CE-11001-03-06-000-2017-00138-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y la Procuraduría General de la Nación / INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER – Procesos disciplinarios al momento de su liquidación / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Poder disciplinario preferente El Decreto 2365 de 2015, se ordenó la liquidación y supresión del INCODER, la cual culminó el 6 de diciembre de 2016. El artículo 22 ibídem dispuso que los procesos disciplinarios contra los empleados o ex empleados del INCODER seguirían a cargo de dicha entidad, durante su liquidación, y una vez terminado este proceso, pasarían al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. (…) Posteriormente, se expidió el Decreto 1850 de 2016, "[p]or medio del cual se modifican los artículos 16 y 22 del Decreto 2365 de 2015, se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER en Liquidación, y se dictan otras disposiciones". En desarrollo de lo anterior, el artículo 4º del mencionado decreto modificó el artículo 22 de Decreto 2365 de 2015. (…) De acuerdo con este artículo, actualmente la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que a la fecha de terminación de la liquidación del INCODER no hubieran culminado o no contaran con actuación, está radicada así:

(i) En la Agencia Nacional de Tierras y en la Agencia de Desarrollo Rural: 1. Los procesos disciplinarios, quejas o informes que se deban tramitar contra los funcionarios que estaban vinculados al INCODER, antes o durante su liquidación, y que hayan sido incorporados a la agencia respectiva. 2. Los procesos disciplinarios en curso, quejas o informes que no involucren a ex empleados del INCODER, (antes o durante su liquidación, que hayan sido incorporados a cualquiera de las dos agencias. En este caso, la competencia se determina por la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia. (ii) En el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: Procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores del INCODER o del INCODER en Liquidación, que no hayan sido incorporados a alguna de las dos agencias mencionadas y cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a tales entidades. (iii) En la Procuraduría General de la Nación: Las que dicho organismo determine, en ejercicio del poder disciplinario preferente. (…) En cuanto al poder disciplinario externo, esto es, el que radica en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha dicho la Sala, siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991. (…) Adicionalmente, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 3 de la Ley

734 de 2002, que regula el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, según el cual dicho órgano puede iniciar o continuar una actuación disciplinaria en contra de cualquier servidor público, con algunas excepciones (como sucede con los funcionarios que gozan de fuero constitucional), cualquiera que sea su vinculación o jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines que deben observarse en el ejercicio de la función pública, de acuerdo con la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Sin embargo, debe recordarse que el poder preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación, aun cuando desplaza al funcionario que haya iniciado o se encuentre adelantando una investigación disciplinaria, no es obligatorio ni exclusivo, pues, al utilizar el legislador el vocablo “podrá”, en la norma citada, quiso señalar claramente que se trata de una atribución facultativa, que puede ejercerse o no. De allí que exista la carga de motivar la decisión mediante la cual la Procuraduría avoque el conocimiento de los asuntos que se tramiten internamente por parte de las entidades u órganos del Estado. (…) La entidad competente para conocer del informe radicado con el Nº 2017-010, es la Agencia Nacional de Tierras. (…) El informe con implicaciones disciplinarias que dio origen al presente conflicto tiene que ver con el incumplimiento de una acción de tutela, en la que se ordenó dar respuesta a un derecho de petición, mediante el cual se indagaba sobre el destino de unos bonos agrarios y otros títulos entregados como parte del precio de unas tierras negociadas en forma voluntaria

por el INCORA con el señor José Olivares Mahecha. (…) De lo anterior se colige que los hechos descritos se ajustan al objeto y las funciones asignadas actualmente a la Agencia Nacional de Tierras por el Decreto 2363 de 2015, especialmente en su artículo 4° numerales 7, 10 y 12, ya citados. En efecto, la petición y la tutela presuntamente desatendidas se relacionan con un proceso de adquisición de tierras efectuado por el antiguo INCORA, para distribuir tales tierras entre campesinos. Esa función fue trasferida primero al INCODER y luego reasignada a la Agencia Nacional de Tierras, que, además de llevar a cabo dichas actividades en la actualidad, debe “hacer el seguimiento a los procesos de acceso a tierras… ejecutados por el INCODER o por el INCORA, en los casos a que haya lugar”. (…) Por lo tanto, la Sala encuentra que existe una relación entre los hechos que dieron lugar al informe disciplinario y las funciones asignadas a la Agencia Nacional de Tierras, por lo que la competencia para iniciar la respectiva indagación preliminar o investigación disciplinaria, según el caso, es de esta última, conforme a lo dispuesto por el artículo 22 de Decreto 2365 de 2015, modificado por el artículo 4 del Decreto 1850 de 2016

FUENTE FORMAL: DECRETO 2365 DE 2015 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2365

DE 2015 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 1850 DE 2016 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 1850 DE 2016 – ARTÍCULO 22 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY

734 DE 2002 – ARTÍCULO 3

EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedencia La excepción de inconstitucionalidad es una figura desarrollada por la jurisprudencia, con base en lo dispuesto por el artículo 4° de la Constitución Política, de acuerdo con el cual, “[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma Jurídica, se aplicarán las disposiciones Constitucionales”. En esa medida, cualquier servidor público puede y debe inaplicar una norma, en un caso concreto, cuando esta resulte abiertamente opuesta o incompatible con un precepto constitucional. Los efectos de esta excepción se circunscriben únicamente al preciso asunto en que se alega. En efecto, al aplicar la excepción de inconstitucionalidad, el efecto que se produce solo incumbe a las partes del caso concreto, pues dicha excepción no anula la norma, ni la retira del ordenamiento jurídico (inexequibilidad). Para poder aplicar la excepción de inconstitucionalidad, es menester que se reúnan dos requisitos básicos: (i) Que la norma a inaplicar sea clara u ostensiblemente violatoria de la constitución, y (ii) que la norma no haya sido declarada constitucional o inconstitucional por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado, según el caso. Esto lleva a afirmar, entonces, que cuando no ha mediado una decisión de control abstracto por parte de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado respecto de una norma en particular, la excepción de inconstitucionalidad surge

como el mecanismo viable para inaplicar ese precepto en un caso particular. De otra parte, de existir ya un pronunciamiento judicial en el cual se haya declarado la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma, la aplicación de tal excepción se hace inviable, por los efectos de cosa juzgada erga omnes que dicha decisión genera. (…) La Sala de Consulta y Servicio Civil no afirma categóricamente que el artículo 22 de Decreto 2365 de 2015, modificado por el Decreto 1850 de 2016, sea constitucional. Pero tampoco considera que dicha norma resulte clara, abierta u ostensiblemente inconstitucional, pues para llegar a la conclusión de que tal disposición se opone o contradice la Carta Política habría que analizar cuidadosamente varios aspectos y elementos, entre otros: (i) el alcance de la potestad presidencial de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional; (ii) la naturaleza y el nivel jerárquico de los decretos mediante los cuales se ejerce dicha competencia; y (iii) la posibilidad de que se asignen o distribuyan competencias mediante decretos expedidos por el Gobierno Nacional, y (iv) la compatibilidad o incompatibilidad que exista entre las reglas competenciales previstas en los Decretos 2365 de 2015 y 1850 de 2016, con los criterios y las normas establecidas en esta materia por el Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002). (…) La Sala concluye que no es posible, en este caso, acceder a declarar la excepción de inconstitucionalidad, como lo solicita la Agencia de Desarrollo Rural, pues no existe una evidente u ostensible oposición

entre la norma que distribuye la competencia disciplinaria que le correspondía al INCODER en Liquidación y la Constitución Política AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS – Funciones / AGENCIA DE DESARROLLO RURAL – Funciones La Agencia Nacional de Tierras con el objeto de ejecutar la política de desarrollo social de la propiedad rural formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para lo cual debe gestionar el acceso a la tierra como factor productivo, lograr la seguridad jurídica sobre ésta, promover su uso en cumplimiento de la función social de la propiedad y administrar y disponer de los predios rurales de propiedad de la Nación. (…) La Agencia de Desarrollo Rural con el objeto de ejecutar la política de desarrollo agropecuario y rural con enfoque territorial formulada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de la estructuración, cofinanciación y ejecución de planes y proyectos integrales de desarrollo agropecuario y rural nacionales y de iniciativa territorial o asociativa, así como fortalecer la gestión del desarrollo agropecuario y rural y contribuir a mejorar las condiciones de vida de los pobladores rurales y la competitividad del país.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 2363 DE 2015 / LEY 1753 DE 2015 –

ARTÍCULO 107 LITERAL A

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00138-00(C)

Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y la Procuraduría General de la Nación.

I. ANTECEDENTES

1. Mediante oficio No. 0056 del 27 de enero de 2016, el Juzgado Primero Civil Municipal de Soledad, Atlántico, corrió traslado al INCODER de un incidente de desacato promovido por el señor Jesús Olivares Visbal, ante el presunto incumplimiento, por parte de esa entidad, del fallo proferido por ese mismo juzgado el 27 de julio de 2015, en virtud de una acción de tutela promovida por los señores Jesús Antonio y Ricardo Olivares Visbal, providencia en la cual se ordenó al INCODER en Liquidación que “inicie las actuaciones tendientes a darle respuesta clara y de fondo a la petición de fecha 3 de junio de 2015, respuesta que debe ser puesta en conocimiento de la parte actora” (folios 3 y 56 a 59).

2. La Dirección Territorial Magdalena del INCODER en Liquidación informó sobre este hecho al Coordinador de Control Interno Disciplinario de la misma entidad, para evaluar las implicaciones disciplinarias que esta situación pudiera generar (folios 1 y 4).

3. El 6 de abril de 2017, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el

proceso de cierre y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, recibió unos archivos documentales correspondientes a dos quejas y dos informes que involucraban a ex servidores de dicha entidad. Uno de dichos informes es el que origina el presente conflicto de competencias. Una vez analizado el informe proveniente de la Dirección Territorial Magdalena del INCODER, el ministerio consideró que, por estar relacionado el asunto con las funciones que fueron trasladadas a la Agencia de Desarrollo Rural, ADR (trámite de unos bonos agrarios a favor de un beneficiario del INCODER), la competencia para investigar el hecho le correspondía a dicha agencia, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1850 de 2016, por lo cual se ordenó remitir el señalado informe a la Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural (folio 5).

4. Una vez recibidos los documentos, la Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural decidió abstenerse de asumir el conocimiento del asunto, por considerar que lo dispuesto sobre este punto en el Decreto 1850 de 2016 es abiertamente inconstitucional y, por lo tanto, debía ser inaplicado, ya que el legislador es el único que puede señalar competencias en materia disciplinaria.

Igualmente, mencionó que el Decreto 2364 de 2015, “[p]or el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica”, tan solo le asignó a la ADR la atribución de adelantar procesos disciplinarios en contra del personal vinculado a esa entidad, por hechos ocurridos en el desempeño de su cargo. Finalmente y debido a lo anterior, propuso un

conflicto negativo de competencias administrativas ante Sala de Consulta y de Servicio Civil. (Folios 7 a 17).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 20).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Procuraduría General de la Nación, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras, al Juzgado Primero Civil Municipal de Soledad y a los señores Ricardo y Jesús Olivares Visbal (folios 21 y 22). Una vez examinada la documentación allegada al expediente para que la Sala de Consulta y Servicio Civil dirima el conflicto negativo de competencias administrativas, se advirtió que, además del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Agencia de Desarrollo Rural, entidades entre las cuales se trabó originalmente el conflicto, también podrían resultar competentes la Agencia Nacional de Tierras o la Procuraduría General de la Nación. En atención a lo anterior, y con el fin de garantizar el debido proceso y la defensa de las entidades mencionadas, el Magistrado Ponente, por auto del 22 de noviembre de 2017, resolvió oficiar a las citadas entidades para que, dentro de los cinco (5) días

hábiles siguientes al recibo de la comunicación, procedieran a intervenir, presentando sus alegatos (folios 65 y 66). En cumplimiento de dicho auto, la Procuraduría General de la Nación remitió sus alegatos, en los cuales expuso que el competente debería ser el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, ya que considera que la falta de cumplimiento de la sentencia de tutela, que dio lugar al incidente de desacato, no es un hecho relacionado con las funciones trasladadas a ninguna de las dos agencias que fueron creadas (folios 69 a 74).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación, las partes intervinientes presentaron los argumentos que

se exponen a continuación:

1. Agencia de Desarrollo Rural Manifiesta que el Decreto 1850 de 2016, que asignó competencias en materia disciplinaria a la Agencia de Desarrollo Rural para conocer de procesos, quejas e informes disciplinarios en contra de ex servidores públicos del INCODER y del INCODER en liquidación, es una norma reglamentaria y, por lo tanto, sin fuerza de ley.

En consecuencia, dicha normatividad es ostensiblemente inconstitucional, pues en esta materia existe una reserva de ley, que proviene de la Constitución Política, tal como lo ha explicado en varias ocasiones la misma Sala de Consulta y Servicio Civil. Adicionalmente, señala que si bien algunas de las funciones del extinto INCODER fueron trasladadas a la Agencia de Desarrollo Rural, esto no significa, a su criterio, que dicha agencia deba continuar con los procesos disciplinarios que cursaran contra funcionarios del INCODER por hechos, actos o actuaciones realizadas

durante su vinculación con la entidad suprimida, ya que la ley es la única que puede señalar competencias en materia disciplinaria. En consecuencia y dada la inaplicabilidad del citado decreto, concluye que la competencia para conocer de estos procesos y actuaciones le corresponde, en primer lugar, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como cabeza del respectivo sector administrativo, en virtud de lo cual tiene una especie de cláusula general de competencia. De no ser dicho ministerio el competente, la única entidad que podría conocer del presente asunto sería la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en los artículos 275 y 277, numeral 6º, de la Constitución Política. Esta última norma dispone que una de las funciones del Procurador General de la Nación es la de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (…)”. Dado lo anterior, la ADR solicita que la Sala declare competente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, subsidiariamente, es decir, en el evento de que no se considere competente a dicho ministerio, a la Procuraduría General de la Nación.

2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Menciona que el artículo 4° del Decreto 1850 de 2016 modificó el artículo 22 del Decreto 2364 de 2015. En cuanto a los procesos disciplinarios contra ex empleados del extinto Incoder, la norma citada estableció: “Artículo 22. Procesos disciplinarios. Los procesos disciplinarios que estén en curso a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, así como los que se inicien o

deban iniciarse después de esta fecha, por hechos o conductas cometidas por los empleados del INCODER o del INCODER en Liquidación, continuarán a cargo de la entidad en liquidación. A la fecha de terminación del proceso liquida torio, los procesos disciplinarios que no hayan culminado y las quejas e informes que no cuenten con actuación, se continuarán así:

1. La Agencia Nacional de Tierras o la Agencia de Desarrollo Rural adelantarán f<;>dos los procesos disciplinarios, quejas o informes en curso o que se deban tramitar contra los funcionarios que venían vinculados al INCODER y ~ue hayan sido incorporados a la agencia respectiva.

2. Los procesos disciplinarios en curso, así como las quejas e informes que no cuenten aún con actuación procesal, distintos a los indicados en el numeral 1 del presente artículo, serán entregados a la Agencia de Desarrollo Rural o a la Agencia Nacional de Tierras para su continuación, de acuerdo con la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia. (…)” Agrega que en cumplimento de lo establecido por el decreto anterior, el pasado mes de abril se dispuso el reparto de las quejas y los procesos disciplinarios del antiguo INCODER, entre la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, correspondiéndole a la Agencia de Desarrollo Rural el conocimiento de las diligencias radicadas con el número 2017-010, tomando en consideración que se trata de un asunto relacionado con las funciones trasladadas a dicha agencia.

Sobre la posición asumida por la ADR, esta cartera ministerial manifiesta que el Decreto 1850 de 2016 contiene la disposición final sobre las competencias y la distribución de procesos y quejas disciplinarias del extinto INCODER y que, pese a los cuestionamientos que sobre la constitucionalidad de dicha norma formula la ADR, goza de presunción de legalidad, al no haber sido modificado ni derogado, y tampoco anulado o suspendido por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, razón por la cual es de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas. Asimismo, expone que, conforme al artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria debe ser ejercida por cada órgano o entidad pública respecto de sus propios servidores públicos, sin que la ley establezca la figura del traslado de competencias disciplinarias de una entidad a otra, ni, en particular, de una entidad descentralizada que sea liquidada, al ministerio o departamento administrativo al cual estaba adscrita o vinculada. Por lo cual, como se trata de averiguaciones en materia disciplinaria y no se conocen los investigados, ni estos hacen parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no es posible que esa cartera adelante las investigaciones disciplinarias contra exfuncionarios del INCODER. Prosigue exponiendo que si bien la Sala de Consulta y Servicio Civil, en un conflicto anterior, sostuvo la tesis de la existencia de una “cláusula general de competencia”, en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base en lo cual concluyó que dicha cartera conservaba una capacidad sancionatoria de carácter residual en el campo ambiental, dicha conclusión no

puede extrapolarse a este caso, para sostener que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible tiene también una clausula general de competencias, en virtud de la cual deba ejercer la función disciplinaria sobre los exempleados del INCODER, pues lo señalado por la Sala en esa ocasión se refería exclusivamente al Ministerio de Ambiente, con base en lo dispuesto por la Ley 99 de 1993, y no atañía a la potestad disciplinaria, sino a la facultad sancionatoria ambiental. Menciona que el numeral 16 del artículo 28 del Decreto 2364 de 2015, “[p]or el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica”, señala como función del Secretario General: “Coordinar la función disciplinaria y aplicar el procedimiento con sujeción a lo establecido en la Ley 734 de 2002 o las normas que la modifiquen o sustituyan”. Por tal razón consideran que la forma como está redactada dicha norma no restringe o limita la posibilidad de que la Secretaría General de la Agencia pueda, por mandato de una norma posterior, conocer de procesos disciplinarios contra exfuncionarios del INCODER que hayan sido incorporados a la Agencia de Desarrollo Rural, o en los que los hechos a investigar se relacionen con las funciones transferidas a esa entidad. En esa medida, considera que el informe disciplinario que dio origen al presente conflicto debe ser conocido por la Agencia de Desarrollo Rural, tomando en consideración que esta entidad reemplazó al INCODER en las respectivas funciones, conservando la memoria documental y, en algunos casos, los funcionarios cuyos cargos fueron suprimidos, en virtud del derecho preferencial

que tienen los servidores públicos a ser incorporados en empleos similares o equivalentes que se creen o existan en otras entidades. Por otra parte, sostiene que existe una norma vigente que dispone, de manera expresa, que las investigaciones disciplinarias por conductas cometidas por funcionarios provenientes del INCODER que se incorporaren a las nuevas agencias, o que se relacionen con las funciones asignadas a estas, serán conocidas por dichas entidades, razón por la cual se torna improcedente recurrir a interpretaciones equívocas para asignarle a la cartera de agricultura y desarrollo rural, competencias disciplinarias no consagradas en el actual ordenamiento legal. Finalmente, manifiesta que si la Sala no llegare a considerar competente a la ADR, podría declarar competente, subsidiariamente, a la Procuraduría General de la Nación, con base en la cláusula general de competencias atribuida a dicho organismo en materia disciplinaria, tal como lo ha señalado la misma Sala en varios conceptos y decisiones que cita.

3. Procuraduría General de la Nación La Procuraduría recuerda que el artículo 22 del Decreto 2365 de 2015 fue modificado por el artículo 4° del Decreto 1850 de 2016, cuyo numeral 3° establece que “los procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores públicos del lNCODER o del INCODER en liquidación, y que no hayan sido incorporados o cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a las agencias, serán entregados al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para su adelantamiento”. De lo anterior, el Ministerio Público manifiesta que el competente para conocer del informe relacionado con

los hechos que deben ser investigados es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por cuanto tales hechos fueron realizados presumiblemente por servidores públicos del INCODER que no fueron incorporados a ninguna de las agencias creadas, es decir la Agencia de Desarrollo Rural o la Agencia Nacional de Tierras, y tal comportamiento no se relaciona directamente con las funciones asignadas o trasladadas a cualquiera de dichas entidades. También manifesta que no es pertinente asignar el conocimiento del informe a la Procuraduría General de la Nación, pues si bien el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política establece que al Procurador General de la Nación le compete “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la Ley”, ello no puede interpretarse como una competencia ilimitada y para toda clase de casos, pues el ejercicio del poder disciplinario preferente depende de si se llega a estimar que se cumplen los presupuestos establecidos para su uso.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, el cual dispone: “Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo

posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente”. (Se subraya). En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las partes en conflicto, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común en materia administrativa-disciplinaria. En efecto, ni la Agencia de Desarrollo Rural ni la Agencia Nacional de Tierras, pese a estar adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por mandato del artículo 1° del Decreto 2363 de 20151 y del Decreto 2364 de 20152, son dependencias o estructuras pertenecientes al citado ministerio, ni hacen parte del sector central de la Rama Ejecutiva, sino que son entidades descentralizadas, que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, de acuerdo con sus actos de creación y conforme al artículo 68 de la Ley 489 de

1998. Así pues, pese a ser entidades adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no están subordinadas a este, desde el punto de vista

administrativo-disciplinario. Aunado a lo anterior, el artículo 1° de los Decretos 2363 y 2364 de 2015 es claro al establecer que, tanto la Agencia Nacional de Tierras como la Agencia de Desarrollo Rural, son una “(…) agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. La adscripción a la que se refiere el citado artículo es principalmente para coordinar las funciones de dichas agencias, con el fin de que se cumplan en armonía con las políticas generales en materia agrícola y de desarrollo rural fijadas por el Gobierno Nacional, por intermedio del ministerio correspondiente, pero sin que el titular de dicha cartera pueda intervenir o modificar las decisiones que en asuntos concretos adopten las citadas agencias, por conducto de sus órganos y funcionarios. En otras palabras, en el caso sub examine, el Ministro de Agricultura no es el superior jerárquico en materia administrativa (lo cual incluye el tema disciplinario) de las entidades citadas.