CE-11001-03-06-000-2017-00062-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Departamento de Santander, Fondo de Pensiones Territorial de Santander y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones / INHIBITORIO – Por existir acto administrativo definitivo La Sala ha manifestado que los conflictos de competencias administrativas que puede resolver son aquellos que cumplan estas condiciones: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional, o una de ellas al orden nacional y la otra al nivel territorial, o que las dos sean de este mismo orden (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto, y v) que el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se planteó entre una autoridad del orden nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y otra del orden territorial, el Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander –. Por otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor Mauricio Torres Arciniegas. Por lo tanto, la Sala sería competente, en principio, para resolver la controversia planteada. Sin

embargo, en escrito radicado en la Secretaría de la Sala, Colpensiones solicita que esta se declare inhibida para resolver el presente conflicto negativo de competencias administrativas, y anexa copia de la Resolución SUB 56260 del 9 de mayo de 2017, mediante la cual decidió negar la prestación pensional reclamada, por considerar que el peticionario no cumplía con los requisitos sustanciales exigidos para acceder a la misma. En este orden de ideas, como quiera que una de las entidades involucradas en el conflicto de competencias administrativas, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, asumió expresamente la competencia para conocer del asunto y, además, se pronunció de fondo sobre la petición del solicitante, mediante un acto administrativo definitivo (Resolución SUB 56260 del 9 de mayo de 2017), la Sala de Consulta y Servicio Civil se declarará inhibida y ordenará el archivo del expediente, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en esta actuación y al promotor del conflicto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D.C., primero (1º) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00062-00(C) Actor: MAURICIO TORRES ARCINIEGAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la

función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Gobernación del Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander – y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

I. ANTECEDENTES De los documentos aportados, tanto por el solicitante como por las autoridades administrativas involucradas, se logra acreditar los siguientes hechos:

1. El señor Mauricio Torres Arciniegas, identificado con la cédula de ciudadanía

No. 5.755.067 de Barrancabermeja (Santander), nació el 3 de enero de 1950 (folio 41).

2. De conformidad con las resoluciones y certificaciones que obran en el expediente, los tiempos de servicios prestados por el señor Torres Arciniegas, tanto en el sector público como el privado, se resumen así:

ENTIDAD DE

PREVISIÓN SOCIAL A PERIODO

LA QUE COTIZÓ O

EMPLEADOR

ENTIDAD

RESPONSABLE

Desde Hasta Telecom Telecom 21/01/1966 15/08/1966 Telecom Telecom 16/08/1966 09/11/1971 1 Ministerio de Defensa Ministerio de Defensa Nacional Nacional 16/08/1969 15/08/1971 Banco Cafetero Banco Cafetero 09/11/1971 24/06/1977 Transcarmen San I.S.S. 01/10/1979 30/04/1980 Vicente Gobernación de Instituto de Previsión 06/02/1980 08/04/1986

Santander Social de Santander Equipo Humano Ltda. I.S.S. 11/04/1988 01/06/1988 Municipio de San Municipio de San 17/07/1989 30/07/1990 Vicente de Chucurí Vicente de Chucurí

3. El 24 de diciembre de 2014, el señor Torres Arciniegas presentó ante Colpensiones una solicitud de reconocimiento y pago de su pensión de vejez. Esta 1 Con 626 días de interrupción. solicitud le fue negada mediante la Resolución GNR 165899 del 4 de junio de 2015, con el argumento de que no cumplía con los requisitos necesarios para ser acreedor de la prestación pensional solicitada (folios 76 - 78).

4. Con posterioridad, Colpensiones realizó un nuevo estudió respecto de la pensión del señor Mauricio Torres Arciniegas, en el cual determinó, con la Resolución GNR 314878 del 14 de octubre de 2015, que no era competente para pronunciarse de fondo sobre el reconocimiento y pago de esta prestación.

En consecuencia, ordenó remitir el expediente pensional al Departamento de Santander (folios 134 – 135).

5. Por su parte, el Departamento de Santander, mediante la Resolución No. 00376 del 17 de enero de 2017, negó el reconocimiento de la pensión del señor Torres Arciniegas por falta de competencia (folios 10 – 15).

6. Finalmente, por conducto de apoderado, el señor Mauricio Torres Arciniegas solicitó a la Sala determinar la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión de vejez, por cuanto la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y el Departamento de

Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander – han manifestado carecer de competencia (folios 1 – 6).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 43).

Consta también que se informó sobre el conflicto planteado al Fondo de Pensiones Territorial de Santander, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y a los señores Mauricio Torres Arciniegas y Ricardo Millán Rueda, apoderado del solicitante (folio 44). Obra también constancia secretarial de que, durante la fijación del edicto, el Departamento de Santander presentó alegatos, por conducto de apoderada, allegó alegatos (folio 124). Con posterioridad al término establecido legalmente para presentar alegatos, Colpensiones allegó un escrito en diecisiete (17) folios, al cual nos referiremos más adelante (folio 142).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Departamento de Santander La apoderada del Departamento de Santander manifestó que el Fondo de Pensiones Territorial de Santander no es competente para reconocer y pagar la pensión de vejez del señor Mauricio Torres Arciniegas. A este respecto, explicó que ese fondo fue creado mediante el Decreto Departamental No. 077 de 1995, como una entidad sin personería jurídica ni autonomía administrativa o financiera, adscrito a la Secretaría de Hacienda de la Gobernación de Santander. Este

decreto fue modificado mediante el Decreto Departamental 0119 de 1996, en el sentido de establecer que la naturaleza jurídica del fondo es la de una cuenta especial, eminentemente pagadora de pensiones, que solo puede reconocer pensiones en los casos y en las condiciones previstas en la ley. (Subraya la Sala)

2. Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones En escrito allegado el 11 de mayo de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por conducto del Jefe de la Oficina de Asuntos Legales, le solicitó a la Sala declararse inhibida para pronunciarse de fondo sobre el presunto conflicto negativo de competencias, dado que luego de realizar un nuevo estudio sobre la situación pensional del señor Mauricio Torres Arciniegas, concluyó que esa entidad era competente para resolver de fondo la petición de reconocimiento y pago de la prestación pensional solicitada, como lo consignó en la Resolución SUB 56260 del 9 de mayo de 2017.

En dicho acto administrativo, además, señaló que el señor Torres Arciniegas había perdido los beneficios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dado que al 31 de diciembre de 2014 no había reunido la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión, tal como lo establece el Acto Legislativo 01 de 2015. En consecuencia, resolvió negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por el peticionario (folios 125 – 141).

IV. CONSIDERACIONES Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.

El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En desarrollo de esta función, la Sala ha precisado, en reiteradas ocasiones, los requisitos esenciales que deben darse para que exista un verdadero conflicto de competencias administrativas2, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para

conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional.

Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”[2] Igualmente ha dicho la Sala que no puede haber conflicto de competencias

cuando la actuación administrativa que da origen o al cual se refiere, ha concluido ya mediante la expedición de un acto administrativo definitivo, pues en dicho caso la eventual controversia o inconformidad con la competencia de quien expidió el acto, debe discutirse ante la autoridad judicial competente, mediante las medios de control que establece el CPACA.” (Negrilla fuera de texto). En el mismo sentido, la Sala ha manifestado que los conflictos de competencias administrativas que puede resolver son aquellos que cumplan estas condiciones: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional, o una de ellas al orden nacional y la otra al nivel territorial, o que las dos sean de este mismo orden (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto, y v) que el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se planteó entre una autoridad del orden nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y otra del orden territorial, el Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander –. 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto Nº 110010306 2011 015 del 6 de abril de 2011. Ver también el conflicto N° 11001-03-06-000-2016-00098-00 del 15 de noviembre

de 2016 Por otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor Mauricio Torres Arciniegas. Por lo tanto, la Sala sería competente, en principio, para resolver la controversia planteada. Sin embargo, en escrito radicado en la Secretaría de la Sala, Colpensiones solicita que esta se declare inhibida para resolver el presente conflicto negativo de competencias administrativas, y anexa copia de la Resolución SUB 56260 del 9 de mayo de 2017, mediante la cual decidió negar la prestación pensional reclamada, por considerar que el peticionario no cumplía con los requisitos sustanciales exigidos para acceder a la misma (folios 125 - 141). En este orden de ideas, como quiera que una de las entidades involucradas en el conflicto de competencias administrativas, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, asumió expresamente la competencia para conocer del asunto y, además, se pronunció de fondo sobre la petición del solicitante, mediante un acto administrativo definitivo (Resolución SUB 56260 del 9 de mayo de 2017), la Sala de Consulta y Servicio Civil se declarará inhibida y ordenará el archivo del expediente, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en esta actuación y al promotor del conflicto. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala previene a Colpensiones para que, en el futuro, cuando se presenten situaciones como la descrita, se abstenga de reanudar la actuación administrativa que haya sido iniciada y de resolver de fondo la solicitud

de reconocimiento pensional, pues dicho procedimiento debe entenderse suspendido con la proposición del conflicto de competencias, hasta que la Sala lo resuelva de fondo o se declare inhibida, según el caso. En efecto, como esta Sala lo ha manifestado en numerosas ocasiones, “la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y a resolver, no corren los términos previstos en la las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos”3. Por esta razón, continuar la actuación y resolver de fondo el asunto, mientras el conflicto de competencias está siendo conocido aún por la Sala, haría que el acto administrativo definitivo que se expida quedara viciado por falta de competencia (aunque sea una simple incompetencia temporal), lo cual podría llevar a que se declarara la nulidad de dicho acto por parte de la autoridad jurisdiccional competente. Vale la pena aclarar que lo anterior no significa que Colpensiones (o cualquier otra autoridad involucrada en un conflicto negativo), no pueda reconocer 3 Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de mayo de 2017, radicación No. 11001030600020170001900; decisión del 18 de julio de 201, radicación No. 11001030600020170006400, y decisión del 1 de junio de 2017, radicación No.

11001030600020170002900 expresamente su competencia ante esta Sala para conocer y resolver determinado asunto administrativo, aún modificando la posición que hubiese expuesto inicialmente, ya sea en el procedimiento administrativo que dio origen al conflicto o en el trámite del mismo, pues tal conducta desarrolla los principios de buena fe, responsabilidad, eficacia, economía y celeridad, entre otros, a los que está sujeta la función administrativa (artículo 3º del CPACA). Pero tal reconocimiento debe hacerse ante la Sala, ya sea por escrito o verbalmente (en el curso de una audiencia), sin reanudar la actuación administrativa suspendida ni resolver de fondo el asunto. Adicionalmente, es importante resaltar que contra el acto administrativo emitido por Colpensiones, mediante el cual resolvió de fondo la prestación pensional solicitada por el señor Mauricio Torres Arciniegas, proceden los recursos administrativos de reposición y apelación, siempre y cuando se presenten dentro del término indicado. Una vez ejecutoriado y en firme dicho acto, cuenta con los medios judiciales de control previstos en el CPACA. Finalmente, se llama la atención a Colpensiones por el retardo injustificado en sus actuaciones, pues no tiene razón de ser que inicialmente haya manifestado su incompetencia y luego de casi tres años, cuando ya se encuentra un conflicto de competencias administrativas en trámite, de manera oficiosa decida hacer un nuevo análisis para determinar que sí le correspondía estudiar y resolver de fondo la solicitud pensional del señor Torres Arciniegas, solicitud que vale la pena recordar, involucra un derecho de protección constitucional que requiere de pronta atención y resolución. Por esta razón, la Sala dará traslado a la Procuraduría General de la Nación para

que determine si pudo existir alguna infracción disciplinaria por parte de los servidores públicos que intervinieron en la actuación administrativa. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Departamento de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander – y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en relación con la solicitud de reconocimiento pensional formulada por el señor Mauricio Torres Arciniegas.

SEGUNDO: RECONOCER personería al abogado Ricardo Millán Rueda, como apoderado del señor Mauricio Torres Arciniegas, y a la abogada Magda Liliana Arias Orduz, como apoderada del Departamento de Santander – Fondo de

Pensiones Territorial de Santander.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Gobernación de Santander – Fondo de Pensiones Territorial de Santander –, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, al señor Mauricio Torres Arciniegas y a su apoderado.

CUARTO: ENVIAR copia del expediente de esta actuación a la Procuraduría General de la Nación, para que investigue disciplinariamente a los funcionarios de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por las dilaciones injustificadas dentro del trámite pensional del señor Mauricio Torres Arciniegas.

QUINTO: ORDENAR el archivo del expediente.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala