CE-11001-03-06-000-2017-00060-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia Centro Zonal de Manizales y la Comisaria de Familia de Norcasia, Caldas / RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Competencia territorial. Principio de inmediación / FALLAS EN EL PROCEDIMIENTO DE PROTECCIÓN DE DERECHOS DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Deber de autoridades administrativas de sanear situaciones El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, por el cual se adopta el Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: “COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. De acuerdo con la anterior disposición, uno de los factores determinantes que activan la competencia tanto de los defensores como de los comisarios, es el territorial, determinado por el lugar donde se encuentre el niño, la niña o la adolescente. Al respecto la Sala en anteriores conflictos, consideró: (…) “3. Competencia Territorial. Principio de Inmediación (…) El hecho de que los procedimientos de restablecimiento de derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los

niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada” (…) En síntesis, la Sala observa que el legislador sujetó la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra el menor de edad), lo cual a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: (i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; (ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer directamente la situación del menor de edad y de su entorno; (iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de las mismas deber recaer en el funcionario del lugar donde se encuentre el menor de edad. (…) La Sala observa y reitera que de conformidad con el tenor literal y la finalidad del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, el expediente debe seguir el lugar de ubicación del menor de edad, lo cual, como ya se indicó, busca proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tanto, para la Sala es claro que si en el caso analizado existe alguna irregularidad procedimental, esta debe ser corregida por el funcionario del lugar “actual” donde se encuentre el menor de edad. Para la Sala, carecería de sentido que las actuaciones que el Defensor considera como fallas procesales, esto es (i) falta de notificación del auto de apertura al progenitor, (ii) notificación de los informes de las trabajadoras sociales a la progenitora, (iii) falta de juramento al

momento de los descargos por parte de la progenitora, sean subsanadas por funcionarios que, como el Comisario de Familia de Norcasia, no se encuentran en el lugar de ubicación del menor. Es claro, que esa posibilidad (que el proceso siga siendo tramitado por otro funcionario de otro lugar) podría afectar los principios mencionados de inmediación, debido proceso, eficiencia y eficacia FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 97

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D. C., trece (13) de junio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00060-00(C) Actor: COMISARIA DE FAMILIA DE NORCASIA, CALDAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El 29 de junio de 2012, el ICBF le solicitó a la Comisaria de Familia de Norcasia, Caldas, incluir dentro del programa “Hogar Gestor”, a la niña J.A.A.A. que padece “equizencefalia de labio abierto bilateral, microcefalia parálisis cerebral espática”

(fl.1).

2. El Comisario de Familia avocó conocimiento y el 27 de octubre de 2012, declaró la vulnerabilidad de los derechos de la menor de edad J.A.A.A. y ordenó su ubicación en un Hogar Gestor. Asimismo, ordenó hacerle seguimiento a la medida.

(folio 6 a 12).

3. Durante el seguimiento a la medida de protección, la madre de la menor cambió de domicilio a la ciudad de Manizales, pues allí fue beneficiaria de una ayuda por parte de la Fundación Teletón (fl.112 a 117)

4. Consecuencia de lo anterior, el 15 de diciembre de 2015 la Comisaria de Familia de Norcasia cerró y archivó el expediente y ordenó remitir, por competencia territorial, las diligencias al Instituto de Bienestar Familiar de Manizales para que hiciera “seguimiento al proceso administrativo Hogar Gestor en favor de la niña J.A.A.A.” (fl.152153 y 158 a 160).

5. El 20 de enero de 2017, la Defensoría de Familia de Manizales dispuso no avocar conocimiento y ordenó devolver las diligencias a la Comisaria de Familia de Norcasia para que subsane las irregularidades detectadas1 (fls.162 a 164).

6. Mediante auto de 28 de marzo de 2017 la Comisaria de Familia de Norcasia promovió el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil (fls. 165 a 168). 1 Mediante auto de 20 de enero de 2017, la Defensoría de Familia de Manizales, consideró que la Comisaria de Familia incurrió en las siguientes irregularidades en el proceso de restablecimiento en

favor de la menor de edad J.A.A.A.: “no fue debidamente notificado el auto de apertura al progenitor, los informes de las trabajadoras sociales no fueron notificados por estados a la progenitora, al momento de los descargos de la progenitora no se tomó juramento” (folio 163 y 162).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 174).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de Norcasia, a la Defensoría de Familia Centro Zonal Manizales y a la señora Yenni Yamile Angulo, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 175).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Obra constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto la Defensora de Familia de Manizales presentó alegatos, en los que manifestó: Consideró que el expediente adelantado por la Comisaria de Familia de Norcasia “adolece de yerros” que deben ser subsanados por la misma Comisaria antes de avocar conocimiento.

Adicionalmente mencionó que la niña J.A.A.A. es beneficiaria del programa Hogar gestor en el que se entregan recursos económicos, de los cuales no obra en el expediente prueba del manejo que la madre de la menor de edad le ha dado, por lo que resulta necesario que la Comisaria de Familia de Norcasia haga un

seguimiento a la situación actual de la niña para determinar si debe continuar vinculada al programa (fl. 179 a 181).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, C.P.A.C.A., asignó, entre otras, la siguiente función a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” De acuerdo con estas disposiciones se ha reiterado2 que esta Sala es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales o en que esté involucrada por lo menos una entidad de ese orden; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y que (iii)

versen sobre un asunto particular y concreto. Como se evidencia en el análisis de los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional y otra territorial, y además, es de aquellos que corresponden al conocimiento y decisión de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de conformidad con lo dispuesto en el citado artículo 112-10. Se concluye, por lo tanto, que bajo estos supuestos iniciales, la Sala sería competente para conocer del conflicto.

2. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento

administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 11 de julio de 2016. Radicado. 110010306000201600079-00. o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se

trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

4. Problema Jurídico De acuerdo con los antecedentes, le corresponde a la Sala definir cuál es la entidad competente para adelantar el seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos adoptada en favor de la niña J.A.A.A. por parte de la Comisaria de

Familia de Norcasia. Para resolver el problema planteado por las entidades en conflicto, la Sala estudiará (i) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos y, con base en lo anterior, (ii) resolverá el caso concreto.

5. Análisis del conflicto planteado 5.1. Factor territorial: Determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, por el cual se adopta el Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: “COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”.

De acuerdo con la anterior disposición, uno de los factores determinantes que activan la competencia tanto de los defensores como de los comisarios, es el territorial, determinado por el lugar donde se encuentre el niño, la niña o la adolescente. Al respecto la Sala en anteriores conflictos, consideró:

“3. Competencia Territorial. Principio de Inmediación El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 definió la “competencia territorial” y señaló expresamente que “Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente…” Esta disposición responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia, como quiera que el menor de edad es titular de los derechos que se garantizan con las normas procesales y sustantivas establecidas en el mismo Código. En las discusiones de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad3. Por ello se ha sostenido que el hecho de que los procedimientos de restablecimiento de derechos se adelanten por los funcionarios del lugar de residencia o domicilio de los niños, tiene relación directa con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, los cuales cobran especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de personas que, como los niños, niñas y adolescentes, son objeto de protección constitucional reforzada4.”5 (Se resalta) En síntesis, la Sala observa que el legislador sujetó la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra el menor de edad), lo cual a juicio de la Sala se justifica

por las siguientes razones: (i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; (ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer directamente la situación del menor de edad y de su entorno; (iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de las mismas deber recaer en el funcionario del lugar donde se encuentre el menor de edad.

6. Caso Concreto Para resolver el caso concreto, la Sala considera necesario resaltar los siguientes

hechos: (i) La Comisaria de Familia de Norcasia inició proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña J.A.A.A., el cual terminó con el ingreso de la menor de edad al programa “Hogar Gestor”. (ii) La Comisaria de Familia de Norcasia, en el trámite de seguimiento a la medida de restablecimiento en favor de la niña J.A.A.A., evidencia que el domicilio de la menor de edad ya no es Norcasia, sino Manizales, y 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones Nos. 11001030600020120006800, 11001030600020130044200, 11001030600020140012800, 11001030600020140017100, 11001030600020140017600. 4Ibídem. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias, Rad. 2016-00060 de 11 de julio de 2016

“remite al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de Manizales, el proceso administrativo de derechos iniciado a favor de la niña J.A.A.A., de conformidad con lo dispuesto por el artículo 97 de la ley 1098 de 2006”. (iii) La Comisaria remite el expediente a la Defensoría de Manizales, la cual ha considerado que no asume su competencia porque considera que existen algunas fallas procesales que deben ser subsanadas por la Comisaria de Familia de Norcasia antes de avocar conocimiento del asunto. Al respecto, la Sala observa y reitera6 que de conformidad con el tenor literal y la finalidad del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, el expediente debe seguir el lugar de ubicación del menor de edad, lo cual, como ya se indicó, busca proteger los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Por tanto, para la Sala es claro que si en el caso analizado existe alguna irregularidad procedimental, esta debe ser corregida por el funcionario del lugar “actual” donde se encuentre el menor de edad. Para la Sala, carecería de sentido que las actuaciones que el Defensor considera como fallas procesales, esto es (i) falta de notificación del auto de apertura al progenitor, (ii) notificación de los informes de las trabajadoras sociales a la progenitora, (iii) falta de juramento al momento de los descargos por parte de la progenitora, sean subsanadas por funcionarios que, como el Comisario de Familia de Norcasia, no se encuentran en el lugar de ubicación del menor. Es claro, que esa posibilidad (que el proceso siga siendo tramitado por otro funcionario de otro lugar) podría afectar los principios mencionados de inmediación, debido proceso, eficiencia y

eficacia. En conflictos anteriores, en los cuales se argumentaba la existencia de algunas irregularidades de tipo procesal, la Sala ha reiterado que “las autoridades administrativas frente a una posible irregularidad, podrán adoptar las medidas procesales que sean necesarias para subsanarla, sin que dicha decisión pueda ir en menoscabo de los derechos prevalentes de las niñas, niños y adolescentes y, por ende, sin afectar las medidas adoptadas a su favor. En otras palabras, ante una eventual irregularidad, el defensor o el comisario en el mismo acto, está en el deber de sanear la situación sin perjuicio de su obligación de mantener o cambiar la medida, siempre en aras de proteger los derechos de las niñas, niños y adolescentes”7. Por tanto, la Sala hace énfasis en que, en casos como el analizado, la eventual necesidad de sanear irregularidades procedimentales no podría hacerse a costa de los derechos de los niños, niñas o adolescentes involucrados en la actuación. Esto significa que la autoridad (Defensor de Familia de Manizales) deberá sanear la actuación y proteger los derechos de las personas afectadas con la irregularidad procedimental, pero teniendo siempre en cuenta el interés de los niños, niñas y adolescentes y la norma de competencia derivada del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. Por último, dado que la niña J.A.A.A. hace parte de un programa en el cual se entregan recursos económicos (Hogar Gestor), y la Defensoría ha manifestado su 6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias, Rad. 1100103060002016022900, del 13 de febrero de 2017. 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto negativo de Competencias, Rad.

201600170 de 14 de diciembre de 2016 y 201600229 del 13 de febrero de 2017. preocupación por el manejo de esos dineros, la Sala considera que es la Defensoría de Familia de Manizales la autoridad competente para hacer el correspondiente seguimiento a la medida, en razón a que es allí el domicilio de la menor. En consecuencia, la Sala remitirá el expediente al Defensor de Familia de Manizales para que continúe la actuación y si es del caso, adopte las medidas procedimentales y de fondo que considere para la protección de los derechos de la niña J.A.A.A. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR competente a la Defensoría de Familia de Manizales para que continúe con el seguimiento de la medida de restablecimiento en favor de la niña J.A.A.A.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Defensoría de Familia de Manizales para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia de Norcasia, a la Defensoría de Familia de Manizales y a la señora Yenni Yamile

Angulo Castañeda.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ OSCAR DARIO AMAYA NAVAS

Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala