CE-11001-03-06-000-2017-00075-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones / INHIBITORIO – Por no existir dos entidades que rechacen la competencia La Sala ha reiterado en varias oportunidades, los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…) 2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…). 3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar

individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas. 4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”. En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos, ha reiterado que uno de los requisitos básicos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto, pues de lo contrario no existe “conflicto” para dirimir. En esa medida, si una entidad rechaza su competencia y la que recibe el expediente lo tramita y resuelve de fondo (con independencia de que la decisión sea o no favorable), no hay conflicto de competencias administrativas que la Sala deba resolver FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00075-00(C)

Actor: JOSEFINA MERCEDES DAZA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, en relación con la competencia para reconocer la pensión de sobrevivientes en favor de la señora Josefina Mercedes Daza.

I. ANTECEDENTES Según los antecedentes que obran en el expediente, el presente asunto se basa

en los siguientes hechos:

1. El señor Alejandro Fidel Maestre Araujo, fue beneficiario de una pensión de vejez y de una pensión jubilación, ambas por parte del ISS.

2. El señor Alejandro Fidel Maestre Araujo falleció el 26 de diciembre de 2005.

3. Su hija, la señora Josefina Mercedes Daza, a través de apoderado, solicitó la pensión de sobrevivientes ante el ISS, entidad que la negó, bajo el argumento de que no estaba probado el parentesco (folio 1 a 4).

4. La señora Josefina Mercedes Daza, a través de su apoderado, interpuso acción de tutela en contra del ISS, y el Juez Tercero Laboral del Circuito de Valledupar, mediante fallo de 28 de junio de 2013, declaró que la señora Mercedes Daza tenía derecho a la pensión sobrevivientes.

5. Colpensiones, en cumplimiento del anterior fallo, mediante Resolución GNR68538 de 3 de marzo de 2016, reconoció la pensión de sobrevivientes

de la pensión de vejez a favor de la señora Josefina Mercedes Daza.

6. Dado que Colpensiones solo reconoció la pensión de sobrevivientes de la pensión de vejez más no la de jubilación, el apoderado de la señora Mercedes Daza, solicitó a Colpensiones se pronunciara al respecto.

7. Colpensiones mediante Resolución GNR 267127 de 9 de septiembre de 2016 negó la solicitud y consideró que el competente para resolver la petición era la UGPP.

8. La UGPP, mediante auto ADP 015492 de 29 de diciembre de 2016, consideró que no estaba probado que el ISS patrono hubiera reconocido una pensión de jubilación y por tal motivo, se declaró sin competencia para resolver la solicitud.

9. El 30 de mayo de 2017, Colpensiones propuso el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que determinara la entidad competente para resolver la solicitud pensional en favor de la señora Josefina Mercedes Daza (folio 1 y ss). 10.El 4 de agosto de 2017, el apoderado de la señora Josefina Mercedes Daza allegó a la Secretaria de la Sala de Consulta un escrito mediante el cual anexa copia de la resolución número RDP 018246 del 3 de mayo de 2017, en la cual la UGPP resolvió negar la pensión de sobrevivientes en favor de la señora Josefina Mercedes Daza (folios 114 a 126).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de

que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 27). Consta que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social, UGPP y al doctor Sergio Alejandro Bonet Daza, apoderado de la señora Josefina Mercedes Daza, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 28 y 29).

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o

autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

2. Presupuestos de los conflictos de competencias Con base en las normas anteriormente citadas, la Sala ha reiterado en varias oportunidades1, los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí.

(…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten

entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”2 (Se resalta) En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos, ha reiterado que uno de los requisitos básicos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto, pues de lo contrario no existe “conflicto” para dirimir.

En esa medida, si una entidad rechaza su competencia y la que recibe el expediente lo tramita y resuelve de fondo (con independencia de que la decisión 1 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Exp. 11001030600020100001500. 2 También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 11001030600020060011100.

sea o no favorable), no hay conflicto de competencias administrativas que la Sala deba resolver.

3. Caso concreto Después de promovido el conflicto de competencias ante esta Sala por parte de COLPENSIONES, el apoderado de la señora Mercedes Josefina Daza, allega a la Sala copia de la Resolución RDP 018246 del 3 de mayo de 2017, en la cual la UGPP modificó su decisión inicial respecto de su falta de competencia3 y procedió resolver de fondo el asunto.

En efecto, la UGPP en la parte resolutiva del mencionado auto dispuso lo siguiente: “Resuelve: ARTICULO SEGUNDO: REVOCAR el Auto ADP No. 014992 del 16 de diciembre de 2016 [el que había negado tramitar la sustitución pensional] de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la resolución.

ARTICULO TERCERO: Negar la solicitud de pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor ALEJANDRO FIDEL MAESTRE ARAUJO ya

identificado a la señora: Solicitante: DAZA JOSEFINA MERCEDES Calidad: HIJA INVALIDA DE CRIANZA.” (resaltado fuera de texto) De lo anterior, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple el primero de los requisitos antes enunciados, esto es, la existencia de dos o más autoridades que nieguen o reclamen para sí el conocimiento de un determinado asunto administrativo, pues, como se evidencia, la UGPP mediante la resolución RDP 018246 de 3 de mayo de 2017, asumió la competencia y resolvió de fondo la

solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada por el doctor Sergio Alejandro Bonet apoderado de la señora Josefina Mercedes Daza (fls.114 a 126 ). En conclusión, la Sala procede a declararse inhibida para adoptar una decisión de fondo sobre el particular y ordenará el archivo del expediente, previa la comunicación de la presente decisión a las autoridades administrativas que intervinieron en esta actuación y al promotor del conflicto. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala previene a la UGPP para que en el futuro, cuando se presenten situaciones como la descrita, se abstenga de reanudar la actuación administrativa que haya sido iniciada y de resolver de fondo la solicitud de reconocimiento pensional, pues dicho procedimiento debe entenderse suspendido con la proposición del conflicto de competencias, hasta que la Sala lo resuelva de fondo o se declare inhibida, según el caso. 3 “Que en lo que respecta al recurso de reposición contra el auto ADP 015492 del 29 de diciembre de 2016, por el cual esta Entidad se abstuvo de pronunciarse sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en cumplimiento al fallo proferido por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de fecha 28 de junio de 2013 debido a la pérdida de competencia, debe ser declarado improcedente. (…)” En efecto, como esta Sala lo ha manifestado en numerosas ocasiones, “la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos

administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y a resolver, no corren los términos previstos en la las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos”4. Por esta razón, continuar la actuación y resolver de fondo el asunto, mientras el conflicto de competencias está siendo conocido aún por la Sala, haría que el acto administrativo definitivo que se expida quedara viciado por falta de competencia (aunque sea una simple incompetencia temporal), lo cual podría llevar a que se declarara la nulidad de dicho acto por parte de la autoridad jurisdiccional competente. Vale la pena aclarar que la Sala no encuentra objeción para que la UGPP no pueda reconocer expresamente su competencia ante esta Sala para conocer y resolver determinado asunto administrativo, aún modificando la posición que hubiese expuesto inicialmente, ya sea en el procedimiento administrativo que dio origen al conflicto o en el trámite del mismo, pues tal conducta desarrolla los principios de buena fe, responsabilidad, eficacia, economía y celeridad, entre otros, a los que está sujeta la función administrativa (artículo 3º del CPACA). Pero tal reconocimiento debe hacerse ante la Sala, ya sea por escrito o verbalmente (en el curso de una audiencia), sin reanudar la actuación administrativa suspendida ni resolver de fondo el asunto. Adicionalmente, es importante resaltar que contra el acto administrativo emitido por la UGPP, mediante el cual resolvió de fondo la prestación pensional solicitada por la señora Josefina Mercedes Daza, proceden los recursos administrativos de reposición y apelación, siempre y cuando se presenten dentro del término

indicado. Una vez ejecutoriado y en firme dicho acto, cuenta con los medios judiciales de control previstos en el CPACA.

4. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. 4 Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de mayo de 2017, radicación No. 11001030600020170001900; decisión del 18 de julio de 201, radicación No. 11001030600020170006400, y decisión del 1 de junio de 2017, radicación No. 11001030600020170002900. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento

administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social, UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones en el expediente de la referencia.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la protección Social, UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a Colpensiones, a la UGPP y al doctor Sergio Alejandro Bonet Daza, apoderado de la señora Mercedes Josefina

Daza.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica para actuar al doctor Sergio Alejandro Bonet Daza, en su calidad de apoderado de la señora Mercedes

Josefina Daza.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala