CE-11001-03-06-000-2017-00094-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fonpremag y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. / INHIBITORIO – Por inexistencia de dos entidades que rechacen competencia La Sala en diversos pronunciamientos, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto. (…) Revisados los antecedentes del caso y los planteamientos hechos por las partes, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple el primero de los requisitos antes enunciados, esto es, la existencia de dos o mas autoridades que nieguen o reclamen para sí, el conocimiento de un determinado asunto administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., primero (01) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00094-00(C)

Actor: MARÍA BEATRIZ VARGAS AVENDAÑO La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, en relación con la competencia para reconocer la pensión solicitada por la señora María Beatriz Vargas Avendaño.

I. ANTECEDENTES Según los antecedentes que obran en el expediente, el presente asunto se basa

en los siguientes hechos:

1. La señora María Beatriz Vargas Avendaño tiene la siguiente historia laboral1:

1Información tomada del escrito de solicitud para dirimir el conflicto, de las resoluciones proferidas por Colpensiones, del reporte de semanas cotizadas por Colpensiones y del certificado de a. Nació el 7 de junio de 1958, es decir que a la fecha cuenta con 59 años (folio 2). b. Estuvo vinculada laboralmente con las siguientes entidades: -Lotería de Boyacá, desde el 1º de octubre de 1978 hasta el 17 de noviembre de 1983 (fl. 13). -Lecheboy, desde el 14 de febrero de 1986 hasta el 19 de diciembre de 1986 (fl. 13). -Sispro Ltda., desde el 28 de febrero de 1987 hasta el 6 de marzo de 1987 (fl. 13). -Cooperativa Integral Empresa de Servicios de Salud, desde el 29 de febrero de 1988 hasta el 31 de marzo de 1988 (45).

-Confites de Boyacá, desde el 27 de octubre de 1988 hasta el 14 de febrero de 1989 (45). -Rojas Granados Luis Angel, desde el 30 de noviembre de 1993 hasta el 31de diciembre de 1999 (fl.14). -Eventos la Recreaciones y Turismo, desde el 1 de enero de 2000 hasta el 31 de octubre de 2004 (fl.15). - Gobernación del Casanare, como docente, desde el 16 de enero de 2006 hasta el 9 de mayo de 2014 (fl. 30). c. Cotizó desde el 1 de octubre de 1978 al 17 de noviembre de 1983 a la Caja de Previsión Social de Boyacá; desde el 14 de febrero de 1986 hasta el 31 de octubre de 2004 con Colpensiones; y desde el 16 de enero de 2006 hasta el 9 de mayo de 2014 con la Fiduprevisora.

2. El 15 de octubre de 2015, la señora María Beatriz Vargas Avendaño solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, petición que fue resuelta negativamente por Colpensiones, mediante la Resolución GNR 418660 del 28 de diciembre de 2015, por considerar que la última entidad a la que cotizó la interesada fue a la Fiduprevisora (folio 38).

3. Dado lo anterior, el 11 de diciembre de 2015, la señora María Beatriz Vargas Avendaño presentó una solicitud de reconocimiento pensional ante la Secretaría de Educación de Casanare, entidad que a su vez trasladó la solicitud al Fondo Nacional del Magisterio administrado por la Fiduprevisora (folios 40 y 41).

4. El 12 de abril de 2016, la Gobernación del Casanare mediante Resolución 1030, “negó la pensión de jubilación” solicitada por las siguientes razones: “Que una vez verificada la información suministrada por la mencionada Docente por la entidad Fiduciaria que administra los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en la Hoja de Revisión aparece que fue negada la solicitud, toda vez que la Docente presenta vinculación a partir del 16 de enero de 2006, en vigencia de la Ley 812 de 2003. Por lo tanto tendrá derecho información (folios 2 y 3; 13, 22, 30, 38 y 39).

(sic) pensionales del régimen de prima media establecidos en la ley 100 de 1993 y 797 de 2003 para este caso será pensión de vejez, la cual exige 57 años de edad para hombres y mujeres y contar con 1300 semanas mínimas. Que la oficina de Prestaciones Sociales de la Secretaría de Educación de Casanare realizó la liquidación de semanas cotizadas, evidenciando que la Docente posee un total de 1273 semanas, razón por la cual no cumple los requisitos exigidos por la ley 100 de 1993 y 797 de 2003 para acceder a la pensión de jubilación.” (folios 41 y 41).

5. El 28 de abril de 2016 la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la Resolución 1030 de 2016, la cual fue confirmada por la Gobernación del Casanare mediante Resolución 1374 de 1 de junio de 2016, en la cual consideró: “Analizados los requisitos anteriores no es posible conceder su petición, toda vez

que para acceder a dicha pensión se requiere 1300 semanas y una vez revisada su historia laboral usted solo ha cotizado 1273 semanas. Además se evidencia que usted aportó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio desde el 23 de enero de 2006, razón por la cual el régimen aplicable para el pago de su pensión es el de prima media establecido en la ley 100 de 1993. Tampoco es viable que la señora María Beatriz Vargas sea beneficiaria del régimen de transición establecido por la ley 100 de 1993, ya que de acuerdo a la Ley 812 de 2003, preceptúa en su “Art.83 REGIMEN PRESTACIONAL DE LOS DOCENTES OFICIALES. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. (…) Por todo lo anterior se concluye que su recurso será negado”(folios 48 a 51).

6. El 26 de mayo de 2017, el apoderado de la señora María Beatriz Vargas Avendaño presentó un escrito a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirimiera el conflicto de competencias administrativas suscitado entre Colpensiones y el Fondo Nacional del Magisterio (folio 1 y ss).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus

alegatos en el trámite del conflicto (folio 53). Consta que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones, a la Fiduprevisora S.A. en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Ministerio de Educación, a la señora María Beatriz Vargas Avendaño y a su apoderado el doctor Gonzalo Brijaldo Suárez, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 54 y 55).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Según informe Secretarial de la Sala de Consulta y Servicio Civil, allegaron alegatos Fiduprevisora como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, los cuales se exponen a continuación:

1. Fiduprevisora como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Después de citar el régimen aplicable a la señora Vargas Avendaño para acceder al derecho de pensión, precisó: “Una vez verificado en los aplicativos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, se le impartió negación al estudio realizado a la Pensión de Jubilación por Aportes, toda vez que presenta inconsistencias que el Ente Territorial debe corregir tal como se evidencia a continuación: Para el estudio pertinente debe radicarse en el aplicativo Sistema Único de Radicación – NURF, como Pensión de Vejez – Ley 100 y no como anteriormente se había realizado, teniendo en cuenta que pata el caso concreto la fecha de vinculación, no resulta procedente el derecho a Pensión de jubilación por aportes.

Adicionalmente se debe aportar por parte del educador los documentos necesarios desde los 10 años anteriores a la causación del derecho de pensión. En consecuencia, será hasta ese momento en que la Secretaría de Educación a la cual se encuentra vinculada la educadora, radique un nuevo acto administrativo contentivo de la prestación, ya habiendo sido subsanadas la totalidad de las inconsistencias reportadas por el abogado sustanciador de este patrimonio autónomo, que se podrá continuar con el trámite de estudio de la solicitud, con el fin de verificar su viabilidad en los trámites del Decreto 2831 de 2005”. (subrayado fuera del texto. Folios 58,59 y 71 ).

2. Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Afirma que la entidad competente para estudiar el reconocimiento de la pensión de la señora Vargas Avendaño, es el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, por ser la última Caja a la cual realizó cotizaciones, al respecto sostuvo: “A la señora Vargas Avendaño se le aplica el artículo 10 del Decreto 2709 de

1994. Así las cosas, la interesada presentó como última caja a la cual realizó cotizaciones fue Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fiduprevisora – Docente para un total de 8 años, 3 meses y 24 días y cumplió su estatus pensional estando afiliada allá, adicionalmente según lo previsto en el artículo 81 de la Ley 812 de 2003, dispuso la inclusión en el Régimen de Prima media con prestación definida a los Docentes (…)”(folios 60 a 62).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

2. Presupuestos de los conflictos de competencias

Con base en las normas anteriormente citadas, la Sala ha reiterado en varias oportunidades2, los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter

general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas. 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Expediente 110010306 2010 015.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”3 (Se resalta) En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto.

3. Caso concreto Revisados los antecedentes del caso y los planteamientos hechos por las partes, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple el primero de los requisitos antes enunciados, esto es, la existencia de dos o mas autoridades que nieguen o reclamen para sí, el conocimiento de un determinado asunto administrativo.

En efecto, frente a la petición de reconocimiento de la pensión de la señora

Vargas Avendaño, las entidades manifestaron: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones: “no es competente Colpensiones para el estudio de la petición, sino al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio por ser la última entidad de previsión a la que efectuaron durante seis (6) años de aportes de conformidad con lo establecido en el Decreto 2709 de 1994” Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Fiduprevisora: No niega su competencia. Por el contrario, realiza el estudio de fondo de la petición presentada por la peticionaria, y decide negarla por considerar que no se cumplen los requisitos para obtener la pensión: “Para el estudio pertinente debe radicarse en el aplicativo Sistema Único de Radicación – NURF, como Pensión de vejez – Ley 100 y no como anteriormente se había realizado, teniendo en cuenta que para el caso en concreto la fecha de vinculación, no resulta procedente el derecho a pensión de jubilación por aportes. Adicionalmente se debe aportar por parte del educador los documentos necesarios desde los 10 años anteriores a la causación del derecho de pensión.” Como se observa, se trata de una decisión de fondo, respecto de la cual en los alegatos presentados ante la Sala, la Fiduprevisora ratifica lo siguiente: “Una vez verificado en los aplicativos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio, se le impartió negación al estudio realizado a la Pensión de 3 [12]También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 110010306000200600111 00. Jubilación por Aportes, toda vez que presenta inconsistencias que el Ente

Territorial debe corregir tal como se evidencia a continuación: Para el estudio pertinente debe radicarse en el aplicativo Sistema Único de Radicación – NURF, como Pensión de Vejez – Ley 100 y no como anteriormente se había realizado, teniendo en cuenta que pata el caso concreto la fecha de vinculación, no resulta procedente el derecho a Pensión de jubilación por aportes. Adicionalmente se debe aportar por parte del educador los documentos necesarios desde los 10 años anteriores a la causación del derecho de pensión. En consecuencia, será hasta ese momento en que la Secretaría de Educación a la cual se encuentra vinculada la educadora, radique un nuevo acto administrativo contentivo de la prestación, ya habiendo sido subsanadas la totalidad de las inconsistencias reportadas por el abogado sustanciador de este patrimonio autónomo, que se podrá continuar con el trámite de estudio de la solicitud, con el fin de verificar su viabilidad en los trámites del Decreto 2831 de 2005”. Por tanto, la Sala considera que no se dan los presupuestos para configurar el conflicto de competencias, pues como se ha manifestado en anteriores ocasiones, una de las condiciones para que se presente esta clase de conflictos, consiste en que dos autoridades o particulares en ejercicio de funciones públicas rechacen expresamente su competencia para conocer de un determinado asunto administrativo (conflicto negativo de competencias), situación que no se presenta en el asunto analizado. De esta manera, al no existir una segunda autoridad que manifiesta claramente su falta de competencia, sino que, por el contrario, la asume, no puede existir un conflicto de competencias administrativas que la Sala pueda resolver, lo que la

obliga a declararse inhibida para adoptar una decisión de fondo sobre el particular. En todo caso, la Sala exhorta a la Fiduprevisora para que, en coordinación con la entidad territorial (Secretaria de Educación Municipal del Casanare) a la cual estuvo vinculada la señora Vargas Avendaño como docente, adelante las gestiones necesarias para subsanar “las inconsistencias en el registro el aplicativo Sistema Único de Radicación – NURF, como Pensión de Vejez – Ley 100”, y los demás trámites que se deban adelantar, lo más pronto posible, ya que se tratan de trámites internos que no pueden afectar los derechos de la peticionaria. Por tanto, sin perjuicio de la decisión inhibitoria anunciada, se remitirá el expediente a la Fiduprevisora para que adelante la gestión de corrección de información a que haya lugar e indique a la solicitante el trámite a seguir.

4. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la

Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Fiduprevisora como representante del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia a la Fiduprevisora, S.A.,

Vicepresidencia de Fondos de Prestaciones, en su condición de administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a Colpensiones, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a través de la Fiduprevisora y a

la señora María Beatriz Avendaño Vargas.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica para actuar al doctor Gonzalo Brijaldo Suárez en su calidad de apoderado de la señora María Beatriz Avendaño

Vargas.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala