CE-11001-03-06-000-2016-00208-00(2314)-2017

PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO – Democratización. Normatividad / DEMOCRATIZACIÓN DE LA PROPIEDAD ACCIONARIA DEL ESTADO – Legislación La Constitución le impone al Estado diversos deberes relacionados con la implementación e impulso de mecanismos reales y efectivos de acceso a la propiedad, particularmente dirigidos al sector solidario y de los trabajadores. Así, son deberes constitucionales del Estado: (i) establecer estímulos y medios “para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas” (artículo 57); (ii) proteger y promover “las formas asociativas y solidarias de propiedad” (artículo 58); (iii) promover el acceso a la propiedad (artículo 60, primer inciso); (iv) democratizar la titularidad de sus acciones cuando decida la venta de su participación accionaria en una empresa (artículo 60, segundo inciso); (v) promover el acceso progresivo “a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa” (artículo 64); (vi) fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial (artículo 333); (vii) intervenir en la economía para “el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (artículo 334); y (vii) promover la democratización del crédito (artículo 335). (…) Asimismo, la primera parte de la Ley 226 de 1995 (sin título) contiene: (i) un mandato general de democratización y de uso de mecanismos abiertos y participativos para acceder a la propiedad accionaria del Estado (artículo 2); un

derecho de preferencia a favor de los trabajadores activos y pensionados de la empresa, de sus ex trabajadores y asociaciones de empleados y, en general, del sector solidario definido en la misma ley (artículo 3); un mandato de protección del patrimonio público (artículo 4); y un mandato de continuidad del servicio cuando la venta recaiga sobre una empresa encargada de un servicio de interés general. (…) La tercera parte se refiere a “las medidas para la democratización de la propiedad accionaria” y regula: las facultades del Gobierno Nacional para imponer restricciones y sanciones por la adquisición de acciones con fines contrarios a los propósitos de la ley (artículo 14); la legitimación para solicitar la nulidad del procedimiento de enajenación y los efectos de ésta (artículo 15); y autorización al Gobierno Nacional para designar las autoridades encargadas de supervisar algunos aspectos del respectivo procedimiento (artículo 16) FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 60 INCISO 2 / LEY 226 DE 1995 SOBERANÍA DEL ESTADO – Normativa constitucional. Concepto / SOBERANÍA DEL ESTADO – Está directamente relacionada con el territorio / PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD – Noción La Constitución Política de 1991 se refiere a la soberanía del Estado (i) como fundamento del poder soberano del pueblo para expedir la Constitución (preámbulo) y acceder a los mecanismos de participación ciudadana (artículo 103); (ii) para señalar que “la soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público” y se ejerce “en forma directa o por medio de sus

representantes” (artículo 3º); (iii) como elemento del Estado que debe ser defendido de agresiones externas por el Presidente de la República (artículo 212) y las fuerzas militares (artículo 217); y (iv) como razón de interés general que permite reservar a favor del Estado la prestación de una determinada actividad económica o de servicio público (artículo 365). (…) De este modo, la soberanía se expresa en el plano interno como la “posibilidad del Estado de darse sus propias normas dentro del territorio con total independencia de otros Estados” y en el internacional como “la facultad del Estado de participar en el concierto internacional mediante la creación y adopción de normas internacionales, la iniciación y mantenimiento de relaciones diplomáticas con otros Estados y organizaciones de derecho internacional, etc.” Desde esta segunda perspectiva (la internacional), la soberanía se relaciona directamente con los principios de reciprocidad, igualdad y equidad establecidos en los artículos 226 y 277 de la Constitución para el manejo de las relaciones internacionales. (…) Debe tenerse en cuenta que la soberanía está directamente relacionada con el territorio (artículo 101 C.P.), en la medida que es dentro de él donde el Estado ejerce su poder vinculante para dictar autónomamente normas jurídicas: “Ciertamente, el derecho internacional público define el territorio como aquel conjunto de espacios en los cuales el Estado ejerce su soberanía, razón por la cual la consecuencia fundamental de que algún espacio físico forme parte integral del territorio de un Estado consiste en que tal espacio queda sometido al ejercicio de la soberanía estatal con todos los atributos que ella implica. (…) En este orden, la regla general

es que la eficacia de las leyes está circunscrita al territorio nacional de cada Estado sin necesidad de que exista una manifestación explícita del legislador en ese sentido. Al contrario, la aplicación de la ley en un lugar diferente al que conforma el territorio nacional -por razón de un tratado, de las reglas que rigen las relaciones diplomáticas o de los principios generales de derecho internacional-, sería una excepción que exigiría norma expresa que así lo dispusiera. Finalmente cabe recordar que por virtud del principio de territorialidad de la ley, los extranjeros que se encuentren en Colombia también están sometidos a la Constitución Política y la ley conforme lo establece expresamente el artículo 4º de la Carta: “es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitución y las leyes, y respetar y obedecer a las autoridades” FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 9 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 101 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 103 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 226 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 277

PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DE LA LEY – En derecho privado y los contratos / PRINCIPIO DE TERRITORIALIDAD DE LA LEY – Regla general y excepción El principio de territorialidad que se ha visto, de acuerdo con el cual “cada Estado puede prescribir y aplicar normas dentro de su respectivo territorio, por ser éste ‘su natural’ ámbito espacial de validez”, ha sido desarrollado en la esfera del derecho privado y contractual. En estos ámbitos la regla general es el principio de

territorialidad de la ley y la excepción la extraterritorialidad. El principio de territorialidad como regla general se encuentra expresamente establecido en el artículo 18 del Código Civil, según el cual “la ley es obligatoria tanto a los nacionales como a los extranjeros residentes en Colombia”. Los artículos siguientes del mismo estatuto señalan los casos en que, excepcionalmente, está prevista la aplicación extraterritorial de la ley colombiana: (i) En lo relativo al estado de las personas y su capacidad para efectuar actos que hayan de tener efecto Colombia (artículo 19 C.C.). (ii) En ciertas obligaciones y derechos que nacen de las relaciones de familia (artículo 19 C.C.). (iii) En relación con los actos que recaigan sobre bienes ubicados en el territorio nacional o en los cuales tenga interés la Nación (artículo 20 C.C.). (iv) En cuanto a la forma de los instrumentos públicos, la cual se determina por la ley del país en que hayan sido otorgados, aun cuando su autenticidad se rige por la ley colombiana si el acto produce efectos en el territorio nacional (artículo 21 C.C). (…) También en la contratación estatal, donde existe un claro interés público de sujeción a la normatividad nacional, se ha previsto que en virtud del principio general de territorialidad de la ley, los contratos se rijan por la ley extranjera (i) cuando se celebren y deban cumplirse en el exterior y (ii) cuando se celebren en Colombia pero deban ejecutarse o cumplirse en el extranjero FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 18 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 19 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 20 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO

21 SOBERANÍA – No es un concepto unidireccional / PRINCIPIO DE RECIPROCIDAD – Implica que cada Estado debe reconocer la soberanía delas demás naciones La soberanía no es un concepto unidireccional -solo a favor del Estado que la proclama-, sino que comporta derechos y obligaciones. El principio de reciprocidad (artículo 236 C.P) y el hecho de que la comunidad internacional está basada en relaciones entre iguales, implican que cada Estado debe reconocer la soberanía de las demás naciones, en tanto que “el respeto a la soberanía de cada país [es] la piedra angular en que se sustent[a] el edificio de la integración internacional”. Por tanto la afirmación interna del principio de soberanía nacional y de la libre autodeterminación comporta a su vez (i) el reconocimiento del derecho de los demás Estados a regular sus propios asuntos y a regirse por sus propias normas; y (ii) la imposibilidad de intentar la aplicación de la ley nacional en otros territorios diferentes al propio. (…) En consecuencia, así como la normatividad de otros Estados no es aplicable en el país, la legislación colombiana no es apta para regular actos o asuntos que se producen en otros Estados, salvo los casos de extraterritorialidad reconocidos por el derecho internacional o derivados de tratados internacionales. (…) Por tanto, como se señaló, no es necesario que toda ley disponga expresamente que su ámbito de aplicación está restringido al territorio nacional, del mismo modo que tampoco podría entenderse que el silencio del legislador en ese punto genera duda sobre la aplicación o no de una ley colombiana en el territorio de otro país. Tal vacío o incertidumbre normativa no

existe, porque simplemente los principios de soberanía nacional y de reciprocidad establecidos en los artículos 9 y 226 de la Constitución Política, los cuales a su vez son parte de los principios generales de derecho internacional, determinan que el ámbito material (natural) de aplicación de las leyes está limitado al territorio de cada Estado

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 236

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D. C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00208-00(2314) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR El Ministerio del Interior consulta a esta Sala sobre la aplicación de la Ley 226 de 1995, por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política, a la venta de la propiedad accionaria que el Estado posee en empresas domiciliadas fuera del territorio nacional.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con el organismo consultante, el asunto tiene los siguientes

antecedentes:

1. El artículo 60 de la Constitución Política establece que es deber del Estado promover el acceso a la propiedad. Además dispone que cuando el Estado enajene su participación en una empresa “tomará medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria”.

2. En la Sentencia C-037 de 1994, la Corte Constitucional hizo énfasis en (i) la

existencia de una obligación estatal de fomentar el acceso a la propiedad, la cual debe ser real, seria y efectiva para que los trabajadores y las organizaciones solidarias puedan participar de las ventajas del desarrollo económico; y (ii) el deber del legislador de establecer los estímulos y medios necesarios para que los trabajadores puedan participar en la gestión de las empresas y acceder a su propiedad accionaria.

3. Posteriormente, el artículo 60 de la Constitución Política fue desarrollado por la Ley 226 de 1995, que define el marco general aplicable a la enajenación de la propiedad accionaria estatal. Esta ley regula entre otros aspectos su ámbito de aplicación, la obligación de establecer condiciones especiales (favorables) al sector solidario, la definición de las personas que conforma dicho sector solidario, etc.

4. Sin embargo, dice el organismo consultante, la ley no dice nada sobre eventuales enajenaciones de propiedad accionaria del Estado en el exterior, lo que a su juicio se entiende porque “las materias relacionadas con este asunto escapan al excepcional principio de aplicación extraterritorial de la ley”. El principio de extraterritorialidad de la ley, dice, es de aplicación excepcional y solo se aplica en materias penales, de estado civil de las personas y de capacidad de los nacionales domiciliados en el exterior para celebrar actos con efectos jurídicos en Colombia.

5. El Tratado sobre Derecho Civil Internacional y Derecho Comercial Internacional suscrito en Montevideo, integrado al ordenamiento nacional mediante la Ley 40 de 19931, establece el principio de que los contratos se rigen por la ley de la

ejecución y así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, entre otras, en las Sentencias C-249 de 2004 y T-1157 de 2000. 1 La consulta cita la Ley 40 de 1993, pero la incorporación del Tratado de Montevideo se dio por la Ley 33 de 1992, como se expondrá en la parte considerativa de este concepto.

6. En este orden, el organismo consultante considera que “el legislador reconoció, con su silencio, que las enajenaciones de la propiedad accionaria estatal cuando quiera que recaen sobre sociedades constituidas y existentes en el exterior, no se sujetan ni al principio previsto en el artículo 60 de la Constitución Política, ni a las disposiciones de la Ley 226 de 1995”.

7. La aplicación de la Ley 226 de 1995 a la venta de propiedad accionaria del Estado en el exterior, además de que resultaría contraria al principio de territorialidad de la ley, generaría diversas inquietudes, como por ejemplo (i) si habría que ofrecer condiciones favorables a los trabajadores de las respectivas empresas aunque sean extranjeros y no vivan en Colombia; (ii) ¿deberían esos trabajadores designar un apoderado para que los represente en la ronda de venta al sector solidario y, en tal caso, qué régimen se aplicaría a esas acciones?; (iii) ¿deben ofrecerse a tales trabajadores extranjeros líneas especiales de crédito, incluso si las instituciones financieras nacionales no pueden o no desean hacerlo?; etc.

8. Así entonces si se concluye que es obligatorio aplicar extraterritorialmente la Ley 226 de 1995 “¿habría de aceptarse igualmente que las leyes de otras

jurisdicciones sobre esta u otras materias tendrían aplicación extraterritorial en Colombia, incluso cuando contradigan normas de orden público interno?” Por tanto, dice la consulta, “los anteriores interrogantes, entre otros, que pueden surgir en cualquier ejercicio teórico sobre el asunto, no hacen más que confirmar la lógica general del principio de territorialidad de la ley, para concluir que las disposiciones del artículo 60 de la Constitución Política y su desarrollo posterior contenido en la Ley 226 de 1995 deben entenderse limitadas a los procesos de enajenación de la propiedad accionaria estatal radicada en sociedades o empresas domiciliadas en Colombia.” Con base en lo anterior, SE PREGUNTA: 1. ¿Debe aplicarse la Ley 226 de 1995 a la enajenación total o parcial de participaciones accionarias (incluyendo bonos y cualquier participación en el capital social de cualquier empresa), cuando dichas participaciones accionarias se poseen en una empresa domiciliaria fuera del territorio nacional? 2. ¿Deben los contratos de compraventa de acciones y los de garantía para atender a las restricciones sobre negociabilidad de acciones (tal y como lo proviene el artículo 14 de la Ley 226 de 1995) que hayan de celebrarse para formalizar la venta de participaciones accionarias poseídas en sociedades extranjeras, someterse a la ley colombiana, incluso tratándose de empresas constituidas y existentes en otra jurisdicciones? 3. ¿La Ley 226 de 1995 es considerada como una de las excepciones al principio de territorialidad de la Ley y, en particular, una excepción a lo dispuesto en el Tratado sobre Derecho Civil Internacional y Derecho Comercial Internacional celebrado en Montevideo?

4. ¿Deben ceder su lugar y efectos las disposiciones contempladas en los estatutos de las sociedades extranjeras y, en general, las leyes civiles y comerciales de las jurisdicciones foráneas, incluyendo eventuales disposiciones de orden público que impongan para ciertos actos o contratos la aplicación de la ley local, en donde se encuentre domiciliada la sociedad cuyas acciones se pretende enajenar para que forma prevalente o preferente se aplique la ley colombiana, en este caso, la Ley 226 de 1995?

5. Si el Consejo de Estado concluye que es obligatorio la Ley 226 a la enajenación de participaciones accionarias poseídas en sociedades extranjeras: ¿Debe entenderse que el universo de sujetos que comprende el denominado “sector solidario” a que se refiere el artículo 3 de la Ley 226 de 1995 se limita a aquellos individuos y entidades domiciliados en Colombia? ¿Debe extenderse a otros individuos o entidades que no tienen reconocimiento legal en Colombia? ¿Se extiende a los trabajadores activos, a los ex trabajadores y los pensionados de la entidad en materia de venta que no sean colombianos ni residentes en Colombia?

6. En caso de que no sea aplicable a los trabajadores activos, ex - trabajadores y pensionados de la entidad materia de venta que no sean colombianos ni residentes en Colombia, ¿Se entiende que el acceso preferencial a la propiedad por parte de los trabajadores, organizaciones solidarias y la protección y promoción que quiso el constituyente otorgar a las referidas formas de organización se superpone a los derechos de los trabajadores y organizaciones solidarias del país de domicilio de la sociedad?

7. Si se concluye que es obligatorio aplicar extraterritorialmente la Ley 226 de 1995,

¿Habría de aceptarse igualmente que las leyes de otras jurisdicciones sobre esta u otras material tendrían aplicación extraterritorial en Colombia, incluso cuando contradigan disposiciones de orden público interno?

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico y aclaración previa Se pregunta a la Sala si la enajenación de la participación accionaria del Estado en empresas domiciliadas en el exterior se encuentra sujeta a la Ley 226 de 1995, por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política sobre democratización de la propiedad accionaria estatal. Según el organismo consultante, aunque el legislador guarda silencio en ese aspecto, la respuesta sería negativa dado que por regla general las leyes colombianas solo son aplicables en el territorio nacional. Además, a su juicio, la aplicación de la ley 226 en la hipótesis planteada tendría inconvenientes prácticos que no parecerían acordes con su espíritu.

Para responder estos problemas la Sala revisará inicialmente al contenido y alcance general de la Ley 226 de 1995. Posteriormente estudiará el concepto de soberanía y el principio de territorialidad de la ley con el fin de determinar el alcance natural de las normas expedidas por las autoridades colombianas y establecer, de este modo, si la Ley 226 de 1995 cobija o no la enajenación de la participación accionaria del Estado en empresas ubicadas por fuera del territorio nacional. Cabe advertir que de acuerdo con los antecedentes expuestos, la Sala entiende que la consulta recae sobre empresas constituidas y domiciliadas en otros Estados bajo reglas de derecho privado, razón por la cual no ejercen en esos países ningún tipo de representación oficial ni condición alguna de autoridad

pública colombiana, a partir de lo cual sea necesario hacer un estudio particular de tratados o regímenes especiales. De otra parte, la Sala aclara que responderá la consulta desde la misma perspectiva general en que ha sido planteada, esto es sin referencia a ningún caso, empresa o país en particular. Por tanto, lo que enseguida se señala se entiende sin perjuicio del análisis que puedan exigir casos específicos o regímenes normativos especiales (nacionales o internacionales).

2. Contenido y alcance general de la Ley 226 de 1995

El Título I de la Constitución Política -principios fundamentales-, señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución” y facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y “en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación” (artículo 2º). En ese lógica la Constitución le impone al Estado diversos deberes relacionados con la implementación e impulso de mecanismos reales y efectivos de acceso a la propiedad, particularmente dirigidos al sector solidario y de los trabajadores. Así, son deberes constitucionales del Estado: (i) establecer estímulos y medios “para que los trabajadores participen en la gestión de las empresas” (artículo 57); (ii) proteger y promover “las formas asociativas y solidarias de propiedad” (artículo 58); (iii) promover el acceso a la propiedad (artículo 60, primer inciso); (iv) democratizar la titularidad de sus acciones cuando decida la venta de su participación accionaria en una empresa (artículo 60, segundo inciso); (v)

promover el acceso progresivo “a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa” (artículo 64); (vi) fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial (artículo 333); (vii) intervenir en la economía para “el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo” (artículo 334); y (vii) promover la democratización del crédito (artículo 335). De manera particular, el artículo 60 de la Constitución Política establece lo siguiente: “Artículo 60. El Estado promoverá, de acuerdo con la ley, el acceso a la propiedad. Cuando el Estado enajene su participación en una empresa, tomará las medidas conducentes a democratizar la titularidad de sus acciones, y ofrecerá a sus trabajadores, a las organizaciones solidarias y de trabajadores, condiciones especiales para acceder a dicha propiedad accionaria. La ley reglamentará la materia.” Sobre este artículo la jurisprudencia ha aclarado que el inciso primero contiene un principio general (de promoción del acceso a la propiedad) y el segundo dos reglas directamente aplicables a los procesos de enajenación de participación estatal en una empresa, los cuales constituyen mandatos definitivos no disponibles (sino desarrollables) por el legislador: (i) un ofrecimiento preferente de la participación accionaria estatal a los trabajadores y las organizaciones solidarias y de los trabajadores; y (ii) la exigencia de condiciones especiales (favorables) para que dichos sectores puedan acceder a esa propiedad2. Además se ha hecho énfasis en que el artículo 60 de la Constitución Política (i) se

orienta al equilibrio y distribución equitativa de la riqueza y los medios de producción; (ii) contribuye a la realización de los fines del Estado; (iii) impone al Estado el deber de proveer medios efectivos y reales para materializar el acceso a la propiedad estatal; (iv) debe interpretarse de manera sistemática con los 2 Sentencia C-392 de 1996. Ver también Sentencias C-211 de 1994 y C-1260 de 2001. mandatos constitucionales de participación democrática y promoción del sector solidario y del trabajo; y (v) no admite restricciones por parte del legislador3. Igualmente, la Corte Constitucional ha hecho una interpretación amplia del concepto de Estado que se utiliza en el artículo 60 de la Constitución Política, con lo cual se ha concluido que lo ordenado en él se aplica a la generalidad de entidades estatales de cualquier orden: “El derecho de preferencia así reconocido a un grupo social determinado, frente a los demás integrantes de la comunidad, resulta de la voluntad del Constituyente de 1991 de democratizar la propiedad accionaria de las empresas en las cuales el Estado tiene participación y se ha decidido su enajenación, así como de la intención de impedir la concentración del capital, en los medios de producción y del sistema financiero, para desconcentrar dichas acciones hacia ese grupo, con propósitos redistributivos del ingreso y de la propiedad. Para esos efectos el concepto de Estado, al cual se hace mención en el artículo 60 superior, debe suponer la organización política que incorpora a la Nación, las entidades descentralizadas por servicios y territorialmente, todos los órganos estatales que pertenezcan a las ramas del poder público, al igual que aquellos calificados de autónomos e independientes por la Constitución Política.”4 (Se

resalta) Ahora bien, la Ley 226 de 1995, por la cual se desarrolla el artículo 60 de la Constitución Política en cuanto a la enajenación de la propiedad accionaria estatal, se toman medidas para su democratización y se dictan otras disposiciones, establece lo siguiente en su artículo 1º: “Artículo 1º.- Campo de aplicación. La presente ley se aplicará a la enajenación, total o parcial a favor de particulares, de acciones o bonos obligatoriamente convertibles en acciones, de propiedad del Estado y, en general, a su participación en el capital social de cualquier empresa. La titularidad de la participación estatal está determinada bien por el hecho de que las acciones o participaciones sociales estén en cabeza de los órganos públicos o de las personas jurídicas de la cual éstos hagan parte, o bien porque fueron adquiridas con recursos públicos o del Tesoro Público. Para efectos de la presente Ley, cuando se haga referencia a la propiedad accionaria o a cualquier operación que sobre ella se mencione, se entenderán incluidos los bonos obligatoriamente convertibles en acciones, lo mismo que cualquier forma de participación en el capital de una empresa.”5 3 Ver por ejemplo Sentencias C-452 de 1995, C-075 de 2006 y C-393 de 2012, entre otras. 4 Sentencia C-632 de 1996. 5 Artículo declarado exequible en Sentencia C-1260 de 2001: “Desde el punto de vista lógico, la superación de las tensiones normativas derivadas de una lectura literal de esa disposición constitucional puede ser lograda de dos formas: de un lado, restringiendo el alcance del supuesto de hecho, de tal manera que por enajenación de la participación del Estado en una empresa se

entienda únicamente la venta de “acciones” o “propiedad accionaria”. Tal es la tesis del demandante, quien concluye entonces que esa regla constitucional sólo opera para aquellas sociedades que reparten su capital social en los títulos negociables llamados acciones. Sin embargo, existe otra opción para superar las tensiones literales, y es ampliar el alcance de la consecuencia jurídica de la regla constitucional, de suerte que las expresiones “acciones” y “propiedad accionaria” incluyan las otras formas de participación del Estado en el capital social de las empresas, como son las cuotas o partes de interés.” Asimismo, la primera parte de la Ley 226 de 1995 (sin título) contiene: (i) un mandato general de democratización y de uso de mecanismos abiertos y participativos para acceder a la propiedad accionaria del Estado (artículo 2); un derecho de preferencia a favor de los trabajadores activos y pensionados de la empresa, de sus ex trabajadores y asociaciones de empleados y, en general, del sector solidario definido en la misma ley (artículo 3); un mandato de protección del patrimonio público (artículo 4); y un mandato de continuidad del servicio cuando la venta recaiga sobre una empresa encargada de un servicio de interés general. La segunda parte de la ley -“procedimiento de enajenación”-, comprende los siguientes aspectos: competencia, procedimiento, contenido mínimo y sujeción a estudios técnicos de los programas de enajenación (artículos 6, 7 y 10); evaluación previa del programa de enajenación por el Consejo de Ministros y aprobación por el Gobierno Nacional (artículo 8); orden de utilización de

mecanismos de amplia publicidad y libre concurrencia (articulo 9); condiciones especiales para el sector solidario (artículo 11); consecuencias de la enajenación desde la perspectiva de la responsabilidad del Estado y de la pérdida de los privilegios públicos que pudiera tener la empresa antes de su venta (artículo 12); y bienes y derechos que se encuentran excluidos de la enajenación de empresas estatales (artículo 13). La tercera parte se refiere a “las medidas para la democratización de la propiedad accionaria” y regula: las facultades del Gobierno Nacional para imponer restricciones y sanciones por la adquisición de acciones con fines contrarios a los propósitos de la ley (artículo 14); la legitimación para solicitar la nulidad del procedimiento de enajenación y los efectos de ésta (artículo 15); y autorización al Gobierno Nacional para designar las autoridades encargadas de supervisar algunos aspectos del respectivo procedimiento (artículo 16). Finalmente, la cuarta y última parte de la ley “otras disposiciones” regula los siguientes aspectos: la sujeción de las entidades territoriales al procedimiento señalado en la ley (artículo 17); algunas exclusiones y regulaciones específicas para algunas entidades (artículos 18, 19, 20 y 22); el papel de las sociedades comisionistas de bolsa (artículo 21); el destino de un porcentaje de los recursos derivados de la enajenación (artículo 23); habilitación al Gobierno Nacional para adoptar medidas de confianza y estabilidad en caso de que se declare judicialmente la nulidad de la venta (artículo 24); posibilidad de realizar actividades de promoción de los programas de enajenación (artículo 25); y, finalmente, las

vigencias y derogatorias (artículo 26). Se puede observar entonces, que la Ley 226 de 1995 regula competencias públicas, deberes estatales y derechos ciudadanos, así como procedimientos y consecuencias legales de la inobservancia de la ley.