CE-11001-03-06-000-2016-00231-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Transporte y el Departamento de Caldas / EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIO – Competencia / FONDO VIAL NACIONAL – Plantas de personal departamentales En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para expedir el certificado de tiempo de servicios, comprendido entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, del señor Pedro Yesid Vélez Trejos solicitado por su cónyuge supérstite, señora Marleny Valencia Medina. El conflicto se plantea porque con fundamento en contratos celebrados entre el Departamento de Caldas y el Fondo Vial Nacional, relativos a la construcción e interventoría de carreteras nacionales dentro del departamento en mención, el señor Vélez Trejos ejerció, durante el lapso que se solicita certificar, un cargo creado por la autoridad departamental y financiado con recursos de la Nación destinado a las carreteras nacionales. (…) Concluye la Sala: 1. El ordenamiento jurídico sobre las carreteras nacionales, vigente para el tiempo de vinculación laboral del señor Vélez Trejos con el Departamento de Caldas, preveía que la construcción, el mantenimiento y la conservación de las carreteras nacionales eran funciones del Ministerio de Obras Públicas y del Fondo Vial Nacional, que se financiaban con recursos nacionales, por manera que el objeto de los contratos y las delegaciones acordadas entre el Ministerio de Obras Públicas y el Departamento de Caldas, implicaba la aplicación de los recursos nacionales, inclusive al pago de los emolumentos demandados por los empleados departamentales que atendían los

mencionados contratos. 2. El Ministerio de Obras Públicas inicialmente, y luego el Fondo Vial Nacional, estaban facultados para celebrar contratos con los departamentos, con el objeto de construir, conservar o mantener las carreteras nacionales. 3. Dentro de la estructura del Departamento de Caldas – Secretaría de Obras Públicas, el Gobernador del Departamento creó una dependencia y una planta de personal para atender las obligaciones relativas a las carreteras nacionales, que asumió por delegación o por contratos con las mencionadas autoridades nacionales. La dependencia y la planta de personal eran departamentales, pero en razón de su objeto, se estableció que los servicios personales que demandara el ejercicio de las funciones para las cuales se creaban, se cubrirían con los recursos nacionales. Esa disposición y el origen de los recursos no tenían efecto alguno en la naturaleza departamental de la dependencia, de la planta de personal, de los empleos y del vínculo laboral de quienes fueran vinculados a los mismos. 4. Está documentado en el expediente que entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, el señor Vélez Trejos fue empleado departamental porque estuvo vinculado a la planta de personal de la Oficina de Contratos Nacionales de Caldas creada en 1961 por el Gobernador de ese Departamento como dependencia de la entonces Secretaría de Obras Públicas departamental. En consecuencia, la Sala declarará competente a la Gobernación de Caldas para que expida la certificación solicitada por la señora Marleny Valencia Medina.

FONDO VIAL NACIONAL – Creación / INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS,

INVIAS / INFRAESTRUCTURA VIAL - Financiación Por el Decreto legislativo 3083 de 1966 se estableció el impuesto a la gasolina y al ACPM y se creó el Fondo Vial Nacional. (…)La administración del Fondo Vial Nacional se asignó al Ministerio de Obras Públicas; se dispuso que el Ministro del ramo sería su representante legal y el tesorero del mismo fondo sería el Tesorero General de la Nación; y se ordenó que el Fondo asumiera “la administración de los contratos vigentes de obras públicas del Ministerio y (que) las reservas constituidas pasarán igualmente al Fondo Vial Nacional.” Como el Fondo Vial Nacional se creó por decreto legislativo, esto es, en ejercicio de las facultades derivadas de la declaratoria de estado de sitio, y por ende con vigencia temporal, en 1967 se expidió la Ley 64, que se considera la norma de creación. La Ley 64 reiteró el propósito del Fondo, de ser el “…encargado de atender a los gastos que de demanden el estudio, construcción, conservación y pavimentación de las carreteras nacionales…”; continuó la administración y representación a cargo del Ministerio y el Ministro de Obras Públicas, y le asignó “la administración de los contratos vigentes de obras públicas del Ministerio.” El artículo 2º de la Ley 64 previó que el presupuesto del Fondo se conformaría con (i) los recursos del presupuesto nacional que se apropiaran con destino al mismo Fondo, a otras carreteras y a obras hidráulicas; (ii) el producto del impuesto a la gasolina y al ACPM, de acuerdo con el artículo 4º de la misma Ley 64; (iii) el producto de

servicios y venta de bienes, conforme al artículo 7º de la misma Ley 64; (iv) los peajes; (v) operaciones de crédito; (vi) los demás que adquiriera a cualquier título. El artículo 4º ordenó que el presupuesto del Fondo se incluyera como anexo del presupuesto nacional. Dentro de la reforma administrativa de 1968, el Decreto 2862 de 1968 lo caracterizó como establecimiento público del orden nacional. (…) Mediante el Decreto 2171 de 1992 se reestructuró el sector de transporte, el Ministerio de Obras Públicas pasó a ser Ministerio del Transporte y el Fondo Vial Nacional se reestructuró como Instituto Nacional de Vías, INVÍAS. En síntesis, desde comienzos del siglo 20, el ordenamiento jurídico previó que la infraestructura vial del país estuviera a cargo de la Nación y de los “departamentos y distritos“(terminología de las normas de 1905); definió las características de las “carreteras nacionales” que, por consiguiente serían de responsabilidad de la Nación; e inició la organización institucional que atendería dicha responsabilidad. Con el Fondo Vial Nacional se canalizaron los recursos de la Naciónprovenientes de su presupuesto y de los gravámenes establecidos para el mismo objeto -, destinados a la construcción, el mantenimiento y la conservación de la red de carreteras nacionales. Además, las normas de creación, le trasladaron la administración de los contratos vigentes que el Ministerio de Obras Públicas había celebrado para “estudios, conservación, mantenimiento y construcción de las vías nacionales…”. Como se trataba de contratos “vigentes”, y además relativos a las

carreteras nacionales, el traslado así dispuesto necesariamente debía incluir los recursos nacionales con cargo a los cuales se habían celebrado tales contratos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3083 DE 1966 / LEY 64 DE 1967 / DECRETO 2171 DE 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2016-00231-00(C) Actor: GOBERNACIÓN DE CALDAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES La Gobernación del Departamento de Caldas, por conducto de la Secretaría General, solicitó a la Sala definir entre esa Gobernación y el Ministerio de Transporte, la autoridad competente para expedir una certificación de servicios prestados para efectos pensionales, con base en los siguientes antecedentes:

1. El 10 de julio de 2015 la señora Marleny Valencia Medina presentó derecho de petición ante la Gobernación de Caldas para que le fuera expedido el certificado de tiempo de servicios prestados desde el 2 de mayo de 1975 y hasta el 4 de junio de 1985, por su difunto esposo, Pedro Yesid Vélez Trejos (folios 26 y 27).

El 23 de julio de 2015, el Departamento de Caldas le certificó el tiempo comprendido entre el 23 de febrero de 1985 y el 4 de junio del mismo año (folio 9).

2. El 14 de septiembre de 2015 la Gobernación de Caldas respondió un derecho de petición radicado por la señora Valencia Medina el 9 de septiembre de 2015, informándole que el tiempo comprendido entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, había sido laborado por el señor Vélez Trejos “… como Director Jefe Contratos Nacionales”, que dicho cargo era “… del nivel Nacional (Ministerio de Obras Públicas - Fondo Vial Nacional) y no Departamental”, y que debía dirigirse al Ministerio de Transporte en Bogotá (folio 32).

3. El 29 de septiembre de 2015, la señora Valencia Medina radicó derecho de petición ante el Ministerio de Transporte para que le certificara los servicios prestados por el señor Vélez Trejos entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984 (folios 33 y 34).

El Ministerio de Transporte - Coordinación Grupo Certificaciones para Pensión y Bonos Pensionales, en comunicación fechada el 27 de mayo de 2016, le respondió que el Ministerio no tenía competencia con relación a ese período laboral, y que debía dirigirse a la Gobernación de Caldas (folio 41).

4. El 7 de junio de 2016 (folios 36 a 39) la señora Valencia Medina, por medio de apoderada, radicó derecho de petición en la Gobernación de Caldas para que le certificara, en los formatos CLEBP 1, 2 y 3B, el tiempo laborado por el señor Vélez

Trejos; le confirmara si el señor Vélez Trejos se había desempeñado como empleado público o trabajador oficial; y le expidiera copia del acto administrativo de retiro del Departamento de Caldas. El 23 de junio de 2016, la Gobernación de Caldas le reiteró que los servicios prestados entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, debían ser certificados por el Ministerio de Transporte (folio 35).

5. La señora Valencia Medina interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Transporte y la Gobernación de Caldas. El Tribunal Administrativo de Caldas, en fallo del 14 de septiembre de 2016, ordenó a las dos entidades resolver de fondo, de manera coordinada y en un solo documento, la petición de la accionante (folios 14 a 18).

El Ministerio de Transporte impugnó el fallo y la Sección Quinta del Consejo de Estado, en decisión del 14 de octubre de 2016, modificó la sentencia de primera instancia y ordenó a la Oficina Grupo de Gestión Administrativa de la Gobernación de Caldas que, en un término de 48 horas diera el trámite previsto en el artículo 39 del CPACA, a la solicitud que la actora había presentado el 29 de septiembre de 2015. En cumplimiento del mandato judicial, el 11 de noviembre de 2016 la Gobernación del Departamento de Caldas solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esta y el Ministerio de Transporte (folios 1 a 3).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó

edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 47). Consta que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Transporte, a la Gobernación del Departamento de Caldas, a la Secretaría General del Consejo de Estado, al Tribunal Administrativo de Caldas y a la señora Marleny Valencia Medina, con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 48). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto no se recibieron alegaciones de las partes (folio 51). Con posterioridad a la desfijación del edicto, el Ministerio de Transporte allegó escrito de alegatos a través del Coordinador del Grupo de Certificaciones para Pensión y Bonos Pensionales (folios 53 a 70).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. De la Gobernación de Caldas En el escrito de planteamiento del conflicto de competencia, la Gobernación de Caldas “se declara incompetente para certificar los tiempos de servicios

solicitados” porque: (i) si bien por el Decreto No. 0413 del 19 de abril de 1961, del cual adjunta copia (folios 20 y 21), el Gobernador del Departamento de Caldas “crea la Oficina de Dirección de Contratos Nacionales, en el Departamento de Caldas …”, (ii) a lo largo de su articulado se señala que los salarios y demás emolumentos para los cargos de la planta de personal “serán pagados con fondos situados por el Ministerio de Obras Públicas (Fondo Vial Nacional) para la ejecución de obras

en este Departamento…”, (iii) de donde concluye que las personas vinculadas a la mencionada oficina “pertenecieron al Ministerio de Obras Públicas hoy Ministerio de Transporte…”, aunque los servicios “…fueron prestados en el ente Departamental…”. Además de la copia del Decreto 0413 en mención, la Gobernación también allegó copia de la Resolución No. 0267 de 1985 (folios 22 y 23), por la cual el Secretario de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del Departamento de Caldas reconoce al señor Pedro Yesid Vélez Trejos, la cesantía definitiva “por los servicios prestados en la Oficina de Contratos Nacionales de Caldas” entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, y copia de los documentos que obraron en el proceso de tutela.

2. Del Ministerio de Transporte El Coordinador del Grupo Certificaciones para Pensión y Bonos Pensionales del Ministerio se refirió a la solicitud de la señora Valencia Medina radicada el 29 de septiembre de 2015, que fue respondida el 27 de mayo de 2016, y explicó e insistió en que el Ministerio no vulneró el artículo 23 de la Constitución Política “de manera premeditada ni con dolo alguno” como lo consideró la Sección Quinta del Consejo de Estado en el fallo de tutela de segunda instancia1, porque es muy alto el volumen de documentos y certificaciones que deben ser revisados en los archivos del Ministerio para atender también un gran volumen de solicitudes.

Precisó que el Ministerio certificó el tiempo de servicios prestados por el señor Vélez Trejos al Fondo Nacional de Caminos Vecinales, del 27 de diciembre de

1973 al 27 de abril de 1975. Agregó que revisada la totalidad de los documentos “que conforman la historia laboral del extinto Fondo Nacional de Caminos Vecinales” y los aportados en las acciones de tutela que se encuentran en el expediente que conoce la Sala, “se puede establecer claramente que el señor PEDRO YESID VÉLEZ TREJOS, laboró al Servicio directo de la Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas dependencia adscrita directamente a la Gobernación de Caldas y que tenía sus Oficinas en el Segundo Piso de la misma; hoy en día figuran como Secretaría de Infraestructura, Secretaría de Desarrollo, y/o Secretaría de Planeación y Obras Públicas, dentro de la misma Gobernación de Caldas.” (La subraya es del original). Asimismo indicó que el señor Pedro Vélez Trejos trabajó en la Oficina de Contratos Nacionales de la Gobernación de Caldas, en el periodo comprendido entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, “mediante la modalidad de Contrato Nacional del Departamento de Caldas, tal como se prueba con los mismos documentos (Resoluciones expedidas por el Departamento de Caldas – Contratos Nacionales y Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del Departamento de Caldas), aportados por la Accionante en su escrito de Tutela”. (La subraya es del original). Reiteró que esa cartera ministerial no posee documentación en el Archivo Central de la entidad, y tampoco tiene competencia para certificar tiempos laborados referentes al Departamento de Caldas – Oficina de Contratos Nacionales ni de la

Secretaría de Fomento, Desarrollo y Obras Públicas del departamento. 1 Consejo de Estado, Sala de los Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Acción de Tutela, fallo de segunda instancia. Radicado N° 17001233300020160062201. C.P: Alberto Yepes Barreiro.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.

a. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se planteó

entre una autoridad del orden nacional, el Ministerio de Transporte y otra del nivel territorial, esto es la Gobernación de Caldas. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que consiste en determinar cuál es la autoridad competente para expedir el certificado de tiempo de servicios del señor Pedro Yesid Vélez Trejos solicitado por la señora Marleny Valencia Medina. Reunidos los requisitos previstos en el artículo 39 del CPACA, la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 342 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento

administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 2Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del

Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad

competente para expedir el certificado de tiempo de servicios, comprendido entre el 2 de mayo de 1975 y el 18 de junio de 1984, del señor Pedro Yesid Vélez Trejos solicitado por su cónyuge supérstite, señora Marleny Valencia Medina. El conflicto se plantea porque con fundamento en contratos celebrados entre el Departamento de Caldas y el Fondo Vial Nacional, relativos a la construcción e interventoría de carreteras nacionales dentro del departamento en mención, el señor Vélez Trejos ejerció, durante el lapso que se solicita certificar, un cargo creado por la autoridad departamental y financiado con recursos de la Nación destinado a las carreteras nacionales.

4. Análisis del conflicto planteado Los antecedentes institucionales que dan origen al conflicto ameritan un breve recuento normativo, sobre el antiguo Ministerio de Obras Públicas y el Fondo Vial

Nacional. 4.1. El Ministerio de Obras Públicas Bajo la consideración de que la “reorganización de la Administración pública demanda imperiosamente la subdivisión metódica de los Departamentos Ejecutivos”, se creó el Ministerio de Obras Públicas y se estableció su planta de personal. La Ley 60 de 19053 estableció las características de las vías para que se consideraran nacionales, y dispuso que el Gobierno – vale decir, el Ministerio de Obras Públicas -, se encargaría de esas vías, previa determinación del Cuerpo Legislativo; ordenó que las demás vías estarían a cargo de los departamentos y los distritos según lo resolvieran las respectivas asambleas; y creó “una contribución personal para la construcción, reforma y conservación de vías

públicas”, que debían pagar “los habitantes de Colombia, nacionales y extranjeros domiciliados, que sean varones mayores de veintiún años y menores de sesenta”. El centralismo afectó el desarrollo de la infraestructura vial, principalmente por las dificultades y demoras en el desembolso de los recursos, aunadas a los trámites propios de la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto de la Nación. 3 Ley 60 de 1905 (abril 30) – De la Asamblea Nacional Constituyente y Legislativa de Colombia - “Sobre vías de comunicación”. Artículo 1º. “Decláranse vías nacionales todas aquellas que por su importancia, como las férreas, carreteras de más de cincuenta kilómetros de longitud, y canalización de ríos, requieran recursos cuantiosos para su construcción y conservación. / Artículo 2º “El Gobierno atenderá únicamente á esta clase de vías, determinadas previamente por el Cuerpo Legislativo.” / Artículo 3º “Todas las demás vías públicas de Nación estarán á cargo de los Departamentos ó de los Distritos, según los resuelvan las Asambleas respectivas, debiendo cada uno de aquellos destinar á la conservación y mejora de los caminos hoy existente y á la apertura de los nuevos que con permiso de las respectivas Asambleas acometan, todos los recursos que para tales efectos señale la presente Ley.” Se trató entonces de adoptar medidas que impulsaran el crecimiento de la red vial nacional y que permitieran agilizar la asignación y desembolso de los recursos y en la década de los sesenta se crearon el Fondo Vial Nacional para financiar

obras de infraestructura vial con ingresos provenientes del impuesto a los combustibles, y el Fondo Nacional de Caminos Vecinales (FNCV)4, con el fin de promover la construcción, mejoramiento y conservación de los caminos vecinales o de índole regional. Ambos Fondos fueron dotados de personería jurídica y patrimonio independiente. Por razón del caso concreto, se hará una breve revisión a la normatividad del primero de los fondos citados. 4.2. El Fondo Vial Nacional Por el Decreto legislativo 3083 de 19665 se estableció el impuesto a la gasolina y al ACPM y se creó el Fondo Vial Nacional. Su artículo primero dispuso: “Con el propósito de mejorar y extender la red de carreteras nacionales, realizar con mayor eficiencia la inversión en las mismas y aumentar los niveles de empleo de la población colombiana, créase el Fondo Vial Nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, encargado de atender a los gastos que de (sic) demanden el estudio, construcción, conservación y pavimentación de las carreteras nacionales, y de auxiliar el Fondo Nacional de Caminos Vecinales.” (Subraya la Sala). La administración del Fondo Vial Nacional se asignó al Ministerio de Obras Públicas; se dispuso que el Ministro del ramo sería su representante legal y el tesorero del mismo fondo sería el Tesorero General de la Nación; y se ordenó que el Fondo asumiera “la administración de los contratos vigentes de obras públicas del Ministerio y (que) las reservas constituidas pasarán igualmente al Fondo Vial

Nacional.” Como el Fondo Vial Nacional se creó por decreto legislativo, esto es, en ejercicio de las facultades derivadas de la declaratoria de estado de sitio, y por ende con vigencia temporal, en 1967 se expidió la Ley 646, que se considera la norma de creación. La Ley 64 reiteró el propósito del Fondo, de ser el “…encargado de atender a los gastos que de demanden el estudio, construcción, conservación y pavimentación de las carreteras nacionales…”; continuó la administración y representación a cargo del Ministerio y el Ministro de Obras Públicas, y le asignó “la administración de los contratos vigentes de obras públicas del Ministerio.”7 4 Decreto 1650 de 1960 (julio 14) “Por el cual se crea el Fondo Nacional de Caminos Vecinales”. Reglamentado por el Decreto 1084 de 1961 (mayo 23). 5 Decreto Legislativo – facultades de estado de sitio - 3083 DE 1966 (diciembre 22) “por el cual se establece el impuesto a la gasolina y al ACPM, se crea el Fondo Vial Nacional y se dictan otras medidas complementarias.” Cfr. Artículos 1º y 10, especialmente. 6 Ley 64 de 1967 (diciembre 27) “por la cual se crea el Fondo Vial Nacional y se destinan sus recursos para los planes viales nacionales.” 7 Decreto 2171 de 1992 (diciembre 30) “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”. Artículo 52. “Reestructuración del Fondo Vial Nacional como

el Instituto Nacional de Vías. Reestructúrase el Fondo Vial Nacional como el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.” El artículo 2º de la Ley 64 previó que el presupuesto del Fondo se conformaría con (i) los recursos del presupuesto nacional que se apropiaran con destino al mismo Fondo, a otras carreteras y a obras hidráulicas; (ii) el producto del impuesto a la gasolina y al ACPM, de acuerdo con el artículo 4º de la misma Ley 64; (iii) el producto de servicios y venta de bienes, conforme al artículo 7º de la misma Ley 64; (iv) los peajes; (v) operaciones de crédito; (vi) los demás que adquiriera a cualquier título. El artículo 4º ordenó que el presupuesto del Fondo se incluyera como anexo del presupuesto nacional. Dentro de la reforma administrativa de 1968, el Decreto 2862 de 1968 lo caracterizó como establecimiento público del orden nacional, y precisó así su objeto: “Artículo 4º. Objeto. El Fondo Vial Nacional tiene por objeto:

1. Adelantar y realizar obras para extender la red de carreteras nacionales, conforme a los planes y prioridades que existan o se ordenen en el futuro según los numerales 4º y 19 del artículo 76 de la Constitución Nacional y para conservar y mejorar las vías fluviales.

2. Mejorar y conservar las carreteras nacionales.

3. Auxiliar al Fondo d