CE-11001-03-06-000-2016-00209-00(2315)-2017

CATEGORIZACIÓN PRESUPUESTAL DE DEPARTAMENTOS – Criterios / GOBERNADOR – Competencia temporal para determinar la categoría presupuestal de su departamento / CONTADOR GENERAL DE LA NACIÓNCompetencia para determinar la categoría presupuestal de su departamento Se resaltan los siguientes aspectos relativos a la categorización de los departamentos: i) Tiene fundamento constitucional en el artículo 302. ii) Se establece atendiendo la capacidad de gestión administrativa y fiscal, la población y los ingresos corrientes de libre destinación del departamento. iii) En primera instancia, la competencia para su determinación se encuentra en cabeza del Gobernador, quien tiene hasta el 31 de octubre para expedir el decreto correspondiente. En caso que de que Gobernador no lo expida en el término señalado, la certificación de categorización debe ser promulgada por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre. iv) Es un mecanismo adecuado para el manejo presupuestal de los departamentos y el aseguramiento de su viabilidad financiera. v) A la luz de la Ley 617 de 2000, la categorización presupuestal del departamento determina asuntos tales como: i) el valor máximo de los gastos de funcionamiento del departamento (artículo 4º), ii) el valor máximo de los gastos de la Asamblea y la Contraloría Departamental (artículo 8º) y iii) la remuneración de los diputados (artículo 28). (…) Encuentra la Sala que la competencia del Gobernador para determinar la categoría presupuestal del departamento es claramente una competencia limitada en el tiempo, pues en caso de que no se ejerza en el periodo señalado, por expreso mandato legal, esta se

traslada a una autoridad diferente, como lo es, el Contador General de la Nación. Es decir, en el caso del Gobernador, el legislador consagró expresamente la pérdida de competencia al vencerse el término para ejercerla. Una vez concluido lo anterior, es necesario determinar si la expresión “dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre”, implica también entender que la competencia de esta autoridad desaparece al finalizar el señalado mes. Para la Sala la respuesta es negativa, pues a diferencia de lo que acontece con el Gobernador, en el caso del Contador General de la Nación la ley no estableció de forma expresa que la no expedición de la certificación conllevaría el traslado de la competencia a otra autoridad o la extinción de su potestad. De esta suerte, aunque la norma señala que la certificación debe expedirse en el mes de noviembre, dicho término no tiene el alcance de generar la pérdida de competencia del Contador General. Por lo tanto, en el caso objeto de estudio es dable concluir que cuando el acto administrativo de categorización presupuestal del departamento se expida posteriormente al 31 de octubre del año anterior al año fiscal en el que deberá aplicarse dicha categorización, forzosamente debe ser promulgado por el Contador General de la Nación. Por consiguiente, esta es la autoridad administrativa competente para expedir un nuevo acto administrativo de categorización presupuestal de un departamento, para la vigencia fiscal que se encuentre en curso, cuando el primer acto administrativo de categorización es suspendido o declarado nulo por la jurisdicción contenciosa administrativa y ha expirado la competencia temporal del Gobernador al finalizar el 31 de octubre de

la respectiva anualidad, tal como lo establece el artículo 1º de la Ley 617 de 2000, por cuanto es viable entender que ante la falta de vigencia de la certificación suspendida, resulta clara la facultad del Contador General de la Nación para suplir la ausencia del acto administrativo imprescindible que categoriza el departamento.

FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 – ARTICULO 1 /

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS – Efectos /

SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO DE CATEGORIZACIÓN PRESUPUESTAL DE UN DEPARTAMENTO La medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, la cual se encuentra establecida en los artículos 238 de la Carta Política y 230 de la Ley 1437 de 2011, tiene como finalidad proteger y garantizar de forma temporal el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. (…) Para que pueda ordenarse la suspensión provisional de un acto administrativo, ya sea este general o particular, es necesario que se encuentren satisfechos los requisitos establecidos en el artículo 231 del CPACA. Lo anterior, con el propósito de evitar decisiones caprichosas o violatorias del debido proceso. (…)Finalmente, debe indicarse que por regla general el acto suspendido no puede ser reproducido, a menos que se cumplan las condiciones señaladas en el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011. El Ministerio consultante pregunta a la Sala sobre las consecuencias jurídicas que se derivan de la decisión judicial de anular o suspender el acto administrativo que categoriza presupuestalmente a un departamento, interrogante que a continuación pasa la Sala a responder de forma

separada. En lo concierte a los efectos derivados de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos, la jurisprudencia ha determinado que por regla general dicha decisión tiene efectos ex tunc o retroactivos. (…) Como puede observarse, la nulidad de un acto administrativo tiene por regla general efectos retroactivos. Sin embargo, dichos efectos, en principio, no afectan las situaciones jurídicas consolidadas, las cuales, en virtud de los principios de seguridad jurídica, buena fe y cosa juzgada deben respetarse. (…) Bajo las consideraciones anteriores, se permite la Sala concluir lo siguiente en lo que se refiere al caso objeto de estudio: i) El acto administrativo a través del cual se categoriza presupuestalmente a un departamento corresponde a un acto de contenido particular, el cual es susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad simple, tal como ocurrió justamente con el Decreto 1516 del 28 de octubre de 2015 que fue suspendido por Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca. ii) La decisión judicial de anular el acto de categorización presupuestal tiene efectos ex tunc, lo que genera como consecuencia su pérdida de validez desde el mismo momento de su expedición. Sin embargo, dicha decisión no afecta las situaciones jurídicas consolidadas. iii) Finalmente, ante el desaparecimiento del mundo jurídico del acto administrativo de categorización presupuestal del departamento, para que puedan adelantarse las actuaciones administrativas y tomarse las decisiones correspondientes que requieran de la existencia de un acto de dicha naturaleza, es necesaria la expedición de un nuevo acto para el efecto. (…) Considera la Sala que la suspensión provisional del acto administrativo que categoriza

presupuestalmente a un departamento, trae como consecuencia que este pierda su fuerza ejecutoria, y por tanto no pueda, hacia el futuro, seguir produciendo efectos jurídicos o continuar siendo ejecutado o aplicado por la administración, mientras se encuentre vigente dicha medida cautelar y hasta tanto se resuelva definitivamente su suerte en la sentencia, en atención al juicio de legalidad que se concluye. Sin embargo, debe señalarse que las situaciones jurídicas consolidadas no se verán afectadas por razones de la suspensión del acto de categorización. Finalmente, a partir de la decisión que ordena la suspensión del referido acto, no es posible adelantar actuaciones administrativas con fundamento en él. Por consiguiente, para poder realizar estas, será necesaria la expedición de un nuevo acto de categorización presupuestal.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO Dentro del análisis de los efectos de las decisiones de nulidad de los actos administrativos, es necesario referirse a la figura del decaimiento, la cual encuentra sustento legal en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 y ha sido definida por la jurisprudencia, así: “El decaimiento del acto administrativo (…) es una de las causas por las cuales los actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria. Dicho fenómeno opera de manera sobreviniente y por ministerio de la ley, al desaparecer los fundamentos fácticos o jurídicos que dieron lugar a su expedición.” La figura del decaimiento del acto administrativo produce la pérdida de la fuerza ejecutoria de este, y en consecuencia, el acto deja de ser vinculante y

se vuelve inaplicable, efectos que tienen ocurrencia hacia el futuro y sin necesidad de declaración judicial. En esta dirección, la doctrina ha señalado: “El decaimiento del acto, como lo sugiere esta expresión, tiene un efecto temporal hacia el futuro (ex nunc) y no retroactivo (ex tunc), como ocurre con su anulación por el juez administrativo, lo que plantea el interrogante sobre los efectos pasados del acto, esto es, antes de su decaimiento. La jurisprudencia explica de manera uniforme y reiterada que la pérdida de ejecutoria no implica la ilegalidad del acto. La presunción de legalidad sigue intacta, no solamente antes del decaimiento del acto, sino también después. El decaimiento no afecta entonces las situaciones generadas durante el tiempo en que el acto fue ejecutorio; por ello, el Consejo de Estado considera necesaria la declaración de nulidad expresa por parte de la jurisdicción administrativa, incluso cuando la administración deroga sus actos por considerarlos ilegales”.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 91

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre dos mil dieciséis (2016) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00209-00(2315) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR El Ministerio del Interior consulta a la Sala acerca de la autoridad competente para determinar la categorización presupuestal de los departamentos.

I. ANTECEDENTES

En el escrito de la consulta, el Ministerio presentó a la Sala las siguientes

consideraciones:

1. El Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, a través del auto Interlocutorio No. 453 del 2 de septiembre de 2016, ordenó la suspensión provisional del Decreto No. 1561 del 28 de octubre de 2015 “por medio del cual se determinó la categoría presupuestal para el departamento del Valle del Cauca para la vigencia 2016”.

2. Como consecuencia de la decisión adoptada por el Tribunal, la Gobernadora del Valle del Cauca mediante una comunicación radicada el 15 de septiembre de 2016, solicitó a la Contaduría General de la Nación que asumiera la potestad subsidiaria de expedir la certificación de categorización del departamento.

3. El Contador General de la Nación, mediante escrito del 29 de septiembre de 2016, solicitó que se elevara una consulta a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con el propósito de que se determinara su competencia para expedir la respectiva categorización para la vigencia fiscal en curso.

4. La autoridad consultante señaló que no existe claridad frente a si el Gobernador puede expedir un nuevo acto administrativo, en consideración a la prohibición consagrada en el artículo 237 de la Ley 1437 de 2011, o si la competencia se encuentra en cabeza de la Contaduría General de la Nación.

Con fundamento en lo anterior, el Ministerio del Interior formula las siguientes PREGUNTAS: 1. ¿Cuál es la entidad administrativa facultada legalmente para expedir un nuevo acto administrativo de categorización presupuestal de los departamentos, para la vigencia fiscal en curso, cuando dicho acto administrativo es suspendido o

declarado nulo por la jurisdicción contenciosa administrativa? 2. ¿Qué efectos jurídicos trae la decisión judicial de suspender provisionalmente, o de declarar nulo, el acto administrativo que categoriza presupuestalmente un departamento?

II. CONSIDERACIONES Con el propósito de responder a los interrogantes realizados en la consulta, la Sala se referirá inicialmente a: i) la categorización presupuestal de los departamentos, ii) la competencia, y iii) la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos.

a. La categorización presupuestal de los departamentos La categorización presupuestal de los departamentos se encuentra regulada en el artículo 1º de la Ley 617 del 20001, disposición que establece: “Categorización presupuestal de los departamentos. En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre destinación, establécese la siguiente categorización para los departamentos: Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000) de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen ciento 1 “Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas

tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.” setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno (122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000) habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales. Parágrafo 1º. Los departamentos que de acuerdo con su población deban clasificarse en una determinada categoría, pero superen el monto de ingresos corrientes de libre destinación anuales señalados en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría inmediatamente superior. Los departamentos cuya población corresponda a una categoría determinada, pero cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales no alcancen el monto

señalado en el presente artículo para la misma, se clasificarán en la categoría correspondiente a sus ingresos corrientes de libre destinación anuales. Parágrafo 2º. Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior. Parágrafo 3º. Cuando un departamento descienda de categoría, los salarios y/o honorarios de los servidores públicos serán los que correspondan a la nueva categoría. Parágrafo 4º. Los Gobernadores determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del treinta y uno (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo departamento. Para determinar la categoría, el decreto tendrá como base las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ingresos corrientes de libre destinación recaudados efectivamente en la vigencia anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ingresos corrientes de libre destinación de la vigencia inmediatamente anterior, y la certificación que expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, sobre población para el año anterior. La Dirección General del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República remitirán al gobernador las certificaciones de que trata el presente artículo, a más tardar el treinta y uno (31) de julio de cada año. Si el respectivo Gobernador no expide la certificación sobre categorización en el término señalado en el presente parágrafo, dicha certificación será expedida por el

Contador General de la Nación en el mes de noviembre. Cuando en el primer semestre del año siguiente al que se evalúa para la categorización, el departamento demuestre que ha enervado las condiciones para disminuir de categoría, se calificará en la que acredite en dicho semestre, de acuerdo al procedimiento establecido anteriormente y teniendo en cuenta la capacidad fiscal. Parágrafo transitorio. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, y el Contralor General de la República, remitirán a los Gobernadores las certificaciones de que trata el presente artículo dentro de los treinta (30) días siguientes a la expedición de la presente ley, a efecto de que los gobernadores determinen, dentro de los quince (15) días siguientes a su recibo, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo departamento. Dicho decreto de categorización deberá ser remitido al Ministerio del Interior para su registro”2. De la lectura del artículo 1º, así como también de lo señalado por la jurisprudencia, se resaltan los siguientes aspectos relativos a la categorización de los departamentos: i) Tiene fundamento constitucional en el artículo 3023. 2 Frente a este artículo, en la exposición de motivos se señaló: “i) Se propone una categorización de los departamentos, de acuerdo con su población e ingresos corrientes de libre disposición, acogiendo el principio establecido en el artículo 302 de la Constitución, señalando las reglas para determinar la categoría a la cual pertenece un departamento durante una vigencia fiscal y los procedimientos para definir la categoría cuando la población o los ingresos lo colocan en dos

posibles categorías. (…) Con estas disposiciones se busca que los gastos por concepto de nómina oficial, sean acordes a los ingresos corrientes de libre disposición que recauden los departamentos y municipios. Como quiera que el salario máximo de un gobernador o alcalde depende de la categoría en la cual se ubique el respectivo departamento o municipio y los salarios de los demás empleados de la administración están vinculados al salario del gobernador o alcalde, las disposiciones sobre categorización tiene un efecto directo en la racionalización de las finanzas territoriales”. Gaceta del Congreso, No. 257 del 17 de agosto de 1999, p. 13. En otra oportunidad se indicó: “Esta clasificación resulta novedosa para los departamentos, donde la figura de la categorización no existía. El objetivo, desde esta perspectiva, es adecuar los niveles de gasto de los departamentos a las verdaderas necesidades de cada una de tales entidades territoriales”. Gaceta del Congreso No. 394 del 27 de octubre de 1999, p. 10. 3 “La ley podrá establecer para uno o varios Departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o varios Departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales.” Respecto a este punto la Corte Constitucional ha indicado: “En efecto, es en este segundo sentido, no jurídico sino práctico,

que la categorización establecida en los artículos 1º y 2º, demandados, constituye un desarrollo del artículo 302 Superior, por cuanto, dependiendo de la categoría en la cual queden clasificadas, las entidades territoriales contarán con distintas aptitudes o idoneidades presupuestales, para efectos de perseguir el logro de sus objetivos constitucionales y legales; es decir, la pertenencia a una u otra categoría significa, para el ente respectivo, la posesión de diversas "capacidades" de gestión administrativa y fiscal en materia presupuestal, las cuales determinarán, por lo menos en materia económica, el alcance y la efectividad práctica de sus actuaciones. (…) Una vez resueltos los anteriores interrogantes, se concluye que el artículo 1º de la Ley 617 de 2000 sí es un desarrollo del artículo 302 Superior; pero no en el sentido de atribuir nuevas competencias a los Departamentos, adicionales a las que establece para ellos la Carta Política, sino en el de establecer para ellos distintas capacidades de tipo presupuestal, eminentemente prácticas, tal y como arriba se señaló. En efecto, la adscripción de una entidad territorial a una u otra de las categorías presupuestales que contemplan las normas demandadas, no variará su paquete competencial básico; es decir, no puede decirse que, para efectos presupuestales, un Departamento perteneciente a la categoría primera tenga más o menos competencias que un Departamento de la categoría segunda. La diferencia entre ellos será, más bien, de grado, puesto que contarán con un monto distinto de asignaciones presupuestales para efectos de cumplir, efectivamente, con sus cometidos, y estarán sujetos a distintas condiciones de adecuación del gasto a corto y mediano plazo. En consecuencia, la Corte concluye que el Legislador sí se

encuentra habilitado para categorizar departamentos con base en el artículo 302 constitucional, tal y como está facultado para categorizar municipios en virtud del artículo 320 Superior”. Corte ii) Se establece atendiendo la capacidad de gestión administrativa y fiscal, la población y los ingresos corrientes de libre destinación del departamento. iii) En primera instancia, la competencia para su determinación se encuentra en cabeza del Gobernador, quien tiene hasta el 31 de octubre para expedir el decreto correspondiente. En caso que de que Gobernador no lo expida en el término señalado, la certificación de categorización debe ser promulgada por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre. iv) Es un mecanismo adecuado para el manejo presupuestal de los departamentos y el aseguramiento de su viabilidad financiera4. v) A la luz de la Ley 617 de 2000, la categorización presupuestal del departamento determina asuntos tales como: i) el valor máximo de los gastos de funcionamiento del departamento (artículo 4º)5, ii) el valor máximo de los gastos de la Asamblea y la Contraloría Departamental (artículo 8º)6 y iii) la remuneración de los diputados (artículo 28)7. b. La competencia La actividad administrativa se cimienta en dos conceptos fundamentales: i) la competencia y ii) el principio de legalidad. Constitucional. Sentencia del 5 de junio de 2001, C-579/01. 4 “En otras palabras, la categorización presupuestal bajo estudio constituye un sistema idóneo para adecuar la dinámica financiera de los entes territoriales a su verdadera capacidad presupuestal,

puesto que establece, por ejemplo, distintos límites temporales para que aquellos cumplan con los topes de los gastos de funcionamiento, o diferentes escalas de remuneración de los servidores públicos correspondientes; medidas éstas que, en su conjunto -como se verá más adelante-, contribuirán a asegurar la viabilidad financiera de tales entes y facilitarán, en consecuencia, el desarrollo cabal de sus cometidos institucionales, materializando así la pauta del artículo 356 Superior”. Ibídem. 5 “Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los departamentos no podrán superar, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites: Categoría Límite Especial 50% Primera 55% Segunda 60% Tercera y cuarta 70%” 6 “A partir del año 2001, durante cada vigencia fiscal, en las Asambleas de los departamentos de categoría especial los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el ochenta por ciento (80%) de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías primera y segunda los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el sesenta por ciento (60%) del valor total de dicha remuneración. En las Asambleas de los departamentos de categorías tercera y cuarta los gastos diferentes a la remuneración de los diputados no podrán superar el veinticinco por ciento (25%) del valor total de dicha remuneración. Las Contralorías departamentales no podrán superar como porcentaje de los ingresos corrientes anuales de libre destinación del respectivo departamento, los límites que se indican a continuación:

Categoría Límite gastos Contralorías Especial 1.2% Primera 2.0% Segunda 2.5% Tercera y Cuarta 3.0%”. 7 “La remuneración de los diputados de las Asambleas Departamentales por mes de sesiones corresponderá a la siguiente tabla a partir del 2001: Categoría de departamento Remuneración de diputados Especial 30 smlm Primera 26 smlm Segunda 25 smlm Tercera y cuarta 18 smlm”. La primera, la cual constituye un elemento esencial para la validez de los actos administrativos, ha sido entendida como: “[L]a esfera de atribuciones de los entes y órganos determinada por el ordenamiento jurídico positivo. Es decir, el conjunto de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente”8. En el mismo sentido, la Sección Segunda del Consejo de Estado se ha referido a la competencia como la aptitud otorgada por la Constitución o la ley a las autoridades, para manifestar válidamente la voluntad del Estado a través de la vía administrativa9. La competencia tiene como características principales el ser irrenunciable, improrrogable y expresa10. Así mismo, debe tener origen o derivarse de una norma jurídica, lo cual impide que resulte de la voluntad caprichosa de la administración o del ciudadano11. De allí que no puedan reconocerse competencias por vía analógica o por extensión12. Por su parte, el principio de la legalidad, el cual se encuentra íntimamente ligado al de competencia, implica o conlleva que la autoridad administrativa únicamente pueda desplegar su acción sobre aquellas materias en las cuales ha sido

8 Roberto Dromi, Acto Administrativo. Ciudad Argentina, Hispania Libros, 2008, p. 57. La doctrina nacional la ha definido así: ““[L]a facultad o poder jurídico que tiene una autoridad para ejercer determinada función”. Libardo Rodríguez Rodríguez, Derecho Administrativo, 18ª edición, Editorial Temis S.A., 2013, p. 322. 9 “La competencia es la aptitud atribuida por la Constitución o la Ley a los Entes Públicos o a los particulares para que manifiesten válidamente la voluntad estatal por vía administrativa”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 26 de junio de 2008, Radicación número: 68001-23-15-000-2001-01916-01(0606-07). 10 “Tal facultad es expresa, irrenunciable e improrrogable y debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano o funcionario que la tiene atribuida como propia, salvo los casos de delegación o sustitución previstos por las disposiciones normativas pertinentes”. Ibídem. 11 “En otros términos, la competencia se halla establecida en interés público y surge de una norma estatal, no de la voluntad de los administrados, ni del órgano institución, ni del órgano individuo. El órgano-institución no puede disponer de ella, sino que debe limitarse a su ejercicio, en los términos que la norma respectiva establezca”. Dromi, ob. cit., p. 60. 12 “No obstante, las atribuciones y competencias de los órganos estatales en un Estado de Derecho

no solo deben ser Constitucionales o legales sino igualmente deben ser preexistentes y explícitas. Estas características son las que reafirman el sometimiento del Estado al Derecho y por ende evita de manera tajante el abuso y el desafuero de los órganos estatales respecto de sus facultades constitucionales o legales. En este mismo orden de ideas, en un Estado de Derecho no pueden existir competencias implícitas, por analogía o por extensión, porque ello permitiría que la autoridad pública se atribuya competencias según su voluntad y capricho, trazándose los límites de su propia actividad, invadiendo la órbita de actuación de las otras autoridades, abusando del poder y cercenando los derechos y libertades públicas. Situaciones éstas en contravía del Estado de Derecho como principio constitucional. La exigencia de que en un Estado de Derecho las competencias tengan que ser expresas se fundamenta en la necesidad de establecer reglas de juego claras entre las autoridades y los gobernados, con el fin de salvaguardar y proteger las libertades y demás derechos y bienes de las personas y, en últimas, evitar la arbitrariedad de los gobernantes y de los órganos estatales”. Corte Constitucional. Sentencia del 3 de mayo de 2007, C-319/07. habilitada por la Constitución13 y la ley14. En esta dirección, la jurisprudencia ha definido este principio bajo los siguientes términos: “El principio de legalidad, en palabras sencillas, en sus orígenes, consistió tan sólo en la sujeción de toda actividad estatal a un sistema objetivo, igualitario y previsible de normas jurídicas de carácter general emanadas del órgano de representación

popular. Al respecto, no se puede perder de vista que el principio de legalidad ha sido objeto de diferentes construcciones dogmáticas, siendo un concepto evolutivo. Así, en algunos casos se consideró a la ley como fundamento previo y necesario de toda actividad estatal (vinculación positiva), en donde siempre se requiere de una ley habilitadora para que aquélla se pueda des