CE-11001-03-06-000-2017-00032-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMEPTENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Transporte, Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Sociedad Metroplús S.A. / DECISIÓN INHIBITORIA – Por haber aceptado su competencia una de las entidades La Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que si una entidad rechaza su competencia y la que recibe la actuación la tramita y la resuelve de fondo (con independencia de que la decisión sea o no favorable), no hay conflicto de competencias administrativas que deba resolverse. Por tanto, cuando una entidad asume la competencia para resolver el asunto, el conflicto de competencias administrativas desaparece, pues esto supone que la actuación administrativa será resuelta de fondo y que no será necesario definir, por vía del artículo 39 del CPACA, la autoridad encargada de hacerlo. (…) La Sala considera pertinente resaltar los siguientes hechos que obran en el expediente: (i) Se elevó un derecho de petición ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que conceptuara sobre “el régimen de contratación aplicable a los particulares personas naturales o jurídicas que prestan servicios públicos como los de transporte masivo”. (ii) La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió la consulta al Ministerio de Transporte. (iii) El Ministerio de Transporte remitió a su vez la consulta a las siguientes entidades, por considerar que eran las competentes para darle respuesta: Sociedades TransCaribe S.A. y Metroplús S.A. (iv) La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió la consulta a la

sociedad Metrolínea S.A. y a la Superintendencia de Puertos Transportes.(v) Las sociedades TransCaribe S.A. y Metrolínea S.A. dieron respuesta a la consulta formulada, la cual fue remitida al consultante. (vi) La sociedad Metroplús S.A. consideró que no tenía competencia y planteó el conflicto negativo.(…) La Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas que la Sala deba resolver, en la medida en que la petición, en este caso, la consulta tramitada, fue resuelta al menos por dos entidades. El hecho de que tanto la Superintendencia de Servicios Públicos como el Ministerio de Transporte hayan remitido la misma petición a diversas entidades no comporta que todas ellas deban asumir competencia y dar concepto sobre un mismo punto. Así las cosas, en la medida en que tanto TransCaribe S.A. y Metrolínea S.A. resolvieron de fondo la consulta, la Sala deberá declararse inhibida para adoptar una decisión de fondo sobre el particular y ordenará el archivo del expediente, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en esta actuación y a la promotora del conflicto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 34

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00032-00(C)

Actor: SOCIEDAD METROPLÚS S.A.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES La sociedad Metroplús S.A. planteó conflicto negativo de competencias entre las entidades de la referencia1, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado, con fundamento en los siguientes hechos:

1. El 18 de enero de 2017 el señor Alberto Boris Rosero Barrera elevó una consulta ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios en la cual preguntaba “cuál es el régimen de contratación aplicable a los particulares personas naturales o jurídicas que prestan servicios públicos como los de transporte masivo”(fl.4).

2. El 24 de enero de 2017, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió la consulta al Ministerio de Transporte por considerar que no era la competente para responder la petición, pues su función principal es la de ejercer control, inspección y vigilancia de los prestadores de servicios públicos domiciliarios (fls.5, 58 y 59).

3. El 2 de febrero de 2017, el Ministerio de Transporte remitió la consulta a las sociedades TransCaribe y a la sociedad Metroplus S.A., por considerar que eran de su competencia (fl.6).

4. El 21 de febrero de 2017, el gerente de TransCaribe dio respuesta a la consulta

formulada por el señor Alberto Boris Rosero Barrera2 (fls. 64 a 66).

5. Posteriormente, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió vía correo electrónico3, la consulta del señor Rosero Barrera, a la sociedad Metrolínea, quien a través de la oficina asesora jurídica dio respuesta también a la consulta el 9 de marzo de 20174 (fls.72 a 74).

6. El 13 de marzo de 2017, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios envió copia de la consulta radicada por el señor Rosero Barrera a la Superintendencia de Puertos y Transporte por considerar que era de su competencia (fl.77). Asimismo, remitió nuevamente la consulta al Ministerio de 1 La solicitud de conflicto fue radicado en la Sala el día 24 de febrero de 2017 (fls. 1 y 2). 2 En el concepto de la entidad se resolvió “En general tratándose de Sistemas de Transporte Masivo, los entes Gestores se rigen por las reglas del Estatuto General de contratación Estatal contenido en la Ley 80 de 1993 y sus normas modificatorias y reglamentarias. Algunos Entes Gestores han señalado que por estar en competencia con los particulares se rigen por el derecho privado pero deben demostrar que en efecto se encuentran en competencia con los particulares para incluirse en el régimen exceptivo por ejemplo demostrando que prestan el servicio directamente.”(fls.65 y 66) 3 No aparece en el expediente copia del correo. 4 La respuesta de la entidad sostuvo “En conclusión, el contrato suscrito entre Metrolínea S.A. y

Movilizamos S.A. es un contrato de concesión el cual se rige por las normas, principios y reglas que rigen a los contratos estatales, contenidos en el Estatuto General de la Contratación Estatal en Colombia y demás normas concordantes y en los aspectos que no estén regulados expresamente en el mencionado ordenamiento, se regirá el contrato por las normas pertinentes del derecho privado”.(fl. 74) Transporte por considerar que es la entidad competente para darle respuesta (fl.78).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 49).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a las sociedad Metroplús S.A. y al señor Alberto Boris Rosero Barrera (folio 50). Asimismo, dentro del trámite del conflicto, el Magistrado Ponente manifestó su impedimento para conocer del presente conflicto de competencia ante la Sala, el cual fue declarado infundado mediante auto del 23 de noviembre de 2017 (fls. 87 a 93).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Según informe secretarial durante la fijación del edicto se recibieron alegatos de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, en los cuales señaló:

1. Que de acuerdo con las funciones otorgadas en la Ley 142 de 1994 y el

Decreto 990 de 2002, su competencia solo se circunscribe a “inspeccionar, vigilar y controlar el cumplimiento de (i) los contratos de servicios públicos que celebren las prestadoras de servicios públicos domiciliarios con los usuarios y (ii) las leyes, reglamentos, regulaciones y demás normas del ordenamiento jurídico a las que deban sujetarse los prestadores de servicios públicos domiciliarios”.

2. Que solo tiene la función de “inspeccionar, vigilar y controlar a una clase especial de servicios públicos, los domiciliarios, definidos por la Corte Constitucional como aquellos que se prestan a través del sistema de redes físicas o humanas con puntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios y cumplen la finalidad específica de satisfacer las necesidades esenciales de las personas”.

3. En conclusión, solicita se le excluya del conflicto negativo de competencias.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, señala: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o

autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

2. Presupuestos de los conflictos de competencias Con base en las normas anteriormente citadas, la Sala ha reiterado en varias oportunidades5, los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí.

(…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten

entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Expediente 110010306 2010 015. competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”6 (Se resalta) En concordancia con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos ha reiterado que si una entidad rechaza su competencia y la que recibe la actuación la tramita y la resuelve de fondo (con independencia de que la decisión sea o no favorable), no hay conflicto de competencias administrativas que deba resolverse.

Por tanto, cuando una entidad asume la competencia para resolver el asunto, el conflicto de competencias administrativas desaparece, pues esto supone que la actuación administrativa será resuelta de fondo y que no será necesario definir,

por vía del artículo 39 del CPACA, la autoridad encargada de hacerlo.

3. Caso concreto La Sala considera pertinente resaltar los siguientes hechos que obran en el

expediente: (i) Se elevó un derecho de petición ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para que conceptuara sobre “el régimen de contratación aplicable a los particulares personas naturales o jurídicas que prestan servicios públicos como los de transporte masivo”. (ii) La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió la consulta al Ministerio de Transporte. (iii) El Ministerio de Transporte remitió a su vez la consulta a las siguientes entidades, por considerar que eran las competentes para darle respuesta: Sociedades TransCaribe S.A. y Metroplús S.A. (iv) La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios remitió la consulta a la sociedad Metrolínea S.A. y a la Superintendencia de Puertos Transportes7. (v) Las sociedades TransCaribe S.A. y Metrolínea S.A. dieron respuesta a la consulta formulada, la cual fue remitida al consultante. (vi) La sociedad Metroplús S.A. consideró que no tenía competencia y planteó el conflicto negativo. De lo anterior, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas que la Sala deba resolver, en la medida en que la petición, en este caso, la consulta tramitada, fue resuelta al menos por dos entidades. El hecho de que tanto la Superintendencia de Servicios Públicos como el Ministerio de Transporte hayan remitido la misma petición a diversas entidades no comporta que todas ellas deban asumir competencia y dar concepto

sobre un mismo punto8. 6 También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 110010306000200600111 00. 7 No obra en el expediente respuesta por parte de esa entidad a la remisión de la consulta. 8 Al respecto la Sala ha señalado: “Por lo tanto las decisiones contenidas en sendas comunicaciones en las que se da respuesta a los diferentes derechos de petición, son actos administrativos, que definieron las peticiones de informaciones, gozan de la presunción de legalidad establecida en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, y por ello son obligatorios mientras no sean Así las cosas, en la medida en que tanto TransCaribe S.A. y Metrolínea S.A. resolvieron de fondo la consulta, la Sala deberá declararse inhibida para adoptar una decisión de fondo sobre el particular y ordenará el archivo del expediente, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en esta actuación y a la promotora del conflicto. b. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la

Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. suspendidos o anulados por la jurisdicción contenciosa. Conforme a la interpretación dada al artículo 33 del Código Contencioso Administrativo adicionado por el artículo 4° de la Ley 954 de 2005, se concluye que no se configura un conflicto de competencias administrativas que pueda resolverse mediante el trámite en éste consagrado, teniendo en cuenta que existen actos administrativos definitivos expedidos por

las entidades mencionadas”. (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias 2007-00083 de 29 de noviembre de 2007). En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Transporte, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la sociedad Metroplús S.A., en relación con la consulta presentada por el señor Alberto Boris Rosero Barrera.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Transporte, a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, a la sociedad Metroplús S.A. y al señor Alberto Boris Rosero Barrera.

TERCERO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCAR AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala