CE-11001-03-06-000-2017-00068-00(A)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; Administradora Colombiana de pensiones, Colpensiones; la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP y el Departamento de Cundinamarca / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Improcedencia de recursos / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Acto de trámite / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Decisión de carácter vinculante El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. En cuanto a la naturaleza de las decisiones de la Sala, en anteriores conflictos se determinó que las decisiones que definen la competencia entre entidades administrativas son actos de trámite: “De igual manera, ha señalado esta Sala que la decisión que ella adopta al definir un conflicto de competencias administrativas, dentro de las ritualidades fijadas por el artículo 33 del C.C.A, por ser un acto de trámite, no es susceptible de oposición por los recursos propios de la vía gubernativa conforme a lo establecido en el artículo 49 del C.C.A., con fundamento en las razones que a continuación se señalan: “Dispone el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo que no proceden recursos en la vía gubernativa “contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. Por su contenido, los actos definitivos, es decir, los que ponen

fin a una actuación administrativa, son atacables por medio de los recursos contemplados en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo. (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla’. (…) Así las cosas, es claro que la determinación que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver los conflictos de competencias administrativas no decide el fondo del asunto sino que habilita la continuidad de la actuación administrativa para que llegue a la decisión definitiva. En efecto, lo que esa determinación implica, es el impulso del procedimiento al señalar quién es el competente para iniciarlo o continuarlo buscando que las decisiones sean adoptadas por el órgano al cual la ley asigna la competencia para el conocimiento del caso. Dicha decisión, por tanto, no puede considerarse como acto administrativo definitivo sino como acto de trámite dentro de la actuación administrativa”. Posteriormente, y es la actual posición de la Sala, se ha considerado que el control de legalidad de la competencia administrativa es un elemento de validez de los actos administrativos, que puede operar de manera previa o posterior a la decisión administrativa. Que opera de manera previa, a través del trámite de definición de competencias administrativas (artículo 39 CPACA); y de manera posterior, a través de las pretensiones de nulidad contra la decisión definitiva adoptada por la Administración (artículos 137 y 138 C.P.A.C.A). En esa medida, la decisión que la Sala profiera es vinculante y definitiva, contra la

cual no procede recurso alguno. (…) Ahora bien, como una de las condiciones para la admisibilidad de una impugnación consiste en cumplir con el requisito de procedibilidad, el cual debe estar previamente definido por la ley y que en el caso, de acuerdo con los anteriores argumentos no se cumple, la Sala no puede dar trámite a la impugnación planteada FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 33 / DECRETO 01 DE 1984 –ARTÍCULO 49

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00068-00 (A)

Actor: DIRECTORA DE PERSONAL DE INSTITUCIONES EDUCATIVAS DEL DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar la impugnación presentada por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en contra de la decisión del 20 de junio de 2017 que resolvió el conflicto negativo de competencias administrativas de la

referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de abril de 2017, el señor Buenaventura Albornoz Cruz presentó un escrito a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que determinara la autoridad competente para estudiar el reconocimiento de una pensión del señor Buenaventura Albornoz Cruz entre Colpensiones, la UGPP y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Departamento de Cundinamarca (folio 1 y ss).

2. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante decisión del 20 de junio de 2017, resolvió el conflicto y declaró competente al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio del Departamento de Cundinamarca para resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión del señor Albornoz Cruz, con fundamento en los siguientes hechos: a) El señor Buenaventura Albornoz es beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, y por ende, le resulta aplicable la Ley 71 de 1988, porque el requisito de tiempo lo completó en el sector público y en el sector privado. b) Según la historia laboral del señor Albornoz, la última afiliación fue a Colpensiones, entidad a la cual no hizo aportes como mínimo durante 6 años, como lo exige el Decreto 2709 de 1994. c) De acuerdo con las certificaciones laborales (fls.18 a 28,) la entidad de previsión en la cual se realizaron mayores aportes fue el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, para un total de 4.040 días equivalentes a 11 años y 25 días.

d) El estatus pensional del señor Albornoz Cruz se consolidó con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989, cuyo numeral 5º del artículo 2º estableció que “las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles.” (subrayas de la Sala). e) En conclusión, el resumen de la historia laboral del señor Albornoz, fue la siguiente1:

TIEMPO DE VINCULACIÓN CAJA, FONDO O

ENTIDAD A LA

EMPLEADOR DESDE HASTA DÍAS CUAL SE APORTÓ COTIZADOS Ministerio de 23 de 1 de 638 Ministerio de Defensa Nacional febrero de diciembre de Defensa Nacional 1968 1969 Institución 15 de marzo 31 de enero 676 Fondo Nacional de Educativa Normal de 1970 de 1972 Prestaciones Superior de Sociales del Nocaima Magisterio Institución 1 de febrero 31 de marzo 420 Cajanal Educativa Normal de 1972 de 1973 Superior Fabio Lozano Ministerio de 1 de junio de 31 de enero 600 Cajanal Educación Nacional 1973 de 1975 Secretaría de 1 de mayo 30 de 209 Fondo Nacional de

Educación de de 1976 octubre de Prestaciones Bogotá D.C., 1976 Sociales del Colegio Superior Magisterio Secretaría de 6 de mayo 11 de 3155 Educación de de 1977 febrero de Bogotá D.C. 1986 Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Corinsa Ltda 10 de 27 de julio 317 ISS hoy septiembre 1 Información tomada de las Resoluciones de Colpensiones y de la Secretaría de Educación de Cundinamarca, respectivamente, que reposan en el expediente, así como de sus alegatos (folios 4 y ss; folios 7 y ss; folios 82 y ss; folios 98 y ss). de 1987 de 1988 Colpensiones Zoste de Albornoz 1 de agosto 31 de mayo 1380 ISS hoy Lucila María T de 2010 de 2014 Colpensiones Total días 7395 trabajados Equivalente en 20 años, 6 meses, 5 días años 3) Mediante escrito radicado el 16 de agosto de 2017 en la Secretaría de esta Sala, la Directora de Personal de Instituciones Educativas del Departamento de Cundinamarca, presenta impugnación y solicita “se estime la improcedencia de la causa que nos ocupa y en consecuencia se disponga su archivo definitivo, teniendo en cuenta que existe FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA..”.

II. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La Directora de Personal de Instituciones Educativas del Departamento de Cundinamarca, presenta impugnación y solicita “se estime la improcedencia de la

causa que nos ocupa y en consecuencia se disponga su archivo definitivo, teniendo en cuenta que existe FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA..”. Como soporte de su escrito, aporta los formatos 1, 2 y 3B del señor Albornoz Cruz por el periodo de vinculación laboral comprendido entre el 15 de marzo de 1971 y el 31 de enero de 1972 a causa de su tiempo de vinculación en la Institución Educativa Normal Superior de Nocaima, en donde consta que Cajanal es la entidad donde se hicieron los aportes. Afirma la recurrente que el señor Albornoz Cruz nunca hizo aportes a la Regional Cundinamarca del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio que solamente Se REGISTRAN aportes por 180 días con la Regional Bogotá. Finalmente, manifiesta que la entidad en donde mayores aportes hizo el peticionario fue a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, sin adjuntar el soporte de dicha afirmación.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala rechazará la solicitud de la Directora de Personal de Instituciones

Educativas, por las siguientes razones:

1. Naturaleza de la decisión impugnada.

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto y menciona que "contra la decisión no procederá recurso alguno". En cuanto a la naturaleza de las decisiones de la Sala, en anteriores conflictos se determinó que las decisiones que definen la competencia entre entidades administrativas son actos de trámite2:

“De igual manera, ha señalado esta Sala que la decisión que ella adopta al definir un conflicto de competencias administrativas, dentro de las ritualidades fijadas por el artículo 33 del C.C.A, por ser un acto de trámite, no es susceptible de oposición por los recursos propios de la vía gubernativa conforme a lo establecido en el artículo 49 del C.C.A., con fundamento en las razones que a continuación se señalan: “Dispone el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo que no proceden recursos en la vía gubernativa “contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”.. Por su contenido, los actos definitivos, es decir, los que ponen fin a una actuación administrativa, son atacables por medio de los recursos contemplados en el artículo 50 del Código Contencioso Administrativo, así: 'Artículo 50. Recursos en la vía gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos: 1o) El de reposición, (…) 2o) El de apelación (…) 3o) El de queja (…) Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla’. (Resaltado en el texto original). Frente a los actos de trámite el Consejo de Estado ha señalado: ‘La jurisprudencia ha definido (sic) los actos administrativos en actos definitivos y actos de trámite. Los primeros son aquellos que resuelven determinado asunto o

actuación administrativa, es decir los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; en contraposición con los segundos que sirven de medio para que los definitivos se pronuncien’. (Resaltado original en el texto). Resulta entonces, que los actos de trámite son los que impulsan la actuación, dan celeridad al proceso y lo conducen a la decisión de fondo pero no es de su esencia poner fin a la actuación administrativa, aunque eventualmente pueden convertirse en actos definitivos cuando impiden continuar el procedimiento. Así las cosas, es claro que la determinación que adopta la Sala de Consulta y Servicio Civil al resolver los conflictos de competencias administrativas no decide el fondo del asunto sino que habilita la continuidad de la actuación administrativa para que llegue a la decisión definitiva. En efecto, lo que esa determinación implica, es el impulso del procedimiento al señalar quién es el competente para iniciarlo o continuarlo buscando que las decisiones sean adoptadas por el órgano al cual la ley asigna la competencia para el conocimiento del caso. Dicha decisión, 2 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto con radicación No. 11001-03-06000-2008-000-64-00 del 26 de noviembre de 2008 citado en el conflicto 11001-03-06-000-2010000-61-00 del 14 de octubre de 2010. por tanto, no puede considerarse como acto administrativo definitivo sino como acto de trámite dentro de la actuación administrativa”. (Resalta la Sala). Posteriormente, y es la actual posición de la Sala, se ha considerado que el control de legalidad de la competencia administrativa es un elemento de validez de

los actos administrativos, que puede operar de manera previa o posterior a la decisión administrativa. Que opera de manera previa, a través del trámite de definición de competencias administrativas (artículo 39 CPACA); y de manera posterior, a través de las pretensiones de nulidad contra la decisión definitiva adoptada por la Administración (artículos 137 y 138 C.P.A.C.A). En esa medida, la decisión que la Sala profiera es vinculante y definitiva, contra la cual no procede recurso alguno. Al respecto, la Sala ha sostenido: "El procedimiento para resolver estos conflictos de competencia administrativa se encuentra desarrollado en el artículo 39 del mismo CPACA (...) En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración. No se trata, como advertía Fleiner, de cuestiones accesorias o secundarías entre autoridades administrativas, sino de un asunto de estricta legalidad, pues "sólo

dentro del marco de su competencia legal puede un órgano del Estado realizar actos de voluntad política”3”4. Por último, el artículo 75 del CPACA dispone que "no habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa" (subrayas de la Sala).

2. Ahora bien, como una de las condiciones para la admisibilidad de una impugnación consiste en cumplir con el requisito de procedibilidad, el cual debe estar previamente definido por la ley y que en el caso, de acuerdo con los anteriores argumentos no se cumple, la Sala no puede dar trámite a la impugnación planteada.

3. Por otra parte, revisado el expediente se encuentra que la Directora de Personal de Instituciones Educativas, no acredita la representación legal para 3 Fleiner, Fritz. Instituciones de Derecho Administrativo, ed. Labor, Traducción de la 8a edición alemana. Barcelona, 1933, p.23-24. Sobre el origen y evolución de los conflictos de competencias administrativas, ver Consejo de Estado, Memorias, 2009. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias Rad. 20130006 de 18 de julio de 2013. actuar en nombre de la entidad, razón por la cual no tendría competencia para ejercer actuaciones que comprometan a la entidad estatal.

3. Finalmente, y sin perjuicio de lo anterior, la Sala observa que las pruebas allegadas con la solicitud no afectan la competencia definida por la Sala en la providencia del 20 de junio de 2017. En efecto, se anexa una certificación laboral

por cerca de diez meses con una entidad educativa de Nocaima que en nada cambia la situación del tiempo de servicios del actor, ni el hecho acreditado del mayor tiempo de aportes realizado al Fondo Nacional del Magisterio (11 años y 25 días). En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: RECHAZAR la impugnación presentada por la Directora de Personal de Instituciones Educativas de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca.

SEGUNDO: ESTARSE a lo resuelto en la decisión de 20 de junio de 2017 que definió la competencia del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio para resolver la petición pensional del señor Buenaventura Albornoz Cruz.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Departamento de Cundinamarca; a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones; a la

Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala