CE-11001-03-06-000-2017-00087-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Juzgado

Promiscuo Municipal de Campohermoso, Boyacá y la Defensoría de Familia Centro Zonal Miraflores, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Boyacá / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Competencia / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por pérdida de competencia el asunto debe pasar a conocimiento del Juez de Familia / JUEZ CIVIL MUNICIPAL O PROMISCUO MUNICIPAL – Competencia en lugares donde no exista Juez de Familia El artículo 98 inciso 2° del Código de Infancia y Adolescencia determinó que únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad de los niños, niñas y adolescentes: “Artículo 98. Competencia subsidiaria. Reglamentado por el Decreto Nacional 4840 de 2007. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.”. En principio, esta disposición llevaría a afirmar que los juzgados de familia (o aquellos que los sustituyan), no tendrían competencia para declarar el estado de adoptabilidad de los niños, niñas o adolescentes. El numeral 8° del artículo 22 del Código General del Proceso dispuso: “Artículo 22. Competencia de los jueces de familia en

primera instancia. Los jueces de familia conocen, en primera instancia, de los siguientes asuntos: (…) 8. De la adopción….”. A su turno, el artículo 120 de la Ley 1098 de 2006 estableció: “Artículo 120. Competencia del Juez Municipal. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este.” (…) Debe observarse que ni el Código de Infancia y Adolescencia ni el Código General del Proceso, contemplan una limitación o restricción a la potestad que tienen los jueces de familia, o los que los sustituyan, respecto de la adopción, pues están facultados para homologar las decisiones adoptadas por las defensorías de familia, incluyendo la declaratoria de adoptabilidad, e incluso para decretar la adopción. De otra parte, respecto de la competencia de los jueces para declarar directamente la situación de adoptabilidad cuando sustituyen a los comisarios de familia o a los defensores de familia, por la pérdida de competencia en que hayan incurrido estos funcionarios, la Sala acogió el pronunciamiento de la UNICEF y la “Alianza por la Niñez Colombiana”, en sus comentarios a la Ley 1098 de 2006: “… Esta norma se refiere a que aun cuando existan las autoridades subsidiarias tales como las Comisarias de Familia y las Inspecciones de Policía, la ley establece, que la declaratoria de adoptabilidad solamente la podrá definir la Defensoría de Familia, dado que es la única medida de restablecimiento de carácter definitivo, razón por la cual se mantiene solo en su cabeza. Ahora bien, tal como lo dispone el principio general del derecho que quien puede lo más puede

lo menos, en los eventos en que por vencimiento de términos consagrados en el procedimiento administrativo para tomar la medida definitiva, el defensor o defensora pierda la competencia y el caso pase al juez de familia o promiscuo de familia, estos por ser autoridad superior, tienen la facultad de dictar la declaratoria de adoptabilidad FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 22 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 20 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PARÁGRAFO 2 / LEY 1098

DE 2006 – ARTÍCULO 120

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D. C., primero (1) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00087-00(C) Actor: JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE CAMPOHERMOSO, BOYACÁ La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, Boyacá y la Defensoría de Familia Centro Zonal Miraflores, Instituto Colombiano

de Bienestar Familiar, Regional Boyacá.

I. ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se

pueden extraer los siguientes hechos relevantes:

1. EL 2 de febrero de 2016, la Comisaría de Familia de Campohermoso Boyacá, abrió investigación de restablecimiento de derechos a favor de la adolescente V.V.

P1. de 12 años de edad, de conformidad con el reporte presentado por la Personería Municipal de Campohermoso en la que según información anónima se podría conocer del posible abuso sexual del que estaría siendo víctima (folio 5 y 6).

2. Ese mismo día, la Comisaría de Familia junto con el equipo interdisciplinario se desplazó a la casa donde se encontraba la adolescente V.V.P. (quien fue entregada por su madre al cuidado de sus abuelos desde hacía cinco años), con el fin de verificar la garantía de derechos. Una vez allí, la Comisaría de Familia comprobó el grave estado de negligencia y abandono en el que se encontraban la menor y sus dos hermanos. En consideración a la valoración psicológica realizada a la adolecente V.V.P., en la cual narró los hechos de abuso sexual, (delito que corresponde a acceso carnal abusivo con menor de catorce años), del cual es presuntamente responsable su abuelo materno, decidió entre otras medidas de protección la ubicación de los tres (3) hermanos en familia extensa (folio 5 y 6).

3. El 11 de febrero de 2016, en virtud de la manifestación hecha por la familia extensa de los NNA de no poder cuidarlos por un término superior a quince (15) días, la Comisaría de Familia de Campohermoso, Boyacá, solicitó a la

Coordinadora del Centro Zonal Miraflores, tres (3) cupos para ubicarlos en hogar sustituto (folio 87). 1 Como medida de protección de la intimidad de los niños se omitirá en esta providencia y en toda futura publicación de la misma su nombre y el de sus familiares.

4. El 24 de mayo de 2016, en atención a que el Municipio de Campohermoso no contaba con un hogar de paso y en el Municipio de Miraflores no había cupo para los NNA, la Comisaría de Familia de Campohermoso solicitó al Director Regional del ICBF asignarle un cupo para trasladar a la adolescente V.V.P. a un hogar de paso junto con sus dos hermanos (folio 100).

5. Una vez se le informó a la Comisaría de Familia que los cupos solicitados fueron aprobados, dictó el auto N° 002 del 28 de junio de 2016, en el que resolvió cambiar la medida adoptada de ubicación de los NNA en medio de familia extensa y ubicarlos en hogar sustituto. En consecuencia, los NNA fueron entregados el 28 de julio del mismo año al Centro Zonal del ICBF, Regional Soatá, Boyacá (folios 191 y 192).

6. El 4 de julio de 2016, la Comisaría de Familia de Campohermoso, Boyacá, remitió el trámite administrativo de restablecimiento de derechos adelantado a favor de la adolescente V.V.P. al Juez Promiscuo Municipal de Campohermoso en virtud del “parágrafo 2 del artículo 100 y el artículo 120 de la Ley 1098 de 2006”

(folio 194).

7. El 6 de julio de 2016, el citado Juzgado avocó conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de la adolescente V.V.P (folio

195).

8. El 25 de julio de 2016 el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso decretó la nulidad de todo lo actuado y por disposición del artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, ordenó remitir por competencia el proceso al Juzgado Promiscuo Municipal de Soatá, Boyacá, por ser este el lugar en el que se encuentra la menor V.V.P. (folios 206 a 208).

9. Mediante auto del 4 de agosto de 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Soatá, Boyacá, rechazó la competencia y ordenó remitir las diligencias al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de ese municipio (folio 218).

10. El 18 de agosto de 2016, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá, Boyacá, rechazó la competencia y ordenó enviar el proceso de restablecimiento de los derechos de la adolescente V.V.P al Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso (folios 220 y 221).

11. El 11 de septiembre de 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, avocó nuevamente conocimiento y ordenó la práctica de algunas diligencias (folios 223 y 224).

12. El 30 de noviembre de 2016, el Juzgado de Campohermoso declaró la situación de vulnerabilidad de la adolescente V.V.P. y decretó su ubicación en un hogar sustituto, también ordenó remitir las diligencias a la Defensoría de Familia

de Miraflores, Boyacá, para que de ser necesario se declarara la situación de abandono y la adoptabilidad de la adolescente V.V.P. (folios 279 y 280).

13. El 18 de abril de 2017, la Defensoría de Familia Centro Zonal Miraflores del ICBF, Regional Boyacá, devolvió el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, bajo los siguientes argumentos: Manifestó que no es la entidad competente para resolver sobre la adoptabilidad de la adolescente V.V.A., en virtud del parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, en el que se estableció un término de cuatro (4) meses para que tanto las defensorías de familia como las comisarías de familia resuelvan las actuaciones administrativas para el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes. Vencido este plazo estas entidades pierden la competencia asignada en el artículo 96 ibídem y entra a operar la competencia excepcional otorgada a los jueces de familia, quienes deben finalizar directamente el trámite respectivo (folio 306 al 308).

14. El 25 de abril de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, Boyacá, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil que dirima el conflicto de competencias que lo enfrenta con la Defensoría de Familia, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF, Centro Zonal Miraflores, Regional Boyacá, respecto al trámite para determinar la situación de abandono y posible adoptabilidad de la adolescente V.V.P. (folios 310 al 318).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó

edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 324). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de Campohermoso, a la Coordinación del Centro Zonal de Miraflores del ICBF Regional Boyacá, a la Coordinación del Centro Zonal de Soatá del ICBF Regional Boyacá, a la Dirección del ICBF Regional Boyacá, al Personero Municipal de Campohermoso, a la Procuraduría Regional de Boyacá, al Juez Promiscuo Municipal de Soata, y a la Secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 325 a 327). Asimismo hace constar que la comunicación con la señora MMPR, madre de la adolescente V.V.P, no fue posible, en consideración a que no se conoce su ubicación y no contestó ninguno de los números que reposan en el expediente (folio 326). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto las partes no allegaron alegatos. Sin embargo, la Defensoría, Centro Zonal Miraflores del ICBF, Regional Boyacá, presentó escrito de alegaciones el 14 de junio de 2017 (folios 329 y 336, respectivamente).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Defensoría Centro Zonal Miraflores del ICBF, Regional Boyacá Reiteró los argumentos expuestos ante el Juzgado Promiscuo Municipal de

Campohermoso, en relación con la aplicación de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, según el cual, el juzgado de familia asume la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los NNA, cuando transcurridos cuatro meses de iniciado no se ha proferido el respectivo fallo o no se ha resuelto la reposición del mismo. Sostuvo que esta norma de competencia, cuya exequibilidad fue declarada por la Corte Constitucional en la sentencia C-228 de 2008, ha sido desarrollada ampliamente por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras, la decisión proferidas en los radicado N° 11001030600020100008300 de 2010, de la cual trascribió algunos apartes. Concluyó que en el presente caso, el competente para decretar el estado de abandono y la adoptabilidad de la adolescente V.V.P. es el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, puesto que fue el que asumió el conocimiento del proceso por el vencimiento del término legal con que contaba la Comisaría de Familia para proferir el fallo.

2. Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso Aunque no presentó alegaciones, las razones que argumentó para declarar su incompetencia se encuentran plasmadas en el auto por medio del que propuso el conflicto negativo de competencias.

Luego de hacer un recuento de las actuaciones relevantes del proceso, refirió que en la sentencia que puso fin al proceso impuso como medida de protección la ubicación de la adolescente V.V.P. en hogar sustituto y, ordenó la remisión de las

diligencias a la Defensoría de Familia para que se estudiara la viabilidad de decretar la adoptabilidad. Sostuvo que, en ejercicio de la competencia que le otorgó el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, profirió el fallo en el que impuso una de las medidas de protección de las enlistadas en el artículo 53 ibídem y que, atendiendo lo dispuesto en el artículo 82 numeral 14 de la norma en cita, en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo ordenó la remisión de las diligencias a la Defensoría de Familia para decretar el estado de abandono y la adoptabilidad del menor de edad. Afirmó, que si bien es cierto la adopción está contemplada en el artículo 53 la Ley de Infancia y Adolescencia como una medida de protección, no lo es menos que el artículo 62 de la misma norma dispone que la autoridad central en la materia es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Manifestó, que la Defensoría de Familia no puede excusar su incompetencia en que nunca intervino en el proceso, porque la causa de ello no fue el desconocimiento de su existencia, ya que dentro del expediente se encuentra documentado que se le convocó a la audiencia en la que se resolvió la situación de la menor, y no asistió. Argumentó que asumió el conocimiento del proceso de restablecimiento de los derechos de la menor de edad, ante la pérdida de competencia de la Comisaría y no para reemplazar a la Defensoría de Familia y, que su competencia iba hasta el restablecimiento de los derechos de la adolescente V.V.P.; cuestionó que el Defensor de Familia se haya negado a conocer de las diligencias, pese a que en

la asesoría que solicitó a sus superiores se le indicó que debía continuar con el trámite del asunto.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un mismo asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para el efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 ibídem dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o

descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” De acuerdo con estas disposiciones la Sala es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales o en que esté involucrada por lo menos una entidad de ese orden; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y que (iii) versen sobre un asunto particular y concreto. Según los antecedentes del presente asunto, se trata de un conflicto de competencias entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, autoridad pública del orden nacional, por intermedio de la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Miraflores, Regional Boyacá y el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, Boyacá, autoridad pública territorialmente desconcentrada2, integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme a lo establecido en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia3. De igual forma, la Sala reitera lo señalado en conflictos anteriores4, en el sentido de que el artículo 21-16 del C.G.P. no comporta la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de 2 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. 3 “Artículo 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: / I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a) De la Jurisdicción Ordinaria: / 1. Corte Suprema de Justicia. / 2. Tribunales Superiores de Distrito

Judicial. / 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; / Parágrafo 1o. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local…”. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias Rad. 201600031, 2016-00038, 2016-00070, 2016-00094 del 11 de julio y 10 de octubre de 2016, entre otros. familia y por lo tanto la Sala de Consulta y Servicio Civil ejerce en este caso una competencia a prevención. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el

ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”5. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.” Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de

Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o 5 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo.

Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad que debe definir la situación de abandono y decretar la adoptabilidad de la adolescente V.V.P.

Para el análisis del conflicto planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i)

Las medidas de protección en el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los NNA y, ii) La competencia para decretar la adopción de los niños, niñas o adolescentes.

4. Análisis del conflicto planteado 4.1 Las medidas de protección en el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los NNA El artículo 53 de la Ley 1098 de 2006, enlistó las medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que las autoridades administrativas pueden imponer: “Artículo 53. Medidas de restablecimiento de derechos. Son medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan. Para el restablecimiento de los derechos establecidos en este código, la autoridad competente tomará alguna o varias de las siguientes

medidas:

1. Amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico.

2. Retiro inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las actividades ilícitas en que se pueda encontrar y ubicación en un programa de atención especializada para el restablecimiento del derecho vulnerado.

3. Ubicación inmediata en medio familiar.

4. Ubicación en centros de emergencia para los casos en que no procede la ubicación en los hogares de paso.

5. La adopción.

6. Además de las anteriores, se aplicarán las consagradas en otras disposiciones legales, o cualquier otra que garantice la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes.

7. Promover las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar…”

(subraya la Sala). La medida de protección enunciada en el numeral 4° trascrito, hace relación a la

ubicación de los NNA en hogar sustituto; de esta medida se ocupó el artículo 59 ibídem: “Artículo 59. Ubicación en Hogar Sustituto. Es una medida de protección provisional que toma la autoridad competente y consiste en la ubicación del niño, niña o adolescente en una familia que se compromete a brindarle el cuidado y atención necesarios en sustitución de la familia de origen. Esta medida se decretará por el menor tiempo posible de acuerdo con las circunstancias y los objetivos que se persiguen sin que pueda exceder de seis (6) meses. El Defensor de Familia podrá prorrogarla, por causa justificada, hasta por un término igual al inicial, previo concepto favorable del Jefe Jurídico de la Dirección Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En ningún caso podrá otorgarse a personas residentes en el exterior ni podrá salir del país el niño, niña o adolescente sujeto a esta medida de protección, sin autorización expresa de la autoridad competente…” (Resalta la Sala). La provisionalidad de la que trata la disposición trascrita indica que, la autoridad de familia que esté conociendo el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede variar o sustituir la medida de protección en el momento en que las condiciones del o los sujetos de protección así lo determinen: “Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas. La autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección previstas en este Código podrá modificarlas o suspenderlas cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se notificará en la forma prevista en el inciso 3° del artículo anterior y estará sometida a

la impugnación y al control judicial establecidos para la que impone las medidas. Este artículo no se aplicará cuando se haya homologado por el juez la declaratoria de adoptabilidad o decretado la adopción.”. Sobre la provisionalidad de la medida de protección de ubicación de los NNA en hogares sustitutos, el ICBF conceptuó: “… La Ley 1098 de 2006 en su artículo 59 define la ubicación en hogar sustituto como "una medida de protección provisional que toma la autoridad competente y consiste en la ubicación del niño, niña o adolescente en una familia que se compromete a brindarle el cuidado y atención necesarios en sustitución de la familia de origen”. En concepto 37254 del 8 de septiembre de 2011, esta Oficina Asesora Jurídica sostuvo frente al programa de hogares sustitutos: “(…) es una medida provisional para el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes establecida en el artículo 59 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), conformado por familias de la comunidad, debidamente seleccionadas, que en forma voluntaria acogen transitoriamente a un menor de edad desprotegido, para proporcionarle afecto, seguridad y todos los cuidados necesarios para su desarrollo (Subrayas originales). Este programa debe cumplirse con estricta sujeción a las normas del servicio y a los reglamentos dictados en el Lineamiento Técnico Administrativo de Hogares Sustitutos, aprobado mediante Resolución No 5930 del 27 de diciembre de 2010". El objetivo principal de los hogares sustitutos es "Garantizar a los niños, niñas y adolescentes el restablecimiento y cumplimiento de sus derechos,

proporcionándoles protección integra