CE-11001-03-06-000-2017-00088-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Juzgado

Promiscuo Municipal de Campohermoso, Boyacá y la Defensoría de Familia Centro Zonal Miraflores, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Boyacá / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Competencia / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por pérdida de competencia el asunto debe pasar a conocimiento del Juez de Familia / JUEZ CIVIL MUNICIPAL O PROMISCUO MUNICIPAL – Competencia en lugares donde no exista Juez de Familia El artículo 98 inciso 2 del Código de Infancia y Adolescencia determinó que únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad de los niños, niñas y adolescentes. (…) En principio, esta disposición llevaría a afirmar que los juzgados de familia (o aquellos que los sustituyan), no tendrían competencia para declarar el estado de adoptabilidad de los niños, niñas o adolescentes. Sin embargo, el numeral 8 del artículo 22 del Código General del Proceso dispuso: “Artículo 22. Competencia de los jueces de familia en primera instancia. Los jueces de familia conocen, en primera instancia, de los siguientes asuntos: (…) 8. De la adopción….”. A su turno, el artículo 120 de la Ley 1098 de 2006 estableció: “Artículo 120. Competencia del Juez Municipal. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este”. (…) Debe observarse que ni el Código de Infancia y Adolescencia ni

el Código General del Proceso, contemplan una limitación o restricción a la potestad que tienen los jueces de familia, o los que los sustituyan, respecto de la adopción, pues están facultados para homologar las decisiones adoptadas por las defensorías de familia, incluyendo la declaratoria de adoptabilidad, e incluso para decretar la adopción. De otra parte, respecto de la competencia de los jueces para declarar directamente la situación de adoptabilidad cuando sustituyen a los comisarios de familia o a los defensores de familia, por la pérdida de competencia en que hayan incurrido estos funcionarios, la Sala acogió el pronunciamiento de la UNICEF y la “Alianza por la Niñez Colombiana”, en sus comentarios a la Ley 1098 de 2006: “…Esta norma se refiere a que aun cuando existan las autoridades subsidiarias tales como las Comisarias de Familia y las Inspecciones de Policía, la ley establece, que la declaratoria de adoptabilidad solamente la podrá definir la Defensoría de Familia, dado que es la única medida de restablecimiento de carácter definitivo, razón por la cual se mantiene solo en su cabeza. Ahora bien, tal como lo dispone el principio general del derecho que quien puede lo más puede lo menos, en los eventos en que por vencimiento de términos consagrados en el procedimiento administrativo para tomar la medida definitiva, el defensor o defensora pierda la competencia y el caso pase al juez de familia o promiscuo de familia, estos por ser autoridad superior, tienen la facultad de dictar la declaratoria de adoptabilidad. (…) Concluye la Sala, que aun cuando el inciso segundo del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006 señala que la declaratoria de adoptabilidad

corresponde de manera “exclusiva” al defensor de familia, tal exclusividad solamente se predica frente a los comisarios de familia e inspectores de policía, por lo que el juez investido de autoridad administrativa también puede cumplir con dicha función.(…) La Sala, entonces, declarará competente al Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso para que resuelva sobre la situación de adoptabilidad del menor de edad FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 22 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 21 / LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 20 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PARÁGRAFO 2 / LEY 1098

DE 2006 – ARTÍCULO 120

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D. C., veintinueve (29) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00088-00(C) Actor: JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE CAMPOHERMOSO, BOYACÁ La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

El Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, Boyacá, solicitó a la Sala dirimir el conflicto de competencias surgido con la Defensoría de Familia del Centro Zonal Miraflores del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en adelante ICBF, Regional Boyacá y en consecuencia determinar cuál es la autoridad competente para declarar la adoptabilidad del niño CFVP (folios 337 a 345). Los antecedentes del conflicto se resumen así:

1. EL 21 de junio de 2013, la Defensora de Familia del Centro Zonal Costa Pacífica del ICBF Regional Cauca, ubicada en el municipio de Guapi, recibió una queja en relación con el estado de descuido y enfermedad en que se encontraban los niños GDVP y CFVP (folios 79 a 81).

2. El 26 de junio de 2013, la Defensoría de Familia abrió investigación administrativa de restablecimiento de los derechos en favor de los niños y decretó, como medida de protección provisional su ubicación en hogar sustituto (folio 82); la medida se hizo efectiva el 2 de julio de 2013 (folio 84).

3. El 11 de octubre de 2013, declaró la vulneración de los derechos fundamentales a tener una familia, al amor y cuidado personal, así como a la seguridad social en salud de los niños GDVP y CFVP; en consecuencia confirmó la medida de protección provisional y ordenó el seguimiento de la misma (folios 125 a 130).

4. El 2 de abril de 2014, en aplicación del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificó la medida de protección y otorgó la custodia provisional de los niños

GDVP y CFVP a los abuelos maternos, quienes para el momento residían en el municipio de Campohermoso (Boyacá), por lo que ordenó la remisión del proceso, por competencia, al Centro Zonal Miraflores del ICBF, Regional Boyacá (folios 150 a 152). Al no existir defensoría de familia en el municipio de residencia de los menores, le correspondió hacer el seguimiento de la medida de protección a la Comisaría de Familia de Campohermoso.

5. El 2 de febrero de 2016, la Comisaría de Familia de Campohermoso, en adelante la Comisaría, modificó la medida de protección, en el sentido de cambiar la ubicación de los menores de edad, del hogar de los abuelos al de los tíos maternos y, ordenó solicitar cupo para su ubicación en un hogar sustituto (folios 154 a 156).

6. El 28 de junio de 2016, la Comisaría de Familia, con base en la comunicación del Grupo de Asistencia Técnica del ICBF y los informes de seguimiento del grupo interdisciplinario, nuevamente cambió la medida de protección por ubicación de los menores de edad en hogar sustituto (folios 220 y 221); en consecuencia hizo entrega del niño CFVP al Centro Zonal del ICBF Regional Soatá (folio 223).

7. El 6 de julio de 2016, en cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 100 de la ley 1098 de 2006, el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, avocó el conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos del niño CFVP (folio 224).

8. El 25 de julio de 2016 el Juzgado de Campohermoso decretó la nulidad de todo

lo actuado y, ordenó remitir el proceso, por competencia territorial, al Juzgado Promiscuo Municipal de Soatá (folios 235 a 237).

9. Mediante auto de fecha 4 de agosto de 2016, el Juzgado Promiscuo Municipal de Soatá rechazó la competencia y ordenó remitir las diligencias al Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de ese municipio (folio 247).

10. El 18 de agosto de 2016, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Soatá rechazó la competencia y ordenó enviar nuevamente el proceso al Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, porque en su criterio, la ubicación de los niños en ese municipio era provisional (folios 249 y 250).

11. El 11 de septiembre de 2016 el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, avocó nuevamente conocimiento y ordenó la práctica de algunas diligencias (folios 252 y 253).

12. El 30 de noviembre de 2016 el Juzgado de Campohermoso declaró la situación de vulnerabilidad del niño CFVP, decretó su ubicación en un hogar sustituto y ordenó remitir las diligencias a la Defensoría de Familia de Miraflores del ICBF Regional Boyacá para que, de ser necesario, se declarara la situación de abandono y la adoptabilidad del menor de edad (folios 307, 308 y 313).

13. El 18 de abril de 2017, la Defensoría de Familia Centro Zonal Miraflores del ICBF Regional Boyacá devolvió el expediente al Juzgado Promiscuo Municipal de

Campohermoso. Argumentó que no es competente para resolver sobre la adoptabilidad del niño

CFVP, porque cuando el Defensor o el Comisario de Familia pierden competencia por el vencimiento del término establecido en el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, el Juzgado de Familia es el que debe culminar el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los NNA y que, al asumir el conocimiento del mismo, desplaza a las autoridades administrativas de familia. Sostuvo que devolvía el expediente en razón de la prevalencia del interés del niño CFVP porque aunque solicitó al Coordinador Jurídico de la Regional Boyacá asesoría sobre la viabilidad de asumir la competencia, y este a su vez a la Asesora Jurídica Nacional del ICBF, a la fecha no tenía respuesta alguna (folios 332 a 336).

14. El 25 de abril de 2017, el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso propuso el conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.

Expuso que, en ejercicio de la competencia que le otorgó el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, profirió decisión definitiva e impuso una de las medidas de protección de las enlistadas en el artículo 53 ibídem y que por disposición del numeral 14 del artículo 82 de la Ley 1098 en cita, le corresponde al defensor de familia dar cumplimiento a lo dispuesto en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de

que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 352). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de Campohermoso, a la Coordinación del Centro Zonal de Miraflores del ICBF Regional Boyacá, a la Coordinación del Centro Zonal de Soatá del ICBF Regional Boyacá, a la Dirección del ICBF Regional Boyacá, al Personero Municipal de Campohermoso, a la Procuraduría Regional de Boyacá, al Juez Promiscuo Municipal de Soatá, y a la Secretaria del Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 353 y 354). Asimismo se dejó constancia de que la comunicación con la madre del niño CFVP no fue posible, en consideración a que no se conoce su ubicación y no contestó en ninguno de los números telefónicos que reposan en el expediente (folio 355). Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto, la Defensoría Centro Zonal Miraflores del ICBF Regional Boyacá presentó alegaciones (folios 358 a 364).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Defensoría Centro Zonal Miraflores del ICBF Regional Boyacá Reiteró los argumentos expuestos ante el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, en relación con el alcance de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, según el cual, el juzgado de familia asume la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los

NNA, cuando transcurridos cuatro meses de iniciado no se ha proferido el respectivo fallo o no se ha resuelto la reposición del mismo. Sostuvo que esa norma de competencia, declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-228 de 2008, ha sido desarrollada ampliamente por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras, en las decisiones de los conflictos radicados Nros. 11001030600020100008300 y 11001030600020150002700, de las cuales trascribió algunos apartes. Concluyó que en el presente caso, el competente para decretar el estado de abandono y la adoptabilidad del niño CFVP es el Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso, puesto que fue el que asumió el conocimiento del proceso por el vencimiento del término legal con que contaba la Comisaría de Familia para proferir el fallo.

2. Juzgado Promiscuo Municipal de Campohermoso Aunque no presentó alegaciones, las razones que argumentó para declarar su incompetencia se encuentran plasmadas en el auto en el que propuso el conflicto negativo de competencias.

Sostuvo que, en ejercicio de la competencia que le otorgó el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, profirió el fallo en el que impuso una de las medidas de protección de las enlistadas en el artículo 53 ibídem y que, atendiendo lo dispuesto en el artículo 82 numeral 14 de la Ley 1098 en cita, en el numeral cuarto de la parte resolutiva del fallo ordenó la remisión de las diligencias a la Defensoría de Familia para decretar el estado de abandono y la adoptabilidad del

menor de edad. Afirmó que si bien es cierto la adopción está contemplada en el artículo 53 de la Ley de Infancia y Adolescencia como una medida de protección, no lo es menos que el artículo 62 ibídem dispone que la autoridad central en la materia es el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Manifestó que la Defensoría de Familia no puede excusar su incompetencia en que nunca intervino en el proceso, porque dentro del expediente se encuentra documentado que se le convocó a la audiencia en la que se resolvió la situación del niño, y no asistió, de manera que no desconocía la existencia del proceso. Argumentó que asumió el conocimiento del proceso de restablecimiento de los derechos del menor de edad, ante la pérdida de competencia de la Comisaría y no para reemplazar a la Defensoría de Familia y, que su competencia iba hasta el restablecimiento de los derechos del niño CFVP; cuestionó que el Defensor de Familia se haya negado a conocer de las diligencias, pese a que en la asesoría que solicitó a sus superiores sobre el tema, se le indicó que debía continuar con el trámite del asunto.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asignó, entre otras, la siguiente función a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la

jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se plantea entre dos autoridades del nivel nacional, Juzgado Promiscuo Municipal de Miraflores, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada1, integrante de la jurisdicción ordinaria de la Rama Judicial del Poder Público, conforme con lo establecido en la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia2, y la Defensoría de Familia Centro Zonal Miraflores Regional Boyacá3. Ahora bien, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, que es el Proceso Administrativo de Restablecimiento de los Derechos del niño CFVP, con el fin de determinar la autoridad competente para declarar el estado de abandono y la adoptabilidad del menor de edad. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto.

b. Términos Legales 1La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. 2“Artículo 11. La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:/I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: a)De la Jurisdicción Ordinaria:/1. Corte Suprema de Justicia./2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial. / 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; / b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: / 1. Consejo de Estado / 2. Tribunales Administrativos / 3. Juzgados Administrativos / c) De la Jurisdicción Constitucional: / 1. Corte Constitucional; / d) De la Jurisdicción de Paz: / Jueces de Paz. / 2. La Fiscalía General de la Nación. / 3. El Consejo Superior de la Judicatura. / Parágrafo 1°. La Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, tienen competencia en todo el territorio nacional. Los Tribunales Superiores, los Tribunales Administrativos y los Consejos Seccionales de la Judicatura tienen competencia en el correspondiente distrito judicial o administrativo. Los jueces del circuito tienen competencia en el respectivo circuito y los jueces municipales en el respectivo municipio; los Jueces de pequeñas causas a nivel municipal y local….”.

3Ley 1098 de 2006 (noviembre 8), “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia”. Artículo 79. “DEFENSORÍAS DE FAMILIA. Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes. (…).” El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a

todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad que debe definir la situación de abandono y decretar la adoptabilidad del niño CFVP, teniendo en cuenta que el Juez Promiscuo Municipal de Campohermoso conoció y decidió el PARD por pérdida de competencia del comisario de familia; y que el Código de la Infancia y la Adolescencia radica en el defensor de familia la declaratoria de adoptabilidad, cuando prevé la competencia subsidiaria en los municipios donde no haya defensoría. Para el análisis de conflicto planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Las medidas de protección en el proceso administrativo de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y, ii) La competencia para decretar la adopción de los niños, niñas o adolescentes.

4. Análisis del Conflicto Planteado 4.1 Las Medidas de Protección en el Proceso Administrativo de Restablecimiento de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes El artículo 53 de la Ley 1098 de 2006, enlistó las medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que las autoridades administrativas pueden imponer: “Artículo 53. Medidas de restablecimiento de derechos. Son medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan. Para el restablecimiento de los derechos establecidos en este código, la autoridad competente tomará alguna o varias de las siguientes

medidas:

1. Amonestación con asistencia obligatoria a curso pedagógico.

2. Retiro inmediato del niño, niña o adolescente de la actividad que amenace o vulnere sus derechos o de las actividades ilícitas en que se pueda encontrar y

ubicación en un programa de atención especializada para el restablecimiento del derecho vulnerado.

3. Ubicación inmediata en medio familiar.

4. Ubicación en centros de emergencia para los casos en que no procede la ubicación en los hogares de paso.

5. La adopción.

6. Además de las anteriores, se aplicarán las consagradas en otras disposiciones legales, o cualquier otra que garantice la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes.

7. Promover las acciones policivas, administrativas o judiciales a que haya lugar…”

(Subraya la Sala). La medida de protección enunciada en el numeral 4° trascrito, hace relación a la ubicación de los niños, las niñas y los adolescentes en hogar sustituto; de esta medida se ocupó el artículo 59 ibídem: “Artículo 59. Ubicación en Hogar Sustituto. Es una medida de protección provisional que toma la autoridad competente y consiste en la ubicación del niño, niña o adolescente en una familia que se compromete a brindarle el cuidado y atención necesarios en sustitución de la familia de origen. Esta medida se decretará por el menor tiempo posible de acuerdo con las circunstancias y los objetivos que se persiguen sin que pueda exceder de seis (6) meses. El Defensor de Familia podrá prorrogarla, por causa justificada, hasta por un término igual al inicial, previo concepto favorable del Jefe Jurídico de la Dirección Regional del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En ningún caso podrá otorgarse a personas residentes en el exterior ni podrá salir del país el niño, niña o adolescente sujeto a esta medida de protección, sin autorización expresa de la

autoridad competente…” (Resalta la Sala). La provisionalidad de la que trata la disposición trascrita indica que, la autoridad de familia que esté conociendo el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, puede variar o sustituir la medida de protección en el momento en que las condiciones del o los sujetos de protección así lo determinen: “Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas. La autoridad administrativa que haya adoptado las medidas de protección previstas en este Código podrá modificarlas o suspenderlas cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se notificará en la forma prevista en el inciso 3° del artículo anterior y estará sometida a la impugnación y al control judicial establecidos para la que impone las medidas. Este artículo no se aplicará cuando se haya homologado por el juez la declaratoria de adoptabilidad o decretado la adopción.”. Sobre la provisionalidad de la medida de protección de ubicación de los niños, las niñas y los adolescentes, en hogares sustitutos, el ICBF conceptuó: “… La Ley 1098 de 2006 en su artículo 59 define la ubicación en hogar sustituto como "una medida de protección provisional que toma la autoridad competente y consiste en la ubicación del niño, niña o adolescente en una familia que se compromete a brindarle el cuidado y atención necesarios en sustitución de la familia de origen”. En concepto 37254 del 8 de septiembre de 2011, esta Oficina Asesora Jurídica sostuvo frente al programa de hogares sustitutos: “(…) es una medida provisional para el restablecimiento de los derechos de

los niños, niñas y adolescentes establecida en el artículo 59 de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), conformado por familias de la comunidad, debidamente seleccionadas, que en forma voluntaria acogen transitoriamente a un menor de edad desprotegido, para proporcionarle afecto, seguridad y todos los cuidados necesarios para su desarrollo (Subrayas originales). Este programa debe cumplirse con estricta sujeción a las normas del servicio y a los reglamentos dictados en el Lineamiento Técnico Administrativo de Hogares Sustitutos, aprobado mediante Resolución No 5930 del 27 de diciembre de 2010". El objetivo principal de los hogares sustitutos es "Garantizar a los niños, niñas y adolescentes el restablecimiento y cumplimiento de sus derechos, proporcionándoles protección integral en condiciones, favorables, mediante un ambiente familiar sustituto, que facilite su proceso de desarrollo personal, familiar y social que permita superar la situación de vulnerabilidad en que se encuentran”…”4 (Resalta la Sala). Lo anterior significa que, la única medida de protección definitiva es la adopción, lo cual tiene sentido pues, acorde con las disposiciones referidas, las demás, incluyendo la ubicación en hogar sustituto, pueden modificarse en el momento en que las circunstancias así lo ameriten. 4.2. Las competencias para decretar la adopción de los niños, las niñas y los adolescentes La adopción es una medida de protección de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, que se encuentra enlistada en el numeral 5° del artículo 53 de la Ley 1098 de 2006. El artículo 98 inciso 2° del Código de Infancia y Adolescencia determinó que

únicamente el defensor de familia sería el competente para la declaratoria de adoptabilidad de los niños, niñas y adolescentes: “Artículo 98. Competencia subsidiaria. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. La declaratoria de adoptabilidad del niño, niña o adolescente corresponde exclusivamente al Defensor de Familia.” (Resalta la Sala). En principio, esta disposición llevaría a afirmar que los juzgados de familia (o aquellos que los sustituyan), no tendrían competencia para declarar el estado de adoptabilidad de los niños, niñas o adolescentes. Sin embargo, el numeral 8° del artículo 22 del Código General del Proceso dispuso: “Artículo 22. Competencia de los jueces de familia en primera instancia. Los jueces de familia conocen, en primera instancia, de los siguientes asuntos: (…)

8. De la adopción….” A su turno, el artículo 120 de la Ley 1098 de 2006 estableció: “Artículo 120. Competencia del Juez Municipal. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este.” Ahora bien, sobre el alcance del inciso 2° del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, la Sala ha dicho: “… El inciso segundo del artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia no puede interpretarse en forma aislada y descontextualizada, como si fuera una

proposición normativa autónoma y completa, sino que debe ser entendido de 4Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Concepto 10 de 2013 (16 de enero) manera sistemática, teniendo en cuenta el co