CE-11001-03-06-000-2017-00049-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Superintendencia de Sociedades y Municipio de San Gil / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL SOBRE LAS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y ENAJENACIÓN DE INMUEBLES DESTINADOS A VIVIENDA – Distribución de competencias / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL SOBRE LAS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y ENAJENACIÓN DE INMUEBLES DESTINADOS A VIVIENDA – Evolución legislativa Del análisis de las normas expedidas antes de la Constitución de 1991, se advierte que la función de inspección y vigilancia la tuvo, en principio, la Superintendencia Bancaria, con la Ley 66 de 1968. Luego, con la expedición del Decreto 497 de 1987, se trasladó esa competencia a la Superintendencia de Sociedades, entidad que la ejerció hasta finales de 1994, cuando se venció el plazo de seis meses otorgado por la Ley 136 de ese año, para que trasladara a los municipios todos los documentos y expedientes relativos a esta función, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 313 numeral 7º de la Constitución Política de 1991. Antes de la Constitución Política de 1991, los distritos y municipios, tenían la obligación de ejercer determinadas funciones en relación con la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, atribuciones que la Ley 66 de 1968 consideraba como parte de la función de inspección y vigilancia que se confió a la Superintendencia Bancaria, pero que el Decreto Ley 078 de 1987 paso a calificar

como “de intervención”, para distinguirlas de las otras potestades reguladas originalmente en dicha ley, que siguieron siendo consideradas como de vigilancia y control, y que se asignaron a la Superintendencia de Sociedades, entre las cuales estaban la toma de posesión y la liquidación de las personas naturales o jurídicas que realizaran tales actividades. En desarrollo del artículo 313-7 de la Constitución Política, el legislador, mediante la Ley 388 de 1997, concedió un nuevo plazo para que los municipios y distritos asumieran esa función, por intermedio de las dependencias o entidades que establecieran los respectivos concejos. Este plazo venció seis meses después de la fecha de promulgación de la citada ley, es decir, el 18 de enero de 1998. Lo anterior quiere decir que, todos los municipios y distritos del país debieron designar la dependencia o la entidad de ese nivel que debía cumplir esta función y, a partir de esa fecha, empezar a ejercerla en su integridad sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Destaca la Sala que el ejercicio de estas funciones no se limitaba a las actividades que fueron asignadas por el Decreto Ley 78 de 1987 y el Decreto Reglamentario 1555 de 1988, sino que comprendían todas las atribuciones y potestades de inspección, vigilancia y control que hasta ese momento tenía la Superintendencia de Sociedades y que incluían la medida de toma de posesión de los bienes, haberes y negocios de las personas naturales y jurídicas que ejerzan estas actividades. Cabe señalar, finalmente, que la función de control, inspección y vigilancia que recae en cabeza de las alcaldías

municipales, así como la labor de los curadores urbanos, traducida en la expedición de licencias de construcción y/o urbanismo, debe ejercerse en plena integración y armonía con la función ambiental que, conforme al artículo 65 de la Ley 99 de 1993, compete a los municipios, en especial en temas de ordenamiento del territorio, pues es allí donde los determinantes ambientales cobran especial relevancia para una adecuada gestión. En particular, con respecto a los proyectos de vivienda que se pretendan realizar en cada territorio municipal, debe prestarse especial atención a temas como la gestión del riesgo y la conservación y protección de los recursos naturales, así como el respeto por las rondas hídricas de los ríos, las áreas protegidas y las zonas de riesgo. Por lo tanto, una adecuada gestión ambiental incluye necesariamente un efectivo control, inspección y vigilancia a todo tipo de proyectos de construcción y enajenación de vivienda, como los aquí estudiados, para velar por el cumplimiento de las normas ambientales y la protección del ecosistema FUENTE FORMAL: LEY 66 DE 1968 / DECRETO 497 DE 1987 / LEY 136 DE 1994 / DECRETO LEY 078 DE 1987 / LEY 388 DE 1997 / DECRETO REGLAMENTARIO 155 DE 1988 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 65 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 313 NUMERAL 7

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00049-00(C) Actor: MUNICIPIO DE SAN GIL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Superintendencia de Sociedades y el Municipio de San Gil (Departamento de Santander).

I. ANTECEDENTES Con base en la información aportada por las entidades de la referencia, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes: 1.El Secretario Jurídico del Municipio de San Gil, facultado mediante la Resolución No. 11-R-047-20161 del 25 de enero de 2016, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver un presunto conflicto negativo de competencias administrativas entre dicha entidad territorial y la Superintendencia de Sociedades, por considerar que la función de inspección, control y vigilancia sobre las actividades de venta de bienes inmuebles destinados a vivienda es competencia de dicha superintendencia y no de los municipios (folios 1 a 6).

2. En el escrito presentado, el Secretario Jurídico manifestó que en el Municipio de San Gil se crearon dos empresas, denominadas Asociación de Vivienda “Álvaro Uribe” y Constructora Granco S.A.S, con el objeto de realizar la venta de lotes, casas y apartamentos. Asimismo, indicó que el representante legal de estas dos

empresas es la misma persona (folio 2). 1“Artículo 1º Delegar en el Secretario Jurídico de la Alcaldía, o en aquel que haga sus veces y/o en quien se encuentre encargado de sus funciones, la representación judicial y extrajudicial en todos los procesos judiciales, extrajudiciales y administrativos en los que sea parte o interviniente el municipio de San Gil.”

3. También manifestó que la Secretaría de Planeación de San Gil aprobó las licencias de construcción para un edificio multifamiliar denominado Ciudadela “Nueva Baeza” y para 353 viviendas unifamiliares de la misma ciudadela (folio 2).

4. En la misma solicitud, indicó que durante los años 2011 y 2012, el representante legal de la Asociación de Vivienda “Álvaro Uribe” y de la Constructora Granco S.A.S inició la firma de promesas de contratos de compraventa de lotes, casas y apartamentos en los proyectos de vivienda denominados “Nueva Baeza” y “Altos de Santa Cruz”, con las personas interesadas (folio 2).

5. Según lo expuesto por el Secretario Jurídico del Municipio de San Gil, los proyectos de vivienda mencionados se encuentran inconclusos en la actualidad, además de existir quejas relacionadas con la suscripción de contratos de promesa a diferentes personas sobre un mismo lote, casa o apartamento (folio 2).

6. La situación antes descrita, según el referido funcionario, ha generado incertidumbre y temor en las personas que suscribieron dichos contratos, habida cuenta de que podrían perder las inversiones realizadas y se enfrentarían a la imposibilidad de acceder a una vivienda. Esta circunstancia preocupa a las

autoridades del municipio, por las eventuales consecuencias sociales que se puedan derivar de ella (folio 2). 7.El 20 de febrero de 2017, el Municipio de San Gil solicitó a la Superintendencia de Sociedades la intervención, vigilancia y control sobre las posibles estafas o incumplimientos contractuales derivados de la enajenación de bienes inmuebles realizados a diferentes ciudadanos por parte de la Asociación de Vivienda “Álvaro Uribe” y la constructora “Granco S.A.S.”, petición que no había tenido trámite alguno por parte de la Superintendencia de Sociedades, según lo manifestado por el Secretario Jurídico de San Gil (folios 7 a 11).

8. El 24 de febrero de 2017, la Coordinadora del Grupo de Atención al Ciudadano de la Superintendencia de Sociedades, mediante oficio No. 548-028915, trasladó a la Alcaldía Municipal de San Gil, por falta de competencia, una queja interpuesta por uno de los interesados y presuntos perjudicados contra la constructora Granco S.A.S., en la que manifiesta que la inspección, vigilancia y control de la actividad de enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda es competencia del municipio (folio 12).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 20).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley

1437 (folio 26). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado al Municipio de San Gil, a la Superintendencia de Sociedades, a la señora Beatriz Helena Neira Blanco y al señor Rosembert Alberto Gelves Muñoz, como representante legal de las firmas Asociación de Vivienda “Álvaro Uribe” y Constructora Granco S.A.S. (folio 21). Obra también la constancia secretarial de que la doctora Consuelo Vega Merchán González Manrique, en su calidad de Coordinadora del Grupo de Defensa Judicial de la Superintendencia de Sociedades, allegó alegatos en tres (3) folios (folio 162).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES INTERVINIENTES Las partes intervinientes plantearon los argumentos que se exponen a

continuación:

1. Argumentos del Municipio de San Gil (Departamento de Santander) El municipio no se manifestó en el curso de esta actuación ante el Consejo de Estado. Sin embargo, los argumentos de los cuales se vale para declarar su incompetencia se encuentran contenidos en el oficio mediante el cual solicitó a la Sala resolver el presunto conflicto, así como en el requerimiento que formuló ante la Superintendencia de Sociedades para que esta ejerciera la inspección, vigilancia y el control sobre las constructoras Asociación de Vivienda “Álvaro Uribe” y Granco S.A.S., en relación con la actividad de enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda, en el Municipio de San Gil.

Según el municipio, la competencia para intervenir este tipo de empresas radica en la Superintendencia de Sociedades (antes, en la Superintendencia Bancaria – hoy Financiera-) porque, para ese ente territorial, el fundamento de la función de

inspección, vigilancia y control se deriva de las causales señaladas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1968, relacionadas con las situaciones que generan la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas que desarrollen la actividad de venta de inmuebles. También considera que el Decreto Extraordinario 78 de 1987 estableció una competencia para los municipios, pero respecto del otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, para el desarrollo de los planes y programas de vivienda realizados por el sistema de autoconstrucción y para la enajenación de las soluciones de vivienda resultantes de los mismos. Además, menciona que, según el decreto citado, los municipios tienen la obligación de informar a la entidad que ejerza la inspección y vigilancia cuando ocurra alguna de las situaciones descritas para tomar inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de enajenación de bienes inmuebles, circunstancia que se agotó con la solicitud de intervención realizada a la Superintendencia de Sociedades el 20 de febrero de 2017. Asimismo, ese ente territorial hace referencia al Decreto 405 de 1994 (disposición que derogó el Decreto 1555 de 1998 y que el municipio también citó en su argumentación) para señalar que, dentro de las funciones que les fueron asignadas a los municipios, también se encuentra la de informar a la Superintendencia de Sociedades sobre la ocurrencia de alguna de las causales que comportan la toma inmediata de posesión de los negocios, bienes y haberes

de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, para que esta evalúe la información y proceda a ejercer o no la función de inspección y vigilancia (folios 1 a 11).

2. Argumentos de la Superintendencia de Sociedades La Superintendencia de Sociedades considera que si bien esa entidad tuvo a cargo la función de inspección, vigilancia y control respecto de la enajenación de bienes inmuebles, esa competencia no es de su resorte en la actualidad, habida cuenta que el legislador decidió reasignarla posteriormente a otras entidades.

Afirmó que el Decreto Ley 78 de 1987 le asignó a todos los municipios del país beneficiarios de la cesión del IVA las funciones de intervención que ejercía la Superintendencia Bancaria en relación con el otorgamiento de permisos para desarrollar las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, y resalta el deber que se les asignó de informar a la Superintendencia de Sociedades cuando ocurriera alguna de las hipótesis previstas en el artículo 12 de la Ley 66 de 1986, relacionadas con la toma inmediata de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de esas actividades. Indica que el Decreto 497 de 1987 asignó a dicha Superintendencia la función de inspección y vigilancia sobre todas las sociedades dedicadas a la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y la legitimó para tomar posesión de los negocios, haberes y bienes de quienes desarrollaran tales actividades e incurrieran en cualquiera de las causales previstas en el artículo 12 de la Ley 66

de 1968. Señala que con la expedición de la Constitución Política de 1991, se estableció la competencia en los municipios. Por esta razón, se dictó, entre otros, el Decreto 2155 de 1992, que dispuso que la Superintendencia de Sociedades continuaría ejerciendo la labor de inspección, control y vigilancia sobre las personas naturales y jurídicas dedicadas a la actividad de vivienda, mientras se reglamentaba lo relativo al traslado de los municipios, o se delegaba por ley esa función en otra autoridad. También manifiesta que el Decreto 405 de 1994 asignó la competencia para las funciones de inspección y vigilancia de la actividad de enajenación de inmuebles a los distritos y municipios, a excepción de la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes, que continuaría siendo ejercida por la Superintendencia de Sociedades. Sin embargo, a partir de la expedición de la Ley 136 de 1994, es claro que no es competencia de la Superintendencia de Sociedades, sino de los municipios, realizar la inspección, vigilancia y control de sociedades que desarrollen actividades relacionadas con vivienda (folios 23 a 25).

IV CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un mismo asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para el efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, nuestro ordenamiento jurídico ha establecido un procedimiento específico, que se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,

por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 ibídem dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Como se evidencia del análisis de los antecedentes, el presunto conflicto de competencias se planteó entre una autoridad del orden territorial, el municipio de San Gil, Departamento de Santander, y una autoridad del orden nacional, la Superintendencia de Sociedades. Asimismo, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles

destinados a vivienda. Se concluye de lo anterior que la Sala es competente para pronunciarse sobre el presunto conflicto. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”2. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto original del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so

pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión

sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos fácticos o jurídicos propios del caso concreto son las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar las situaciones de hecho y de derecho involucradas en este asunto, y adoptar decisión de fondo que considere procedente. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico El problema jurídico que plantea el presente asunto consiste en determinar cuál es la entidad competente para ejercer la función de inspección, vigilancia y control de diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo.

Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda realizadas por la Asociación de Vivienda “Álvaro Uribe” y la Constructora Granco S.A.S. en el municipio de San Gil. Para la resolución del problema jurídico planteado, es necesario hacer inicialmente una reseña histórica-normativa sobre las diferentes entidades que han asumido la competencia de inspección, vigilancia y control de las actividades de construcción y enajenación de bienes inmuebles destinados a vivienda, antes y después de la Constitución Política de 1991. Luego, entrará la Sala a definir la autoridad que tiene la competencia en la actualidad y, con base en ello, a resolver el caso concreto.

4. Análisis normativo 4.1. Distribución de competencias para ejercer la función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. Evolución La función de inspección, vigilancia y control sobre las actividades de construcción

(incluyendo la autoconstrucción) y enajenación de bienes inmuebles para vivienda, antes de la expedición de la Constitución Política de 1991, fue asignada inicialmente, en forma concentrada, al Gobierno Nacional, por intermedio de la

entones Superintendencia Bancaria. Posteriormente se hizo una distribución de competencias entre varias entidades, incluyendo, al final, los municipios, como resultado del proceso de descentralización administrativa efectuado, con mayor intensidad, desde 1986. La Carta Política de 1991 asignó finalmente dichas funciones a los municipios, que lentamente y de acuerdo con la reglamentación expedida por el legislador, asumieron dicha competencia. Por esta razón, la Sala considera necesario hacer referencia, por separado, al desarrollo normativo del tema antes y después de la Constitución Política de 1991. a) La inspección, vigilancia y control de las actividades de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, antes de la Constitución de 1991 ● Ley 66 de 1968 Mediante la Ley 66 de 1968, el Congreso de la República expidió un conjunto de normas para regular “las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de viviendas” y se determinó su inspección y vigilancia. Para la Sala, es claro que esa normatividad, en su conjunto, es una ley de intervención del Estado en la economía (en este caso preciso, en el sector de construcción y enajenación de inmuebles para vivienda), de aquellas a las cuales se refería el artículo 32 de la Constitución de 1886, tal como fue reformado por el artículo 6º del Acto Legislativo No. 1 de 1968, aprobado apenas unos días antes de la promulgación de la citada Ley. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil3 señaló: “[M]ediante la ley 66 de 1968 y sus modificaciones, el legislador estableció un sistema de intervención que permite vigilar, inspeccionar y controlar a las

personas naturales y jurídicas que desarrollen actividades relacionadas con la vivienda, con miras a garantizar la efectividad de este derecho.” 3Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 1.564 del 18 de mayo de 2004. El artículo 1º de la Ley 66 de 1968 dispuso que el Gobierno Nacional, por intermedio de la Superintendencia Bancaria, era quien ejercía la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización o construcción de viviendas, así como las consistentes en el otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes o viviendas o para la construcción de las mismas. El artículo 2º4 ibídem señaló lo que debía entenderse por plan o programa de urbanización o construcción de viviendas. Además, la ley en mención señaló que para el desarrollo de cualquiera de esas actividades, los interesados debían registrarse ante la Superintendencia Bancaria (artículo 3º); llevar contabilidad en la forma prescrita para los comerciantes al por mayor (artículo 4º), y pedir permiso a dicha Superintendencia, en cada caso, para anunciar o desarrollar planes o programas de urbanización o construcción de vivienda, previo el cumplimiento de los requisitos establecidos (artículo 5º). Entre las atribuciones que la Ley 66 de 1968 confirió a la Superintendencia Bancaria, el artículo 12 incluyó la toma de posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocuparan de tales actividades, y/o disponer su liquidación, en los siguientes términos:

“Artículo 12º.- El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades de que trata esta Ley, o disponer su liquidación:

1. Cuando hayan suspendido el pago de sus obligaciones.

2. Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario.

3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario.

4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios.

5. Cuando persistan en manejar sus negocios de manera no autorizada o insegura.

6. Cuando su patrimonio, si se trata de personal natural, o su capital y reservas en las personas jurídicas, sufra grave quebranto que ponga en peligro la oportuna atención de sus obligaciones.

7. Cuando el ejercicio de las actividades de que trata la presente Ley se desarrolle en las circunstancias mencionadas en el artículo anterior.” Para hacer efectivas tales medidas, el artículo 14 ibídem confirió a la Superintendencia Bancaria varias atribuciones, tales como la de decretar el embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural afectada con la medida. Igualmente, la misma ley facultó al Superintendente Bancario para imponer multas a quienes incumplieran las órdenes o requerimientos que hubiera expedido en uso de sus facultades de inspección y vigilancia, o que realizarán

4“Artículo 2º. Modificado por el artículo 2 del Decreto Nacional 2610 de 1979 , así: Entiéndese por actividad de enajenación de inmuebles: 1.La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de toda la división material de predios.// 2. La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la adecuación de terrenos para la construcción de viviendas.//3.La transferencia del dominio a título oneroso de las unidades resultantes de la edificación o construcción de viviendas en unidades independientes o por el sistema de propiedad horizontal.//4.La transferencia del dominio a título oneroso de viviendas en unidades independientes o sometidas al régimen de propiedad horizontal.//5.La celebración de promesas de venta, el recibo de anticipos de dinero o cualquier otro sistema que implique recepci