CE-11001-03-06-000-2017-00120-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Caldas y el Juzgado Sexto de Familia del Circuito de Manizales / INHIBITORIO – Por ausencia de dos entidades que rechacen la competencia En diversos pronunciamientos, la Sala ha señalado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional; iii) o al orden departamental siempre y cuando no se encuentren dentro del mismo territorio de jurisdicción de un Tribunal Administrativo; iv) que el conflicto tenga naturaleza administrativa y; v) que verse sobre un caso concreto. (…) Se observa la ausencia de dos entidades que acepten o rechacen la competencia, pues, al contrario, la Defensoría de Familia no niega su competencia para continuar conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de derecho. Por lo tanto, no se configura uno de los requisitos generales para la existencia de un conflicto administrativo de competencias administrativas. Por lo anterior, la Sala concluye que no hay conflicto porque (i) la Defensoría de Familia no está negando competencia y, (ii) tampoco se evidencia la pérdida de la misma porque el fallo para resolver la actuación administrativa fue proferido en tiempo. Además, esta autoridad tomó distintas medidas de protección, las cuales fueron adoptadas pronta y oportunamente, por lo que ahora le corresponde hacer el seguimiento a esa actuación FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY

1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00120-00(C) Actor: JUZGADO SEXTO DE FAMILIA DEL CIRCUITO DE MANIZALES La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de septiembre de 2016, la Defensora de Familia del ICBF Centro Zonal Dos de Manizales, en adelante la Defensoría de Familia, con funciones en el sistema de responsabilidad penal para adolescentes, inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos del adolescente J.A.P.G. como consecuencia de una denuncia en su contra por el delito de lesiones personales, por lo cual la Defensoría dispuso su ubicación en medio familiar con vinculación al programa de protección de menores, en la modalidad de intervención de apoyo1 (folio 17 y ss).

2. El 19 de octubre de 2016, la señora Diana Garzón Buitrago, madre biológica de J.A.P.G., informó a la Defensoría de Familia acerca del consumo de sustancias sicoactivas por parte del adolescente, de las amenazas en contra

de su hijo efectuadas por vecinos del sector donde residen y de los problemas de aprendizaje e indisciplina de la adolescente. En consecuencia, la Defensora de Familia, en aras de garantizar la integridad personal, la rehabilitación y la resocialización del adolescente J.A.P.G., solicitó su traslado a la Comunidad Terapéutica “Semillas de Amor” en la modalidad de internado de tiempo completo (folios 22, 24, 25 y 26).

3. El 12 de enero de 2017, la Defensoría de Familia hizo seguimiento, verificación y control al caso del adolescente J.A.P.G. y, consideró pertinente continuar con el proceso porque aún no se habían cumplido los objetivos del programa2, razón por la cual fijó el 25 de enero de 2017 como fecha para la audiencia de fallo y práctica de pruebas (folio 44).

4. El 25 de enero de 2017, tuvo lugar la audiencia de fallo, en la cual la Defensora de Familia declaró vulnerados los derechos del adolescente J.A.P.G. y confirmó la medida de restablecimiento de derechos a favor del adolescente en la modalidad de internado (folio 45 y ss).

5. El 1 de junio de 2017, la Coordinadora del Centro Zonal Dos de Manizales, como coordinador de la prestación del servicio público de bienestar familiar, consideró que la Defensora perdió la competencia dentro del proceso de restablecimiento de derechos porque la actuación administrativa no se resolvió dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha de la presentación de la solicitud, según lo dispone el parágrafo segundo del artículo 100 del

Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, la Coordinadora le solicitó a la Defensora enviar el expediente a los juzgados de familia (folio 52).

6. El 16 de junio de 2017, la Defensora de Familia remitió a los Juzgados de Familia (oficina de reparto) el expediente del adolescente J.A.P.G., en cumplimiento de la orden de la Coordinadora del Centro Zonal Dos de

Manizales.

7. El 27 de junio de 2017, el Juez Sexto de Familia del Circuito de Manizales, a quien le correspondió por reparto el asunto, resolvió abstenerse de avocar conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos del adolescente J.A.P.G., por cuanto el fallo fue proferido dentro de los cuatro 1 La intervención de apoyo es la modalidad de atención a los niños, las niñas y adolescentes que se encuentran en situación de inobservancia, amenaza o vulneración de sus derechos, que están al cuidado de sus familias o redes vinculares de apoyo, mediante el desarrollo de un proceso de atención en su propio contexto y/o en forma ambulatoria. ICBF. PROCESO GESTIÓN DE

RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS, LINEAMIENTO TÉCNICO DE MODALIDADES PARA LA

ATENCIÓN DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES, CON DERECHOS INOBSERVADOS, AMENAZADOS O VULNERADOS. Pág. 15. 2 En la audiencia de fallo se precisó que cuando se hizo seguimiento al caso el 12 de enero de 2017, el adolescente no había avanzado en el programa de intervención y requería continuidad para afianzar su proceso de formación para el restablecimiento de sus derechos (folio 46).

meses que contempla el Código de la Infancia y la Adolescencia. En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 54 y ss).

8. El 7 de julio de 2017, el Juez Sexto de Familia del Circuito de Manizales solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias (folio 57).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 59).

Consta que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Sexto de Familia de Manizales, a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Dos de Manizales, a la señora Diana Garzón Buitrago y a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 61).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Según informe Secretarial de la Sala de Consulta y Servicio Civil, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Dos de Manizales presentó alegatos, los cuales se exponen a continuación: “1. Asumí el proceso como Defensora de Familia del Cespa el día 26 de septiembre de 2016 y realicé el auto de apertura de investigación No. 2563 del 28

de septiembre de 2016, en la cual (SIC) se brindó una medida de restablecimiento de derechos consistente en ubicación en medio institucional en la modalidad de internado.

2. Dicho proceso fue resuelto mediante acto administrativo del 25 de enero de 2017, donde se confirma la vulneración de derechos del adolescente y se confirma

(SIC) la medida de protección, estando dentro de los 4 meses estipulados en la norma (artículo 100 del CIA).

3. El parágrafo 2 del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia es diáfano al señalar que las actuaciones que en sede del PARD deben resolverse dentro de los 4 meses siguientes al inicio de la actuación, que para este caso en particular corrieron a partir del 26 de septiembre de 2016, y por tanto se vencían el día 26 de enero de 2017, no obstante el proceso fue resuelto en término oportuno.

4. No sobra advertir, que si bien es cierto las solicitudes de medidas, las denuncias o similares llegan en determinado momento al ICBF no por ello se reparten de manera inmediata a las Defensorías de Familia, razón por la cual los términos no podrían contarse desde el momento en que se da la apertura a la historia de atención, sino desde el momento de que el proceso es asignado tanto física como jurídicamente a una defensoría de familia, pues solo a partir de ese momento es que podrá la autoridad administrativa verificar si hay lugar al inicio de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos o no.

Por lo expuesto, comparto el criterio que tuvo en cuenta el Juzgado Sexto de Familia de Manizales, para considerar que no tiene competencia para

conocer el presente caso.” (Subrayas de la Sala).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente función: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En diversos pronunciamientos,3 la Sala ha señalado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos entidades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional; iii) o al orden departamental siempre y cuando no se encuentren dentro

del mismo territorio de jurisdicción de un Tribunal Administrativo; iv) que el conflicto tenga naturaleza administrativa y; v) que verse sobre un caso concreto. Por lo tanto, deben existir al menos dos autoridades que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. No existe conflicto cuando una autoridad niega el conocimiento y ninguna otra lo reclama para sí o lo rechaza. De otra parte, como también ha señalado la Sala, es necesario que la actuación administrativa se inicie o esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe conocerla o continuarla.4

2. Caso concreto De los hechos citados, se encuentra acreditado que: 3 Cfr. Conflictos 11001-03-06-000-2016-00077-00 del 26 de octubre de 2016 y 11001030600020140015700 del 9 de abril de 2015, entre otros. 4 Cfr. Conflicto 11001030600020140020600 del 19 de febrero de 2015 y conflicto 11001030600020160016900 del 15 de diciembre de 2016.

(i) El 26 de septiembre de 2016, la Defensora de Familia inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos del adolescente J.A.P.G. y dispuso como medida de restablecimiento su ubicación en medio familiar con vinculación al programa de protección de menores, en la modalidad de intervención de apoyo. (ii) El 19 de octubre de 2016, la Defensora de Familia solicitó el traslado del menor J.A.P.G. a la Comunidad Terapéutica “Semillas de Amor” en la modalidad de

internado de tiempo completo5, para preservar su integridad física. (iii) El 12 de enero de 2017, la Defensora de Familia al hacer seguimiento, verificación y control al caso del adolescente J.A.P.G. consideró pertinente continuar conociendo del proceso porque aún no se habían cumplido los objetivos del programa. El mismo día fijó fecha para adelantar la audiencia de fallo. (iv) El 25 de enero de 2017, en la audiencia de fallo la Defensoría de Familia resolvió el Proceso de Restablecimiento de Derechos Administrativos del menor

J.A.P.G.

La Sala considera que la decisión debe ser inhibitoria por las siguientes razones: a) Como puede observarse, la decisión se produjo dentro del término que el parágrafo 2° del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 le ordena a la Defensoría de Familia. En efecto, dentro del expediente se encuentra documentado que la actuación administrativa se inició el 26 de septiembre de 2016 y por ello, el plazo para proferir el fallo vencía cuatro meses después, es decir, el 25 de enero de

20176. Por lo tanto, no hubo pérdida de competencia de la Defensoría de Familia como lo manifestó la Coordinadora del Centro Zonal Dos de Manizales.

Por su parte, la Sala ha señalado en anteriores pronunciamientos, algunas situaciones en las que no opera la pérdida de competencia de las Defensorías de Familia:7 “… dentro del trámite administrativo de restablecimiento de derechos, el parágrafo 2 del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 consagra una sanción a la autoridad administrativa (defensor o comisario de familia según el caso) por no resolver la

actuación dentro de los cuatro meses siguientes a su iniciación, confiriéndole en tales casos competencia al Juez de Familia para continuar y finalizar con la actuación correspondiente. (…) Así, el legislador ha querido que las medidas de restablecimiento de derechos se adopten de manera pronta y oportuna so pena de que el asunto pase, en virtud de la protección prevalente de los derechos de la infancia y la adolescencia, al conocimiento de los jueces de familia, en su condición de máximos garantes de los derechos de las personas. Sin embargo, debe llamarse la atención en que la pérdida de competencia del parágrafo del artículo 100 en cita, opera cuando las autoridades administrativas no han resuelto la actuación de restablecimiento de derechos dentro del plazo legal, 5 “Código de Infancia y adolescencia. ARTÍCULO 53. MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS. Son medidas de restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes las que a continuación se señalan. Para el restablecimiento de los derechos establecidos en este código, la autoridad competente tomará alguna o varias de las siguientes medidas: (…) 4. Ubicación en centros de emergencia para los casos en que no procede la ubicación en los hogares de paso.” 6 Según el Régimen político y municipal, los términos establecidos en la ley en meses se deben entender calendario, al respecto el articulo 59 establece: ”Todos los plazos de días, meses o años, de que se haga mención legal, se entenderá que terminan a la medianoche del último día del plazo. Por año y por mes se entienden los del calendario común, y por día el espacio de

veinticuatro horas, pero en la ejecución de las penas se estará a lo que disponga la ley penal”. 7 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación número: 11001-03-06-0002016-00170-00(C) del 14 de diciembre de 2016. lo que a su vez significa que dicha pérdida de competencia no se puede invocar cuando las defensorías y comisarías de familia ya han decidido (resuelto) la actuación y el expediente ya se encuentra en la fase de cumplimiento y seguimiento de las medidas adoptadas. (…) En el caso concreto, dado el estado en que se encuentra el proceso de restablecimiento de derechos del menor D.H.L.S. y conforme a lo expuesto en relación con la aplicación del parágrafo del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, la Sala concluye que no cabe invocar la pérdida de competencia por vencimiento de términos regulada en esa disposición legal, habida cuenta de que, se repite, ya hay medidas de protección adoptadas y lo que corresponde a la defensoría de familia adscrita es hacer el seguimiento de esa actuación.” (Resalta la Sala). Al analizar todas las medidas adoptadas dentro del proceso administrativo de restablecimiento derechos, así como el estudio social y las valoraciones sicológicas realizadas al adolescente J.A.P.G. por parte del equipo interdisciplinario de la Defensoría de Familia, la Sala observa que sus derechos fueron garantizados eficazmente al brindarle cuidado y protección oportuna, en atención al principio de corresponsabilidad8 dispuesto en el artículo 10 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y por lo tanto no es procedente acudir a la figura

contemplada en el parágrafo segundo del artículo 100 de dicho Código. En la audiencia de fallo, la Defensoría de Familia determinó que el adolescente debe continuar con la medida de restablecimiento de derechos, en razón a que requiere mayor intervención y aprendizaje en su proceso de formación personal, familiar y social para la elaboración de su proyecto de vida, para lo cual contará con el acompañamiento de todo el equipo técnico de la Defensoría de Familia. Esta decisión podría verse afectada si el proceso no continuase en la autoridad que profirió el fallo, lo que podría vulnerar los derechos y garantías del menor. b) En forma adicional se observa la ausencia de dos entidades que acepten o rechacen la competencia, pues, al contrario, la Defensoría de Familia no niega su competencia para continuar conociendo del proceso administrativo de restablecimiento de derecho. Por lo tanto, no se configura uno de los requisitos generales para la existencia de un conflicto administrativo de competencias administrativas. Por lo anterior, la Sala concluye que no hay conflicto porque (i) la Defensoría de Familia no está negando competencia y, (ii) tampoco se evidencia la pérdida de la misma porque el fallo para resolver la actuación administrativa fue proferido en tiempo. Además, esta autoridad tomó distintas medidas de protección, las cuales fueron adoptadas pronta y oportunamente, por lo que ahora le corresponde hacer el seguimiento a esa actuación.9 La Sala exhorta a la Defensoría de Familia para que de prelación a los derechos fundamentales del adolescente, los cuales resultaron vulnerados cuando la Coordinación de la Defensoría de Familia decidió remitir el expediente a los 8 ARTÍCULO 10. CORRESPONSABILIDAD. Para los efectos de este código, se entiende por

corresponsabilidad, la concurrencia de actores y acciones conducentes a garantizar el ejercicio de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. La familia, la sociedad y el Estado son corresponsables en su atención, cuidado y protección. 9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Rad. No. 11001030600020160017000(C) del 14 de diciembre de 2016: “La ley establece que una vez adoptadas las medidas de restablecimiento de derechos, las autoridades administrativas que las profirieron conservan competencia para su seguimiento, de manera que se garantice una protección integral y permanente de los niños, niñas y adolescentes en estado de vulnerabilidad (artículos 96 de la Ley 1098 de 2006 y 17 de la Ley 294 de 1996, modificado este último por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000).” juzgados de familia, a pesar de que la Defensora de Familia profirió el fallo dentro del término legal y tomó medidas oportunas para proteger al adolescente J.A.P.G. La remisión a los juzgados de familia se tradujo en una demora injustificada que afectó la actuación adelantada por la Defensoría, en detrimento de los derechos del menor. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el presente asunto por inexistencia de conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de este proveído al Juzgado Sexto de Familia de Manizales, a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Dos de

Manizales, a la Coordinadora del Centro Zonal Dos de Manizales, a la señora Diana Garzón Buitrago y a la Procuraduría General de la Nación.

TERCERO: DEVOLVER el expediente a la Defensoría de Familia del ICBF Centro Zonal Dos de Manizales para que haga el seguimiento respectivo a las medidas tomadas dentro del proceso de restablecimiento de derechos del adolescente J.A.P.G.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente en que se comunique el presente auto.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala