CE-11001-03-06-000-2016-00229-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia I.C.B.F. Centro Zonal Sur Oriente, Regional Caldasy la Comisaria de Familia de Pensilvania, Caldas / DECISIÓN INHIBITORIA – Por no existir dos entidades que reclamen o rechacen su competencia Para que haya conflicto es necesario que dos entidades reclamen o rechacen para sí, su competencia. Por tanto, como quiera que en el caso analizado la Defensoría de Familia de Manzanares ha sido enfática en señalar que no rechaza la competencia, es claro que no se dan los presupuestos para que se configure un conflicto negativo de competencias, razón por la cual en este aspecto la Sala deberá declarase inhibida.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 –

ARTÍCULO 97

PROCESO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Es deber del Defensor de Familia sanear las irregularidades procesales La Sala observa que de conformidad con el tenor literal y la finalidad del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, el expediente debe seguir el lugar de ubicación del menor de edad, lo cual, como ya se indicó, busca proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tanto, para la Sala es claro que si en el caso analizado existe alguna irregularidad procedimental, esta debe ser corregida por el funcionario del lugar “actual” donde se encuentre el menor de edad. Para la Sala carecería de sentido que las actuaciones que el Defensor considera como fallas

procesales, esto es (i) la falta de verificación de las condiciones del hogar al que fue reintegrada la adolescente, (ii) el cambio de domicilio de la menor de edad y (iii) la falta de compromisos por parte de sus cuidadores, sean subsanadas por funcionarios que, como el Comisario de Familia de Pensilvania, no se encuentran en el lugar de ubicación del menor. Es claro, que esa posibilidad (que el proceso siga siendo tramitado por otro funcionario de otro lugar) podría afectar los principios mencionados de inmediación, debido proceso, eficiencia y eficacia. (…) La Sala hace énfasis en que, en casos como el analizado, la eventual necesidad de sanear irregularidades procedimentales no podría hacerse a costa de los derechos de los niños, niñas o adolescentes involucrados en la actuación, Esto significa que la autoridad (Defensor de Familia de Manzanares) deberá sanear la actuación y proteger los derechos de las personas afectadas con la irregularidad procedimental, pero teniendo siempre en cuenta el interés de los niños, niñas y adolescentes y la norma de competencia derivada del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Por lo anterior, además de declararse inhibida, la Sala remitirá el expediente al Defensor de Familia de Manzanares para que continúe la actuación y si es del caso, adopte las medidas procedimentales y de fondo que considere para la protección de los derechos de la adolescente Y.Q.B.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00229-00(C) Actor: COMISARIA DE FAMILIA DE PENSILVANIA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. La Comisaria de Familia de Pensilvania, el 15 de abril de 2016, inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente Y.B.Q.

(folio 3 a 9).

2. El 17 de mayo de 2016, la Comisaria de Familia de Pensilvania, mediante Resolución No. 07/2016 declaró restablecidos los derechos de la adolescente Y.B.Q., confirmó la medida de ubicación en el hogar de origen y “solicitó a los profesionales del equipo técnico interdisciplinario del ICBF, el acompañamiento, el apoyo, orientación, valoración y seguimiento de este núcleo familiar por espacio de al menos 6 meses siguientes al proferimiento (sic) de esta decisión” (folio 65 a

67).

3. El 16 de julio de 2016, la Comisaría de Familia de Pensilvania efectuó visita de seguimiento a la medida de restablecimiento tomada en favor de la adolescente Y.B.Q., en la cual evidenció que la niña cambió de domicilio y ahora se encontraba en el municipio de Manzanares, Caldas. Por lo anterior, “recomienda trasladar el

proceso para el mencionado municipio con el fin que allí adelanten los seguimientos correspondientes que quedarían pendientes”. (fls. 87 a 89).

4. La Defensora de Familia de Manzanares, al recibir el proceso, decide devolverlo por considerar que el expediente adelantado por la Comisaria de Familia de Pensilvania presenta “fallas concretas y puntuales” de carácter procedimental que debían subsanarse.

5. El 19 de octubre de 2016, la Comisaria de Familia de Pensilvania planteó el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, por considerar que de acuerdo con el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, la autoridad competente para el seguimiento de las medidas de restablecimiento de derecho, es aquella del “lugar donde se encuentre el niño, la niña o adolescente”, que para el caso concreto, es la Defensora de Familia de Manzanares (fl. 1 y 2).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 91).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaria de Familia de Pensilvania, la Defensora de Familia del Centro Zonal Sur Oriente y a la señora María Elena Quintero López (folio 92). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala que se recibió escrito de la

Defensora de familia adscrita a instituciones del ICBF Regional Caldas (folio 103).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro del expediente, solo obran alegatos de la Defensoría de Familia de la Regional Caldas, la cual consideró: - Que en el caso en estudio no devolvió las diligencias por falta de competencia, sino por encontrar “fallas concretas y puntuales” en el proceso1. 1 “respecto al concepto de competencia esta autoridad administrativa tiene claridad frente a dicha noción; sin embargo es necesario aclarar que en ningún momento se realiza la devolución de las historias de atención por no considerarme competente para actuar en el proceso, ya que según lo establecido en el artículo 82 del Código de Infancia y Adolescencia; reza como una de mis funciones el prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas y los - Que le solicitó a la Comisaria de Familia que subsanara los defectos procedimentales para que posteriormente esa Defensoría pudiera asumir conocimiento y realizar el seguimiento a la medida adoptada. Sobre este aspecto la Defensora de Familia argumentó: “Ahora cierto es que deba esta autoridad administrativa realizar un seguimiento a la medida adoptada, pero ha de advertirse que las fallas procedimentales saltan a la vista, y que mal haría esta benefactora de los derechos de los niños, avocar conocimiento para realizar un seguimiento a una medida en la cual se ha percatado de la vulneración al debido proceso”. (folio 96) - Que las vulneraciones evidenciadas son (i) la falta de verificación de las condiciones del hogar al que fue reintegrada la adolescente, (ii) no haberse

percatado del cambio de domicilio de la menor de edad y (iii) no haberle exigido a la cuidadora unos compromisos respecto al cuidado de la niña. En conclusión, reitera que no rechaza su competencia (razón por la cual no hay conflicto), sino que considera que las irregularidades del expediente deben ser subsanadas previamente para poder asumir su conocimiento.

IV. CONSIDERACIONES

1. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. adolescentes” A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Problema Jurídico De acuerdo con los antecedentes, le corresponde a la Sala definir cuál es la entidad competente para adelantar el seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos adoptada en favor de la adolescente Y.B.Q.

Al respecto, la Comisaría de Familia de Pensilvania considera que no tiene competencia para continuar con el seguimiento del proceso de restablecimiento de la adolescente Y.B.Q., dado que al cambiar esta última su domicilio la competente para continuar con este trámite es la Defensoría de Familia de Manzanares, en virtud del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Por su parte, para la Defensoría de Familia de Manzanares no existe conflicto, pues no niega su competencia para tramitar el asunto. Al contrario, considera que si es la autoridad competente para adelantar la vigilancia de la medida de restablecimiento, solo que observa que el proceso tiene algunas fallas

procedimentales que, a su juicio, deben que ser subsanadas por la Comisaria de familia antes de remitirle el expediente. Para resolver el problema planteado por las entidades en conflicto, en especial lo afirmado por el Defensor de Familia, la Sala estudiará (i) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos y, con base en lo anterior, (ii) resolverá el caso concreto. 2.1. Factor territorial: Determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, por el cual se adopta el Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: “COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. De acuerdo con la anterior disposición, uno de los factores determinantes que activan la competencia tanto de los defensores como de los comisarios, es el territorial, determinado por el lugar donde se encuentre el niño, la niña o la adolescente. Al respecto la Sala en anteriores conflictos, consideró: “3. Competencia Territorial. Principio de Inmediación El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 definió la “competencia territorial” y señaló expresamente que “Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente…” Esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia, como quiera que el menor de edad es titular de los derechos que se garantizan con las normas procesales y

sustantivas establecidas en el mismo Código. En las discusiones de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad2. 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones Nos. 11001030600020120006800, 11001030600020130044200, 11001030600020140012800, 11001030600020140017100, Por ello se ha sostenido que el hecho de que los procedimientos de restablecimiento de derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada3.”4 (Se resalta) En síntesis, la Sala observa que el legislador sujetó la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra el menor de edad), lo cual a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: (i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación;

(ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer directamente la situación del menor de edad y de su entorno; (iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de las mismas deber recaer en el funcionario del lugar donde se encuentre el menor de edad.

3. Caso Concreto Para resolver el caso concreto la Sala considera necesario resaltar los siguientes

hechos: (i) La Comisaria de Familia de Pensilvania inició proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente Y.B.Q. 11001030600020140017600. 3Ibídem. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias, Rad. 2016-00060 de 11 de julio de 2016 (ii) El 17 de mayo de 2016, la Comisaría de Familia de Pensilvania mediante Resolución No. 07/2016 “declaró restablecidos los derechos de la adolescente Y.B.Q.” (iii) El 16 de julio de 2016, la Comisaria de Familia de Pensilvania, en el trámite de seguimiento a la medida de restablecimiento en favor de la adolescente Y.Q.B., evidencia que el domicilio ya no es Pensilvania, sino Manzanares, y “recomienda trasladar el proceso para el mencionado municipio con el fin de que allí adelanten los seguimientos correspondientes que quedarían pendientes”. (iv) La Comisaria remite el expediente a la Defensoría de Manzanares, la cual no niega su competencia, pero evidencia algunas fallas procesales que considera deben ser subsanadas por la Comisaria de Familia de Pensilvania antes

de avocar conocimiento del asunto. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que la Defensoría de Familia tiene razón en que no existe conflicto de competencias, pues como lo establece el artículo 39 del CPACA y lo ha reiterado la Sala en anteriores ocasiones, para que haya conflicto es necesario que dos entidades reclamen o rechacen para sí, su competencia. Por tanto, como quiera que en el caso analizado la Defensoría de Familia de Manzanares ha sido enfática en señalar que no rechaza la competencia, es claro que no se dan los presupuestos para que se configure un conflicto negativo de competencias, razón por la cual en este aspecto la Sala deberá declarase inhibida. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala observa que de conformidad con el tenor literal y la finalidad del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, el expediente debe seguir el lugar de ubicación del menor de edad, lo cual, como ya se indicó, busca proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tanto, para la Sala es claro que si en el caso analizado existe alguna irregularidad procedimental, esta debe ser corregida por el funcionario del lugar “actual” donde se encuentre el menor de edad. Para la Sala carecería de sentido que las actuaciones que el Defensor considera como fallas procesales, esto es (i) la falta de verificación de las condiciones del hogar al que fue reintegrada la adolescente, (ii) el cambio de domicilio de la menor de edad y (iii) la falta de compromisos por parte de sus cuidadores, sean subsanadas por funcionarios que, como el Comisario de Familia de Pensilvania, no se encuentran en el lugar de ubicación del menor. Es claro, que esa posibilidad

(que el proceso siga siendo tramitado por otro funcionario de otro lugar) podría afectar los principios mencionados de inmediación, debido proceso, eficiencia y eficacia. En un conflicto anterior, en el cual se argumentaba la existencia de algunas irregularidades de tipo procesal, la Sala advirtió que “las autoridades administrativas frente a una posible irregularidad, podrán adoptar las medidas procesales que sean necesarias para subsanarla, sin que dicha decisión pueda ir en menoscabo de los derechos prevalentes de las niñas, niños y adolescentes y, por ende, sin afectar las medidas adoptadas a su favor. En otras palabras, ante una eventual irregularidad, el defensor o el comisario en el mismo acto, está en el deber de sanear la situación sin perjuicio de su obligación de mantener o cambiar la medida, siempre en aras de proteger los derechos de las niñas, niños y adolescentes”5. Por tanto, la Sala hace énfasis en que, en casos como el analizado, la eventual necesidad de sanear irregularidades procedimentales no podría hacerse a costa de los derechos de los niños, niñas o adolescentes involucrados en la actuación, Esto significa que la autoridad (Defensor de Familia de Manzanares) deberá sanear la actuación y proteger los derechos de las personas afectadas con la irregularidad procedimental, pero teniendo siempre en cuenta el interés de los niños, niñas y adolescentes y la norma de competencia derivada del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Por lo anterior, además de declararse inhibida, la Sala remitirá el expediente al Defensor de Familia de Manzanares para que continúe la actuación y si es del caso, adopte las medidas procedimentales y de fondo que considere para la

protección de los derechos de la adolescente Y.Q.B. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto negativo de Competencias, Rad. 201600170 de 14 de diciembre de 2016

PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría de Familia de Pensilvania y la Defensoría de Familia de Manzanares.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente a la Defensoría de Familia de Manzanares para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaria de Familia de Pensilvania, la Defensora de Familia del Centro Zonal Sur Oriente y a la señora

María Elena Quintero López.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE EDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCAR DARIO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala