CE-11001-03-06-000-2017-00053-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP / INHIBITORIO – Por no existir dos autoridades que rechacen competencia La UGPP manifestó en los alegatos presentados dentro del trámite del conflicto que no tiene pendiente por resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Montero Díaz, porque no ha presentado el requerimiento respectivo, ni Colpensiones le ha notificado su decisión. Por tanto, señala que la UGPP no ha negado su competencia. Con fundamento en los anteriores hechos, la Sala debe declararse inhibida ante la ausencia del requisito de la existencia de dos autoridades que rechacen la competencia para conocer del asunto, en la medida en que, se reitera, la UGPP no ha rehusado la competencia para estudiar la petición de la señora Montero Díaz. Sin embargo, la Sala considera necesario que se garanticen los derechos fundamentales de petición y de reconocimiento de su derecho pensional, si así se determina, de la señora Montero Díaz mediante el deber de colaboración armónica entre Colpensiones y la UGPP. En efecto, dada la situación actual fáctica de la existencia de un acto administrativo de reconocimiento del derecho pensional por parte de Colpensiones a la peticionaria y que el derecho pensional debió ser tramitado y reconocido por UGPP, es necesario que se decida de fondo la petición de la señora Montero Díaz FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00053-00(C) Actor: MARINA LUZ MONTERO DÍAZ La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Según los antecedentes que obran en el expediente, la señora Marina Luz

Montero Díaz tuvo la siguiente historia laboral1: a. Nació el 30 de noviembre de 1952 (folio 2). b. Estuvo vinculada laboralmente con las siguientes entidades públicas: -Dirección de Administración Judicial de Atlántico, desde el 2 de febrero de 1980 hasta el 15 de mayo de 1982 (folio 2). -Dirección de Administración Judicial de Atlántico, desde el 1 de septiembre de 1985 hasta 24 de abril de 1989 (folio 2). -Gobernación de Sucre, desde el 28 de abril de 1989 hasta el 12 de diciembre de 1990 (folio 2). -Ministerio de Justicia, desde el 31 de julio de 1992 hasta el 28 de febrero

de 1993 (folio 2) -Defensoría del Pueblo, desde el 1 de marzo de 1993 hasta el 10 de marzo de 2013 (folio 2). c. Cotizó con Cajanal, desde el 2 de febrero de 1980 hasta el 30 de junio de 2009; con Colpensiones, desde el 1 de julio de 2009 hasta el 10 de marzo de 2013 (folio 12).

2. El 9 de octubre de 2013, la señora Marina Luz Montero Díaz presentó una solicitud de reconocimiento pensional ante Colpensiones, la cual fue resuelta favorablemente por reunir los requisitos de ley, mediante la Resolución GNR No. 232536 del 20 de junio de 2014, en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer el pago de una pensión de VEJEZ a favor del

(la) señor (a) MONTERO DÍAZ MARINA LUZ, ya identificado (a) (sic) en los siguientes términos y cuantías: Valor mesada a 11 de marzo de 2013 = $3’657.036 2014 3,727,983.00

LIQUIDACIÓN RETROACTIVO

CONCEPTO VALOR

Mesadas 57,719,240.00 Mesadas Adicionales 3,657,036.00

F. Solidaridad Mesadas 0.00

F. Solidaridad Mesadas Adic 0.00

Descuentos en Salud 6,926,200.00 Valor a pagar 54,450,076.00

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente prestación junto con el retroactivo si hay lugar a ello, será ingresada en la nómina del periodo 201407 que se paga en el

periodo 201408 en la central de pagos del banco BANCOLOMBIA CENTRAL DE

PAGOS DE SINCELEJO-LAS PE?ITAS (SIC)-.CRA 25 N.

ARTÍCULO TERCERO: A partir de la inclusión en nómina de la presente prestación, se harán los respectivos descuentos en salud conforme a la ley 100 de 1993 en COOMEVA. (…)” (folio 9 y ss).

1Información tomada de la Resolución de Colpensiones GNR 232536 del 20 de junio de 2014 que reposa en el expediente, así como de sus alegatos (folios 9 y ss; folios 12 y ss; folios 43 y ss).

3. El 26 de diciembre de 2016, la señora Montero Díaz solicitó la reliquidación de su pensión de vejez ante Colpensiones para obtener el pago de la mesada 14 con el respectivo retroactivo, porque no estaba conforme con la liquidación efectuada en la Resolución GNR 232536 del 20 de junio de 2014, petición que fue resuelta negativamente por Colpensiones por medio del Auto de Pruebas No. 2016_14815877 APGNR 840 del 6 de febrero de 2017. Adicionalmente, Colpensiones se declaró incompetente para reconocer y seguir pagando las mesadas pensionales. Al respecto considera que si la señora Montero Díaz adquirió el estatus pensional antes del 1 de julio de 2009, mientras estuvo afiliada a Cajanal hoy UGPP, esta entidad sería la competente para decidir sobre la prestación a favor de la señora Montero Díaz, con fundamento en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009. En el mencionado Auto, Colpensiones resolvió:

“ARTÍCULO PRIMERO: Requerir al (los) solicitante (s), ya identificados (as), para que en el término de un (1) mes, allegue(n) Autorización (SIC) para Revocar Acto Administrativo de Reconocimiento según las razones expuestas en la parte motiva.

ARTÍCULO SEGUNDO: Poner de presente al (los) solicitante(s), que vencido el término de un (1) mes contado a partir de la comunicación del presente auto sin que hayan sido allegados los documentos y pruebas solicitadas, se entenderá que ha desistido de la solicitud, de acuerdo con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

ARTÍCULO TERCERO: Informar a la entidad UGPP sobre el presente Acto Administrativo, a fin de que se inicie las acciones pertinentes” (folio 12 y ss).

4. El 22 de febrero de 2017, la señora Montero Díaz interpuso una acción de tutela en contra de Colpensiones por la decisión tomada mediante el Auto No. 2016_14815877 APGNR 840 del 6 de febrero de 2017, por el no reconocimiento de la reliquidación pensional de la mesada 14 y por afectarle los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad y a la seguridad social. La acción de tutela fue repartida al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo (folio 1 y ss; folio 17 y ss).

5. El 27 de febrero de 2017, Colpensiones dio respuesta a la acción de tutela mediante el oficio BZ2017_1931136-0532828, e indicó que la acción de tutela no

era procedente para solicitar el reconocimiento de derechos de naturaleza pensional. Solicitó vincular a la UGPP (folio 17 y ss).

6. El 3 de marzo de 2017, como consecuencia de la interposición de la acción de tutela y por haber sido vinculada al proceso por petición expresa de Colpensiones, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, mediante oficio No. 201711100631831 dirigido al Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo, se declaró incompetente para conocer de la solicitud de reconocimiento del derecho, en tanto la Resolución de Colpensiones que reconoció la pensión de vejez de la señora Montero Díaz se encontraba en firme y no había consentimiento escrito y expreso para su revocatoria. La UGPP afirmó dentro del oficio en mención que no existía solicitud formal de reconocimiento de derechos pensionales pendiente por resolver, en lo que corresponde a la señora Marina Luz Montero Díaz (folio 38 y ss).

7. El 6 de marzo de 2017, el Juzgado Segundo Civil del Circuito Especializado en Restitución de Tierras de Sincelejo declaró improcedente la acción de tutela, con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) con respecto a la tutela contra actos administrativos de carácter particular, como en el caso de la suspensión de los pagos pensionales y la apertura de un proceso de revocatoria (directa) la Corte ha fijado una regla de excepcionalidad aún más severa

(ver otras sentencias, T-343 de 2001; T-210 de 2010; y T-004 de 2011). Así, dicho

Tribunal ha fijado como regla general que el amparo es improcedente en estos casos pues los ciudadanos pueden ejercer el medio de control de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho ante los jueces administrativos y solicitar, como medida preventiva dentro del proceso, la suspensión del acto que causa la vulneración. (…) en lo que se refiere a la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, no encuentra esta Dependencia Judicial que se tengan en vilo, por cuanto no se aprecia la existencia de un perjuicio irremediable, así como tampoco, se observa en el cartulario prueba alguna que permita presumir una situación indigna o calamitosa. En consecuencia, se declarará improcedente esta acción, en acatamiento del principio de subsidiariedad propio del amparo constitucional…”2

8. El 17 de marzo de 2017, la señora Montero Díaz presentó un escrito a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que definiera la entidad competente para estudiar su solicitud de reliquidación pensional y dirimiera el conflicto entre la UGPP y Colpensiones (folio 1 y ss).

9. Según el escrito de la señora Montero Díaz dirigido a la Sala de Consulta y Servicio Civil, no ha presentado solicitud a la UGPP.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 31).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones, a la UGPP, y a la señora Marina Luz Montero Díaz, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 32 y 33).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Según informe Secretarial de la Sala de Consulta y Servicio Civil, allegaron alegatos extemporáneamente la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y la Unidad de Pensiones y Parafiscales, UGPP, los cuales se

exponen a continuación:

1. Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Colpensiones manifestó: “para el caso, la señora MARINA LUZ MONTERO DÍAZ consolidó su status pensional antes del 1 de julio de 2009, por lo que se concluye que la competencia para el reconocimiento pensional de la señora MARINA LUZ 2 Cfr. www.ramajudicial.gov.co Proceso con radicado No. 70001312100220170001000

MONTERO DÍAZ, recae sobre la UGPP, no solo por estar afiliada a CAJANAL cuando completó los 20 años de servicio, sino por consolidar su status pensional en ella, aun cuando con posterioridad se generara el traslado al ISS” (folio 49).

2. Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP Una vez relatada la actuación administrativa surtida por la peticionaria ante Colpensiones, la UGPP advirtió que a dicha Unidad no ha sido allegado el expediente pensional de la señora Montero Díaz, ni solicitud de reconocimiento pensional, por lo anterior, “no sería consecuente plantear un conflicto de

competencias administrativas, toda vez que una de las dos entidades, en este caso UGPP desconoce el expediente pensional de la señora MARINA LUZ MONTERO DÍAZ ya que la entidad encargada de remitirlo, hasta el momento ha omitido cumplir ese deber. No se trata de un conflicto de competencias sino de remitir el expediente pensional de la señora MARINA LUZ MONTERO DÍAZ a esta Unidad, con el fin de evaluar la procedencia del reconocimiento pensional solicitado. Teniendo en cuenta lo expuesto, solicito a su despacho declarar inexistente la configuración de un conflicto de competencias administrativas, en el caso de la señora MARINA LUZ MONTERO DÍAZ”. (folio 36 y ss).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente función: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la

actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En diversos pronunciamientos,3 la Sala ha señalado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional; iii) o al orden departamental siempre y cuando no se encuentren dentro del mismo territorio de jurisdicción de un Tribunal Administrativo; iv) que el conflicto tenga naturaleza administrativa y; v) que verse sobre un caso concreto. Por lo tanto, deben existir al menos dos autoridades que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. No existe conflicto cuando una autoridad niega el conocimiento y ninguna otra lo reclama para sí o lo rechaza. De otra parte, como también ha señalado la Sala, es necesario que la actuación administrativa se inicie o esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe conocerla o continuarla.4

2. Caso concreto De los hechos citados, se encuentra acreditado que:

(i) Colpensiones reconoció la pensión de vejez de la señora Marina Luz Montero Díaz, mediante la Resolución GNR 232536 del 20 de junio de 2014, la cual se encuentra en firme. No obra información, ni documento que acredite que la señora Montero Díaz haya autorizado la revocatoria del acto administrativo.

(ii) Posteriormente, la señora Montero Díaz elevó ante Colpensiones una solicitud de reliquidación de su pensión para obtener el reconocimiento de la mesada 14, petición que fue resuelta negativamente. En el mismo acto administrativo, Colpensiones se declaró sin competencia para seguir pagando la pensión, y afirmó que la UGPP es la entidad competente en el caso concreto por haberse consolidado el estatus pensional mientras estuvo afiliada a Cajanal. (iii) La UGPP manifestó en los alegatos presentados dentro del trámite del conflicto que no tiene pendiente por resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Montero Díaz, porque no ha presentado el requerimiento respectivo, ni Colpensiones le ha notificado su decisión. Por tanto, señala que la UGPP no ha negado su competencia. Con fundamento en los anteriores hechos, la Sala debe declararse inhibida ante la ausencia del requisito de la existencia de dos autoridades que rechacen la competencia para conocer del asunto, en la medida en que, se reitera, la UGPP no ha rehusado la competencia para estudiar la petición de la señora Montero Díaz. Sin embargo, la Sala considera necesario que se garanticen los derechos fundamentales de petición y de reconocimiento de su derecho pensional, si así se determina, de la señora Montero Díaz mediante el deber de colaboración armónica entre Colpensiones y la UGPP. En efecto, dada la situación actual fáctica de la existencia de un acto administrativo de reconocimiento del derecho pensional por parte de Colpensiones a la peticionaria y que el derecho pensional debió ser

3 Cfr. Conflictos 11001-03-06-000-2016-00077-00 del 26 de octubre de 2016 y 11001-03-06-0002014-00157-00 del 9 de abril de 2015, entre otros. 4 Cfr. Conflicto 11001-03-06-000-2014-00206-00 del 19 de febrero de 2015 y conflicto 11001-03-06000-2016-00169-00 del 15 de diciembre de 2016. tramitado y reconocido por UGPP, es necesario que se decida de fondo la petición que la señora Montero Díaz, para lo cual deberán tenerse en cuenta las siguientes

consideraciones:

1. Colpensiones otorgó la pensión de vejez a la señora Montero Díaz pero según relata en el Auto de Pruebas y en sus alegatos, no tenía competencia.

2. En razón de lo anterior, si Colpensiones consideraba que no es competente y que el acto que reconoció la pensión de vejez de la señora Montero Díaz es contrario a la Constitución o a la ley, debió contar con el consentimiento previo, expreso y escrito de la señora Montero para proceder a su revocatoria (artículo 97 del C.PACA), o en su defecto, iniciar una acción de lesividad para dejar sin efectos el acto administrativo.

3. De otra parte, la Sala, después de estudiar la historia laboral y las pruebas allegadas, observa que la última afiliación de la señora Montero Díaz fue a Colpensiones, entidad a la cual se trasladó desde el 1 de julio de 2009, a raíz del traslado masivo ordenado por el Decreto 2196 de 2009.

4. Analizados los hechos, la Sala concluye que la UGPP es la competente para atender la solicitud de la señora Montero Díaz porque su estatus pensional lo adquirió mientras estuvo afiliada a Cajanal.

5. Frente a lo anterior, la peticionaria se encuentra en una situación sin aparente solución, teniendo en cuenta que Colpensiones no tenía competencia para reconocer el derecho pero lo reconoció y la UGPP tiene la competencia para reconocer, pero no la puede ejercer, hasta tanto Colpensiones revoque su propio acto.

6. No obstante, las entidades públicas Colpensiones y UGPP deben garantizar los derechos fundamentales a la igualdad, de petición, al debido proceso, al mínimo vital, a la dignidad, a la seguridad social de la peticionaria y en atención al principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades.

7. Por lo anterior, en cumplimiento del deber de coordinación a que están sujetas las autoridades administrativas para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, teniendo en cuenta que la función administrativa está al servicio de los intereses generales, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Nacional, y el deber de colaboración armónica entre órganos estatales contemplado en el artículo 113 de la Constitución, la Sala considera que le correspondería a la UGPP el estudio de la solicitud que pueda presentar la señora Montero Díaz y determinar si reúne los requisitos para acceder a la pensión de vejez.

8. Es necesario advertir que la efectividad de la decisión que adopte la UGPP, en caso de ser favorable a la afectada, debería condicionarse5 5 Para el efecto, la Sala considera pertinente recordar el antecedente del conflicto con Rad. No.

2015-00106 del 22 de febrero de 2016, desatado entre la UGPP y el Fondo de Prestaciones, Cesantías y Pensiones, FONCEP, que si bien no es idéntico al objeto de estudio, sí contiene elementos que pueden aportar una salida al conflicto que nos ocupa. En dicha oportunidad, ambas entidades declararon que no eran competentes para conocer de la solicitud de reliquidación pensional, en relación con la pensión de jubilación otorgada mediante la Resolución del FONCEP Nº 1194 del 22 de mayo de 2012. La controversia se suscitó porque el FONCEP emitió el referido acto administrativo sin tomar en cuenta los tiempos laborados por el solicitante en la Procuraduría General de la Nación y sin haber aceptado la revocatoria directa de ese acto por parte del jubilado. expresamente a que se deje sin efectos la Resolución N° GNR 232536 del 20 de junio de 2014, expedida por Colpensiones, en virtud de su revocatoria directa con el consentimiento expreso y escrito de la titular. Lo anterior, con el fin de no infringir la prohibición constitucional y legal de pagar dos o más asignaciones provenientes del tesoro público a una misma persona. También es importante aclarar que el eventual derecho pensional de la señora Montero Díaz no podrá afectarse con el trámite que se efectúe, y por tanto, la entidad deberá garantizar que el mismo se pague sin solución de continuidad. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el

presente asunto por inexistencia de conflicto de competencias administrativas, en relación con la solicitud de la señora Marina Luz Montero Díaz.

SEGUNDO: ADVERTIR que la efectividad de la decisión que adopte la UGPP, en caso de ser favorable a la peticionaria, deberá condicionarse expresamente a que se deje sin efectos la Resolución N° GNR 232536 del 20 de junio de 2014, expedida por Colpensiones, ya sea en virtud de su revocatoria directa o bien mediante su declaratoria de nulidad, con el fin de no infringir la prohibición constitucional y legal de pagar dos o más asignaciones provenientes del tesoro público a una misma persona. También es importante recordarle a ambas entidades que la señora Montero Díaz no podrá afectarse con el trámite que se efectúe, razón por la que deberá percibir su remuneración sin interrupción alguna.

La Sala puntualmente precisó: “En estas circunstancias, la Sala considera que es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la que debe asumir la competencia para: 1º) Conocer de la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación otorgada por el FONCEP, mediante la Resolución No. 1194 del 22 de mayo de 2012, al señor JFNT, en el entendido de que este formula dicha solicitud para que se le otorgue la pensión que le podría corresponder de acuerdo con el régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta el tiempo trabajado como empleado público de la Procuraduría General de la Nación del

10 de enero de 1985 al 3 de mayo de 1989 y cotizado a la liquidada Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, hoy la UGPP en las condiciones señaladas en el capítulo correspondiente. 2º) Estudiar la historia laboral del señor JFNT y 3º) Decidir, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, si se cumplen los requisitos que harían procedente la concesión de la pensión, y en caso afirmativo, el otorgamiento de la pensión estaría supeditado o condicionado a que el señor JFNT, diera, inmediatamente después de notificado de la misma, su consentimiento para que el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones – FONCEP dictara la revocación directa de su Resolución No. 1194 del 22 de mayo de 2012. (…) De esta forma se desbloquea el impasse legal de competencia entre las dos entidades públicas y se entra a resolver de fondo, por parte de la UGPP, la petición del señor JFNT, de reliquidar su pensión con el tiempo laborado en la Procuraduría, respetando su derecho sustancial a la pensión que le corresponde legalmente, el cual constituye un derecho adquirido y es además, irrenunciable.” TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a la UGPP y a la señora Marina Luz Montero Díaz.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente en que se

comunique el presente auto. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala