CE-11001-03-06-000-2017-00082-00(2341)-2017

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN – Componentes / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN – Principios El presupuesto general de la Nación, con sus dos componentes de presupuesto de rentas o ingresos y presupuesto de gastos o “ley de apropiaciones”, es un poderoso instrumento de política fiscal, del cual se sirve el Estado para alcanzar diversos propósitos, entre ellos: administrar y utilizar de manera clara, razonable y ordenada los recursos del Estado; planificar y priorizar el cumplimiento de las funciones y de los servicios públicos a cargo del Estado, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo; redistribuir la riqueza, mediante la consolidación de los ingresos públicos y la asignación del correspondiente gasto público, especialmente del gasto social, a los diferentes sectores, grupos y regiones que componen la comunidad nacional; incentivar la inversión pública y privada y, de esta forma, promover el desarrollo económico y la generación de empleo, etc. Son estas las razones, entre otras, por las que la Constitución de 1991 dio una gran importancia al tema del presupuesto general de la Nación, al punto que le dedicó todo un capítulo: el Capítulo III del Título XII (sobre el régimen económico y la hacienda pública), además de varias referencias en otros artículos. (…) De acuerdo con el artículo 12 del Decreto 111 de 1996, los principios del sistema presupuestal son los de planificación, anualidad, universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización, inembargabilidad, coherencia macroeconómica y homeostasis. (…) Además de estos principios, vale la pena mencionar dos que, si bien no están previstos expresamente en el Estatuto

Orgánico del Presupuesto, sí se encuentran contenidos en las normas constitucionales que regulan la elaboración, la aprobación, la modificación y la ejecución del presupuesto general de la Nación: (i) el principio de legalidad del gasto y (ii) el principio de sostenibilidad fiscal.

FUENTE FORMAL: DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 12

LEY ORGÁNICA DE PRESUPUESTO La Constitución Política de 1886, en su artículo 210, tal como fue reformado por el Acto Legislativo Nº 1 de 1968, ya preveía la existencia de una especie de ley orgánica del presupuesto, que allí se denominaba “ley normativa”. Con base en dicho canon constitucional, el Congreso de la República expidió, antes de la Constitución de 1991, la Ley 38 de 1989, que constituía, según lo dispuesto originalmente por su artículo 1º, “el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación a que se refiere el inciso 1º del artículo 210 de la Constitución Política”. Ya en vigencia de la Carta de 1991, el legislador consideró innecesario expedir un nuevo estatuto orgánico del presupuesto, que sustituyera en su integridad la Ley 38 de 1989, dado que muchos de los principios y normas sobre la elaboración, la aprobación, la modificación y la ejecución del presupuesto, previstos en la Constitución de 1991, estaban contenidos también en la de 1886. En tal virtud, se expidió inicialmente la Ley 179 de 1994, para actualizar la ley orgánica o “normativa” del presupuesto y adecuarla a los mandatos de la Carta Política de

1991. Posteriormente, se dictaron la Ley 225 de 1995, la Ley 617 de 2000, la Ley 819 de 2003 y algunas otras, que han modificado o adicionado la Ley 38 de 1989.

Todas estas disposiciones, en su conjunto, constituyen actualmente la Ley Orgánica del Presupuesto mencionada por los artículos 151, 349, 350 y 352 de la Constitución. Las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995 fueron compiladas por el Gobierno Nacional en el Decreto 111 de 1996, bajo la denominación de “Estatuto Orgánico del Presupuesto”, de acuerdo con las facultades otorgadas al Gobierno por la Ley 225 de 1995. (…) De acuerdo con el artículo 11 ibídem, el presupuesto general de la Nación se compone de tres partes principales: (i) el presupuesto de rentas, (ii) el presupuesto de gastos o “ley de apropiaciones” y (iii) las disposiciones generales.

FUENTE FORMAL: LEY 38 DE 1989 / LEY 179 DE 1994 / DECRETO 111 DE

1996 CERTIFICADO DE VIABILIDAD PRESUPUESTAL – Concepto / CERTIFICADO DE VIABILIDAD PRESUPUESTAL – Diferencias con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal Dicha norma (artículo 71 del Decreto 111 de 1996) establece dos requisitos para el “perfeccionamiento” de los actos administrativos que afecten disponibilidades presupuestales, es decir, que impliquen la realización de gastos incorporados en el presupuesto: (i) que se obtenga un certificado de disponibilidad presupuestal, y (ii) que posteriormente se haga el registro presupuestal, con el fin de reservar

efectivamente las partidas que serán utilizadas para cubrir los respectivos gastos. No obstante que las decisiones mediante las cuales se modifica la planta de personal de las entidades y organismos del Estado son actos administrativos (de carácter general), la norma que se comenta ha previsto un tratamiento especial para esta clase de actos, cuando implican un incremento en los costos actuales, que consiste en la necesidad de obtener en forma previa un “certificado de viabilidad presupuestal” (destacamos), en lugar de un certificado de disponibilidad presupuestal y del consiguiente registro. A juicio de la Sala, el referido tratamiento especial que la ley otorga a estos actos administrativos parece estar justificado por las siguientes razones: (i) El acto que modifica la planta de personal de una entidad u organismo no es, en forma exclusiva ni suficiente, el título que permite efectuar el respectivo gasto (para pagar, por ejemplo, los salarios y prestaciones sociales de los nuevos empleados), ya que para ello hacen falta el acto individual de nombramiento y la posesión de la persona nombrada o designada, en el caso de los empleados públicos, o la suscripción del respectivo contrato de trabajo, en el caso de los trabajadores oficiales. En esa medida, si se aumenta la planta de personal de una entidad, pero no se nombran o se contratan efectivamente las personas que van a ocupar los respectivos cargos, no se genera un gasto. (ii) Si la ley exigiera, para los actos administrativos generales que modifican las plantas de personal, los mismos requisitos del certificado de disponibilidad presupuestal y el registro presupuestal, que para los demás actos administrativos que generen o impliquen un gasto, se podría generar, entonces, un círculo vicioso en relación

con el “título presupuestal” y la respectiva apropiación en el presupuesto, para aquella clase de actos. En efecto, podría argumentarse que no pueden incorporarse las partidas respectivas en la “Ley de Apropiaciones”, que forma parte del presupuesto general de la Nación, mientras no se expida el decreto que ordene la modificación de la planta de personal, pues este fungiría como “título presupuestal” para incluir las respectivas apropiaciones en el presupuesto, junto con las leyes que hayan creado, autorizado la creación o reorganizado la correspondiente entidad; pero, al mismo tiempo, se tendría que sostener que dicho decreto no puede dictarse mientras no se cuente con el “certificado de disponibilidad presupuestal”, el cual, a su vez, no podría otorgarse, porque no se contaría todavía con los montos requeridas dentro del presupuesto de gastos. Debe tenerse en cuenta que cuando la modificación en la planta de personal implique un “incremento en los costos actuales”, como sucede en el supuesto de hecho previsto en el artículo 87 del estatuto presupuestal, lo más probable es que los recursos para cubrir los gastos de los nuevos empleados que deban ingresar a la entidad, o que deben ser reclasificados, como consecuencia de dicha modificación, no estén previamente apropiados en la partida de gastos de funcionamiento correspondiente a la entidad u organismo respectivo. Para solucionar estos inconvenientes, la ley orgánica diseñó un mecanismo diferente y más flexible, como es el del “certificado de viabilidad presupuestal” (se resalta), con el cual no se busca garantizar la existencia de recursos o disponibilidades suficientes en el presupuesto que se encuentre en ejecución, sino establecer “la

posibilidad (presupuestal) de atender estas modificaciones”. De esta forma, una vez obtenido el referido certificado, el Gobierno Nacional puede dictar el decreto que modifique la planta de personal de una entidad u organismo de la administración pública en el nivel nacional, y dicho decreto, en conjunto con la ley que ha creado, autorizado o reorganizado a la entidad y las disposiciones pertinentes de la Ley 489 de 1998, servirían como “título presupuestal” para incluir las apropiaciones respectivas en el presupuesto general de la Nación del año siguiente o, dado el caso, para efectuar un traslado o una adición en el presupuesto que se encuentre en curso. En esta medida, solo después de obtenerse el “certificado de viabilidad presupuestal” (cuando se incrementen los costos actuales), de expedirse el decreto que modifique la planta de personal en la entidad o el organismo público de que se trate, y de incorporarse las partidas necesarias en el presupuesto general de la Nación (del año siguiente o del año en curso, según sea el caso), podría el respectivo nominador (usualmente el jefe o director de la entidad) proceder a nombrar y posesionar, o a contratar, según lo que corresponda, los servidores públicos que han de ocupar los nuevos cargos que se hayan creado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 71

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO El principio de legalidad del gasto se infiere de lo dispuesto en los artículos 150, numeral 11; 345; 346 y 347 de la Constitución Política, y consiste, en términos generales, en que no puede hacerse ningún gasto público que no haya sido

autorizado o decretado previamente por la ley. Dentro de esta formulación general, el principio de legalidad del gasto se manifiesta de manera distinta, en dos fases o etapas diferentes del proceso presupuestal: (i) en la fase de elaboración del presupuesto, dicho principio implica que en el proyecto de ley anual de presupuesto (y, por ende, en la respectiva ley) no puede incluirse ninguna partida de gasto que no haya sido decretada previamente por una ley, o que no corresponda a cualquiera de los otros “títulos” o fuentes descritos en el inciso segundo del artículo 346 de la Carta, y (ii) en la etapa de ejecución del presupuesto, significa que no puede hacerse o ejecutarse ningún gasto que no haya sido incluido previamente en la “Ley de Apropiaciones”, que forma parte del presupuesto general de la Nación, y solamente hasta la cuantía máxima autorizada. (…) El principio de legalidad no se aplica con la misma generalidad y rigor en la etapa de elaboración del presupuesto, que en su fase de ejecución. En efecto, en relación con la primera (elaboración), la propia Constitución admite que pueden existir otros “títulos”, distintos de la ley, en virtud de los cuales se pueden incluir partidas de gastos en el presupuesto, tales como los créditos judicialmente reconocidos, los gastos propuestos por el Gobierno “para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público”, los destinados al servicio de la deuda, o las partidas necesarias para dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo. No obstante, parte de la doctrina y de la jurisprudencia consideran que estas fuentes, de todas maneras, tienen su causa igualmente en la ley. Por el

contrario, en relación con la segunda etapa (ejecución presupuestal), las normas constitucionales son tajantes y casi que absolutas: no puede hacerse ningún gasto público que no figure previamente en el presupuesto general de la Nación, y solo hasta el monto máximo autorizado, con la sola excepción de las atribuciones otorgadas al Gobierno Nacional durante los estados de excepción.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 345 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 346 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 347 / DECRETO 111

DE 1996 – ARTICULO 38

PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD FISCAL El principio de sostenibilidad fiscal fue introducido por el Acto Legislativo Nº 3 de 2011, que modificó los artículos 334, 339 y 346 de la Carta Política. Sin embargo, el citado principio no fue definido por esta reforma constitucional. Este principio vino a suplir un vacío que había quedado en la Constitución de 1991, al no haberse incorporado en esta el principio de “equilibrio presupuestal”, que estaba previsto en el artículo 211 (segundo inciso) de la Constitución de 1886, en los siguientes términos: “Ni el Congreso de la República ni el Gobierno podrán proponer el aumento o inclusión de un nuevo gasto, si se altera con ello el equilibrio entre el Presupuesto de Gatos y el de Rentas”. No significa lo anterior que el principio de sostenibilidad fiscal sea igual o equivalga al del “equilibrio presupuestal”, pero aquel principio sí obedece, desde una perspectiva

macroeconómica más amplia y de mediano y largo plazo, a la misma finalidad económica que el “equilibrio presupuestal”, consistente en la imperiosa necesidad de evitar la persistencia y el incremento del déficit fiscal, con la consecuente dependencia, cada vez mayor, del endeudamiento público. Para esto, el Congreso de la República introdujo inicialmente, a la Ley Orgánica del Presupuesto, el criterio del “marco fiscal de mediano plazo”, mediante la Ley 819 de 2003, y posteriormente, con el Acto Legislativo Nº 3 de 2011, consagró el principio de la sostenibilidad fiscal. (…) Sobre este punto, la Corte Constitucional ha señalado en numerosas ocasiones que la sostenibilidad fiscal no puede utilizarse como pretexto para desconocer o limitar los derechos individuales y colectivos, en la medida en que no tiene, desde el punto de vista axiológico, la misma jerarquía ni el mismo valor que los derechos reconocidos por la Constitución y los tratados internacionales. Además, ha expresado que el criterio de sostenibilidad fiscal es compatible con el principio de progresividad de los derechos sociales, políticos y económicos, por lo que debe aplicarse en armonía con este, para reconocer, desarrollar y ampliar progresivamente tales derechos, en la medida de las posibilidades económicas del Estado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 334 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 339 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 346 / ACTO LEGISLATIVO 03 DE 2011

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN – Modificaciones

Una vez aprobada le ley del presupuesto general de la Nación para un determinado año, dicha ley está destinada a gobernar la percepción o recaudo de los ingresos públicos y la ejecución o erogación de los gastos respectivos durante todo el año fiscal al cual se refiere (del 1º de enero al 31 de diciembre, según el principio de anualidad), sin que se requieran, en principio, ajustes o modificaciones a dicha ley. Sin embargo, errores sustanciales o materiales que puedan haberse cometido en la ley anual de presupuesto, así como situaciones sobrevinientes que ocurran durante el año en que debe ejecutarse el presupuesto, algunas de ellas extraordinarias o imprevisibles al momento de aprobarse la referida ley, como caídas o incrementos inusitados en los ingresos públicos, calamidades públicas, aumentos de la deuda estatal por situaciones coyunturales de la economía internacional o doméstica, o la necesidad de efectuar otros gastos imprevistos (en su existencia o en su valor), ocasionados por leyes, tratados internacionales, decisiones judiciales (o arbitrales), u otras circunstancias, hacen que en ocasiones se requiera efectuar ajustes o modificaciones al presupuesto que se está ejecutando, ya sea para sustituir o eliminar fuentes de ingresos, o bien para hacer traslados de partidas presupuestales entre diferentes secciones del presupuesto (o dentro de una misma sección), ora para adicionar el presupuesto con nuevas asignaciones y las correspondientes rentas que les sirvan de fundamento financiero. Tales cambios, en principio, solamente pueden ser adoptados por el Congreso de la República, tal como se deduce de las normas constitucionales y de los principios presupuestales que se ha citado,

como quiera que, en desarrollo del principio general de legalidad y del principio democrático, el constituyente primario y derivado (desde antes de la Constitución de 1991) han reservado esta materia al legislador. Sin embargo, esta regla no es absoluta, pues la prohibición de percibir tributos que no figuren en el presupuesto de rentas, y la de hacer erogación o gasto con cargo al tesoro que no se halle incluida en la “Ley de Apropiaciones”, que consagra el artículo 345, está condicionada a que ello sea “en tiempo de paz”, de lo cual se colige, contrario sensu, que la propia Carta admite la posibilidad de que en tiempos de guerra o, de forma más general, en tiempos de perturbación o anormalidad institucional, puedan percibirse ingresos públicos o hacerse gastos que no aparezcan previamente en el presupuesto aprobado por el Congreso de la República. (…) Es en este contexto constitucional en donde se inscriben y deben entenderse las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto que se refieren a la competencia y al procedimiento para modificar el presupuesto en curso. Tales ajustes pueden consistir, ya sea en la reducción o el aplazamiento (total o parcial) de partidas presupuestales, o bien en traslados y adiciones presupuestales, con el fin de cubrir gastos que no fueron previstos en la ley anual de presupuesto, o que lo fueron en una cuantía inferior a la necesaria para ejecutarlos cabalmente. (…) La competencia para efectuar traslados y adiciones en el presupuesto general de la Nación es del Congreso de la República y del Gobierno Nacional, pero no de

manera simultánea ni indistinta, sino en las situaciones y en los casos que para cada uno de ellos señala la Constitución Política, la Ley Orgánica del Presupuesto y otras leyes, así: (i) Por regla general, le compete al Congreso de la República aprobar o improbar, mediante ley, los traslados y adiciones presupuestales que le proponga el Gobierno Nacional, respetando para el efecto las normas de la Constitución Política, de la Ley Orgánica de Presupuesto y aquellas que sean pertinentes de la Ley Orgánica del Congreso (Ley 5ª de 1992). (ii) Solo durante los estados de excepción y con el fin de superar las causas que hayan dado origen a su declaratoria, así como en los demás casos en que la ley lo autorice expresamente, como sucede con las disposiciones compiladas en los artículos 33, 85, 86 y 87 del Decreto 111 de 1996, el Gobierno Nacional puede efectuar traslados y adiciones presupuestales, mediante decreto. (iii) Aun durante los estados de excepción, las modificaciones que haga el Gobierno al presupuesto general de la Nación deben ser informadas al Congreso de la República dentro de los ocho días siguientes, si el Congreso está sesionando, o dentro de los primeros ocho días desde el inicio del respectivo periodo de sesiones, en el evento contrario (artículo 84 del Decreto 111 de 1996). Por otra parte, ni el Congreso de la República ni el Gobierno pueden abrir créditos adicionales (es decir, partidas para justificar gastos) sin que se determine en forma clara y específica los recursos con los cuales se van a financiar tales apropiaciones y sin que se haga

el ajuste correspondiente en el “Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital” (artículo 81 ibídem). Así pues, conforme a las normas constitucionales y a las contenidas en la respectiva ley orgánica, resulta completamente excepcional y restringida la posibilidad de que el Gobierno Nacional modifique directamente el presupuesto general de la Nación, para efectuar traslados o adiciones, sin acudir previamente al Congreso. En consecuencia, normas como las contenidas en los artículos 79 y 81 del Decreto 111 de 1996, no podrían ser interpretadas de forma aislada, para tratar de deducir de ellas una especie de competencia compartida, concurrente o subsidiaria entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, en relación con la modificación del presupuesto general de la Nación. En esa medida, el Gobierno no podría, mediante decreto, modificar directamente el presupuesto, por el simple hecho de que le resulte urgente hacer algún ajuste (por ejemplo, para efectuar algún gasto no previsto) y el Congreso no estuviere reunido, o la coyuntura política no resultare conveniente.

FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTICULO 47 / CONSTITUCION

POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO 215

FONDO DE COMPENSACIÓN INTERMINISTERIAL En relación con las excepciones o los tratamientos especiales que expresamente contiene la Ley Orgánica de Presupuesto, merece la pena detenerse en el denominado “Fondo de Compensación Interministerial”, previsto en el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 y cuya constitucionalidad fue revisada por la Corte Constitucional en la citada sentencia C-442 de 2001. (…) El artículo 70 de la Ley

38 de 1989, compilado posteriormente en el artículo 87 del Decreto 111 de 1996, creó el Fondo de Compensación Interministerial, como un mecanismo para superar faltantes en el presupuesto de gastos de funcionamiento de las entidades, órganos y organismos que forman parte del Presupuesto General de la Nación, ocasionados por situaciones de “excepcional urgencia”. Conforme a la interpretación dada a dicha norma y a los condicionamientos impuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-442 de 2001, así como al desarrollo normativo realizado por el Congreso de la República mediante la Ley 718 de 2001, es claro que el Fondo de Compensación Interministerial es un mecanismo de ejecución presupuestal, del cual puede hacerse uso cuando se presente una situación que cumpla, simultáneamente, con los siguientes requisitos: (i) Que se registren faltantes en las apropiaciones incluidas previamente en la ley de presupuesto para cubrir gastos de funcionamiento durante una determinada vigencia fiscal. (ii) Que tales faltantes hayan sido ocasionados por circunstancias calificadas como de excepcional urgencia por el Presidente de la República y el Consejo de Ministros, las cuales, a su vez, deben obedecer a hechos sobrevinientes e imprevistos.

FUENTE FORMAL: DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 87 / LEY 718 DE 2001

INSTITUTO PENITENCIARIO Y CARCELARIO INPEC – Mandato legal de fortalecimiento de su planta de personal El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC fue creado por la fusión de la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia y el Fondo

Rotatorio del Ministerio de Justicia, como un establecimiento público, adscrito a dicho Ministerio, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa, de acuerdo con los artículos 1º y 2º del Decreto 2160 del 30 de diciembre de 1992. (…) La consulta se refiere a las Sentencias de tutela T-388 de 2013, T-195 de 2015 y T-762 de 2015 de la Corte Constitucional, a las cuales resulta necesario referirse, dado que calificaron la grave situación penitenciaria y carcelaria del país como un estado de cosas inconstitucional. Estos fallos formularon órdenes diversas a entidades públicas con la finalidad de resolver dicha situación, entre ellas, varias al INPEC, una de las cuales consistía en efectuar el estudio de la relación óptima entre el número de internos y el personal de guardia y administrativo, y sobre la necesidad de seguridad, según la clase del establecimiento de reclusión, con la finalidad de hacer el correspondiente aumento de su planta de personal.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2160 DE 1992 / LEY 65 DE 1993

FORTALECIMIENTO DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL INPEC – Estudio técnico / FORTALECIMIENTO DE LA PLANTA DE PERSONAL DEL INPEC – Alternativas ante la improbacion de la viabilidad presupuestal El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, realizó el Estudio Técnico de Fortalecimiento de la Planta de Personal ante el mandato del parágrafo 2º del artículo 31 de la Ley 65 de 1993, modificado por el artículo 35 de la Ley 1709 de 2014, y las órdenes impartidas en las sentencias de tutela citadas

de la Corte Constitucional, tendientes a resolver el estado de cosas inconstitucional declarado respecto del Sistema Penitenciario y Carcelario, y otras órdenes proferidas por Tribunales y Juzgados en fallos de tutela, y también ante las necesidades de los servicios que presta. Este estudio fue aprobado por su Consejo Directivo el 25 de noviembre de 2015 y dio como resultado la necesidad de aumentar el personal de planta del INPEC en 16.671 cargos, es decir, prácticamente doblar la planta actual. Con fundamento en dicho Estudio, la Dirección General del INPEC, mediante el oficio No. 8100-DINPE-002000 del 17 de junio de 2016, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la viabilidad presupuestal con el fin de tramitar la modificación de la planta de personal de la entidad, consistente en la creación de 16.520 cargos de guardias de custodia y vigilancia en el Sistema Penitenciario y Carcelario, bajo una implementación gradual a mediano y largo plazo. La Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante el oficio No. EXT16-0038419 del 4 de octubre de 2016, respondió que “no es posible expedir viabilidad presupuestal a la modificación de la planta de personal del INPEC, para crear 16.520 cargos a nivel Nacional, con la gradualidad propuesta”, con base en lo dispuesto por el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, referente a la racionalización del gasto público nacional, que establece que en la actualidad, los gastos de personal “no podrán crecer en términos reales”. (…) La Sala debe destacar que el

aumento de la planta de personal es apenas una de las aristas del problema y si bien contribuiría a resolver un aspecto del Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario del país, es claro que no soluciona la integralidad de la situación, en los términos descritos por la Corte Constitucional, frente a la grave violación de derechos fundamentales. En efecto, la Corte enuncia, entre otros, los derechos a la salud, a la integridad física y mental, a vivir en un ambiente salubre e higiénico, a la dignidad humana, a la no discriminación, a la reinserción social, al respeto de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional, a la educación, al debido proceso y al acceso a la justicia. Con fundamento en lo expuesto, la posible superación de la norma de restricción de planta de personal, no permitiría por sí sola, dar cumplimiento y solución a las violaciones de los varios derechos fundamentales que se presentan en la situación actual del sistema carcelario. Si bien se reconoce la evidente inconveniencia de la restricción absoluta del artículo 92 de la Ley 617 de 2000, para atender situaciones excepcionales o futuras necesidades, propias de la diversificación y complejidad de los servicios públicos y del interés general, y se estima necesaria y urgente su revisión y modificación en este sentido, su vigencia no tiene discusión. En otras palabras, la norma del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 está vigente y se debe aplicar así resulte inconveniente para solucionar la situación planteada a la Sala. No obstante, lo que sí procede es el análisis integral y sistemático de su contenido y el alcance de la restricción; la posibilidad de

realizar adiciones presupuestales por medio del Congreso y la aplicación del principio de programación integral, para incorporar en un proyecto de inversión, como la construcción de nuevos centros de reclusión, los costos inherentes al mismo, incluidos los de funcionamiento para garantizar su planta de personal, aspectos que serán analizados en este concepto. (…) La Sala ha expuesto, en la parte considerativa, las siguientes alternativas cuya valoración corresponde al Gobierno Nacional: 1. El mecanismo excepcional de declaratoria del estado de emergencia económica y social, con las limitaciones que se presentan, a juicio de la Sala, conforme a la información suministrada. 2. Alternativas frente a la restricción establecida por el artículo 92 de la Ley 617 de 2000, en los términos expuestos: a. La interpretación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000. b. La modificación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000. c. La integralidad de un programa de inversión para superar el Estado de Cosas Inconstitucional. 3. Alternativas de solución para la obtención de recursos presupuestales destinados a superar el Estado de Cosas Inconstitucional, incluido el aumento de la planta de personal del INPEC, en los términos expuestos: a. La adición presupuestal por medio del Congreso. b. La creación de un Fondo Cuenta. c. La utilización de los recursos del Fondo de Compensación Interministerial (artículo 87 del Estatuto Orgánico del Presupuesto). La Sala plantea todas estas alternativas a la consideración y evaluación del Gobierno Nacional, con la finalidad de superar el Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario,

incluido el aumento de la planta de personal del INPEC, con la gradualidad propuesta por este Instituto CONTROL A GASTOS DE PERSONAL – Interpretación del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 El artículo 92 de la Ley 617 de 2000 tiene el carácter de norma orgánica de presupuesto. Ahora bien, se observa que la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el oficio dirigido al Ministro de Justicia y del Derecho y al Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, le da una interpretación al artículo 92 de la Ley 617 de 2000, en el sentido de que la limitación del crecimiento anual de los gastos de personal se refiere únicamente a la entidad que solicita la viabilidad presupuestal. (…) La Sala respeta la interpretación anterior, pero disiente de ella, por cuanto considera que la norma del artículo 92 de la Ley 617 de 2000 tiene otro alcance, el cual es el siguiente: 1. La interpretación de la norma corresponde a que el artícul