CE-11001-03-06-000-2017-00144-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Superintendencia de Sociedades / PETICIÓN CONTENTIVA DE CONSULTA – Competencia para absolverla El presente conflicto negativo de competencia administrativa tiene como objeto establecer cuál es la autoridad competente para responder la petición contentiva de consulta realizada por la Empresa de Servicio Público de Alumbrado de Pasto, SEPAL S.A. Frente a este interrogante, la Sala considera que dicha autoridad corresponde a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Lo anterior, con fundamento en los siguientes argumentos: (…) La solicitud de consulta elevada por la empresa SEPAL S.A. recae sobre un aspecto relacionado con el contrato de concesión de alumbrado público celebrado con el municipio de Pasto. El servicio de alumbrado público se encuentra principalmente sujeto a la Ley 143 de 1994, tal como lo ha señalado la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. (…) El artículo 9º de la Ley 143 de 1994 establece que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios tiene a su cargo la inspección, vigilancia y control de los prestadores del servicio de electricidad, dentro del cual se encuentra el servicio de alumbrado público. (…) Igualmente, el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 determina que quienes prestan servicios públicos y realicen actividades sujetas a la Ley 143 de 1994, como lo es el servicio público de alumbrado, están sujetos al control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos. El mismo artículo 79, a su vez, establece como funciones

de la referida Superintendencia la de resolver las consultas relacionadas con el cumplimiento de los contratos a los que se refiere la Ley 142 de 1994. (…) A juicio de la Sala una interpretación razonable del numeral 3º implica que si bien la empresa SEPAL S.A no presta un servicio público domiciliario, ello no significa que la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios no deba absolver la consulta, pues el primer inciso del artículo 79 de la Ley 142 de 1994 se refiere expresamente a: i) “las personas prestadoras de servicios públicos” y ii) a la Ley 143 de 1994, norma que regula el servicio y el contrato de concesión de alumbrado público. Luego, el numeral 3º que le ordena a la Superintendencia dar conceptos, no obligatorios, sobre el cumplimiento de los contratos a que se refiere la Ley 142 de 1994, incluye tanto los relacionados con el servicio público domiciliario de energía eléctrica, como los de alumbrado público. PETICIÓN CONTENTIVA DE CONSULTA – Definición / PETICIÓN CONTENTIVA DE CONSULTA – Contenido y elementos La petición contentiva de consulta ha sido interpretada en múltiples ocasiones por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en las cuales se han fijado como elementos estructurales de esta clase de peticiones y de los conceptos que se emiten en respuesta, los siguientes: a) En relación con el derecho a realizar consultas: i) Forma parte del derecho fundamental de petición, el cual es un derecho fundamental de naturaleza pública otorgado a cualquier persona; ii) Es diferente del derecho de petición en interés particular, si se tiene en

cuenta que este tiene como finalidad ejercer un derecho de carácter subjetivo, o su reconocimiento o protección, por lo que se exige que el peticionario esté asistido de un interés individual y directo. Asimismo, su ejercicio pone en movimiento a la administración para que adopte alguna decisión, o realice un determinado hecho u operación administrativa relacionados con el derecho reclamado. Por el contrario, el derecho de petición contentivo de consulta no exige un interés específico y directo del solicitante o, al menos, tal interés no tiene que ser explicitado, y genera una opinión, un parecer o una orientación no vinculante de la administración. iii) También es diferente del derecho de petición en interés general, pues con este se busca que las autoridades adopten ciertas medidas, decisiones o actuaciones de interés común o bienestar general, como, por ejemplo, reglamentar una ley. En suma, la finalidad del derecho a realizar consultas es la de buscar orientación, ilustración e información acerca de la manera cómo actúa la administración. No tiene como finalidad tomar decisiones de contenido particular, ni tampoco la protección de derechos colectivos o la adopción de un acto administrativo de carácter general. b) En relación con el pronunciamiento plasmado en el concepto: i) Salvo algunas excepciones (como los conceptos emitidos y publicados por la DIAN en materia tributaria), no son actos administrativos de contenido particular, pues no definen situaciones concretas derivadas del ejercicio de derechos subjetivos, ni tampoco de contenido general. Estos últimos son los dictados por las autoridades dentro del marco de sus competencias para reglamentar o ejecutar la ley, con los requisitos formales

correspondientes, como, por ejemplo, los decretos, las resoluciones generales, etc. ii) Como se expuso, su finalidad es la de orientar, ilustrar e informar a los particulares sobre la forma de actuar de la administración, para facilitar el ejercicio de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones. iii) En esa medida, los conceptos emitidos como respuesta a la solicitud de consulta no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, como lo dispone expresamente el artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. Por esta razón, no generan responsabilidad alguna para los servidores públicos que los hayan emitido, en cuanto al sentido y a la fundamentación del concepto, aunque sí podría generarla en cuanto a las verdaderas motivaciones de la opinión, o al grado de diligencia que se haya empleado para emitirla. iv) La competencia de las autoridades está limitada a conceptuar sobre las materias a su cargo, por lo tanto carecen de ella en relación con otros temas.

FUENTE FORMAL: LEY 1755 DE 2015

SERVICIO DE ALUMBRADO PÚBLICO – Características El servicio de alumbrado público tiene, entre otras, las siguientes características: i) Tiene como objetivo proporcionar la adecuada visibilidad para el normal desarrollo de las actividades vehiculares y peatonales. ii) Es un servicio público no domiciliario. iii) Es un bien público local. iv) Tiene un carácter indivisible. v) Es un servicio de interés general y colectivo. vi) Incluye las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de

iluminación pública. vii) Su regulación económica está a cargo de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, CREG. viii) Respecto al régimen aplicable a los contratos que celebren los municipios o distritos con los prestadores del servicio de alumbrado público, el artículo 2.2.3.6.1.4. del Decreto 1073 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Minas y Energía, establece que estos se encuentran sujetos al Estatuto General de Contratación y demás normas que lo modifiquen, adicionen o complementen. (…) En los contratos de concesión del servicio de alumbrado público, la entidad concedente tiene también facultades de vigilancia y control, las cuales se desprenden del artículo 55 de la Ley 143 de 1994.

FUENTE FORMAL: LEY 143 DE 1994 – ARTICULO 55

SUPERINTENDENCIAS – Funciones de inspección, vigilancia y control Las Superintendencias como órganos administrativos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público, con personería jurídica, adscritas a algún ministerio, fueron introducidas dentro de la estructura administrativa del Estado colombiano para ejercer, específicamente, funciones de inspección, vigilancia y control en virtud de un acto de delegación legal expresa, sobre entidades que prestan un servicio público o empresas que distribuyan o produzcan un determinado producto o servicio. (…) Dentro del ordenamiento jurídico colombiano y en virtud de un acto de delegación presidencial, las Superintendencias cumplen funciones de inspección, vigilancia y control que pueden ser ejercidas en forma integral o en la medida en que el legislador lo determine, razón por la cual, este les otorgó

instrumentos jurídicos y atribuciones legales para el mantenimiento del orden jurídico, contable, técnico, económico del sector que vigila y de todos aquellos aspectos administrativos relacionados con la formación y funcionamiento de la entidad. (…) Como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función de inspección hace relación con “la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control”; la de control, con la “posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones”; y la de vigilancia, con el “seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada”. Así, en criterio de la H. Corte Constitucional, las funciones de inspección y vigilancia pueden calificarse como mecanismos leves o intermedios orientados a detectar irregularidades en la prestación de un servicio, en tanto que la de control implica la potestad de adoptar correctivos, esto es, de incidir directamente en las decisiones de la entidad sujeta a control. En conclusión, las Superintendencias son organismos que hacen parte de la estructura administrativa del Estado, pertenecientes al poder ejecutivo, sin o con personería jurídica, adscritas a algún ministerio, que cumplen funciones de inspección, vigilancia y control de entidades que presten algún servicio público o empresas que distribuyan o produzcan un determinado producto o servicio sin perjuicio, de las funciones jurisdiccionales que algunas de ellas desempeñan. No sobra advertir que, sobre los servicios que ellas prestan, la ley las faculta para cobrar unas tarifas o tasas que ellas mismas determinan mediante resolución que expiden al

inicio de cada año.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA – ARTICULO

189 SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES - Funciones de inspección, vigilancia y control Las competencias de la Superintendencia de Sociedades como órgano de inspección, control y vigilancia se encuentran establecidas en la Ley 222 de 1995, la que en su artículo 82 consagra la cláusula general de competencia. (…) Por su parte, el artículo 85 de la Ley 222 de 1995, define en qué consiste el ejercicio de control adelantado por la Superintendencia de Sociedades, al prescribir que la Superintendencia de Sociedades tiene la atribución “para ordenar los correctivos necesarios para subsanar una situación crítica de orden jurídico, contable, económico o administrativo de cualquier sociedad comercial no vigilada por otra superintendencia, cuando así lo determine el Superintendente de Sociedades mediante acto administrativo de carácter particular.” Es importante anotar que el artículo 228 de la Ley 222 de 1995 consagra la denominada competencia residual de la Superintendencia de Sociedades, es decir, aquella que opera siempre que no haya una competencia legal previamente asignada a otra entidad del Estado.

FUENTE FORMAL: LEY 58 DE 1931 – ARTICULO 1 / LEY 222 DE 1995 –

ARTICULO 82

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00144-00(C)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS Resuelve la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Superintendencia de Sociedades, con el objeto de determinar la autoridad competente para responder la petición contentiva de consulta realizada por la empresa de Servicio Público de

Alumbrado de Pasto, SEPAL S.A.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las entidades de la referencia, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:

1. El 10 de marzo de 2017 la Representante Legal de la empresa de Servicio Público de Alumbrado de Pasto, SEPAL S.A. elevó ante la Superintendencia de Sociedades una consulta tendiente a: “[O]btener unas consideraciones respecto a a la la (sic) cláusula de remuneración establecida en el Contrato de Concesión celebrado entre el Municipio de Pasto y SEPAL S.A., teniendo en cuenta la naturaleza jurídica de la empresa que represento, a saber: sociedad de economía mixta, descentralizada por servicios de la administración municipal, concesionaria del servicio de alumbrado público y a su vez administradora de un impuesto, tributo que tiene una connotación especial y destinación específica, dado que su finalidad esencial es “el sostenimiento de los gastos del Estado, de sus inversiones, sus necesidades, sus imprevistos y todas las obligaciones económicas que debe asumir”. Para el caso que nos ocupa, la destinación del impuesto de alumbrado público en el municipio de Pasto comprende la operación, mantenimiento y expansión.

En tal sentido, si llegara a ser procedente la remuneración en este caso particular,

¿de donde saldrían estos recursos?; ¿es procedente hablar de utilidades para este tipo de empresas cuyo objeto principal es la prestación de un servicio público a través del recaudo y administración de un impuesto? En aras de mejorar la gestión administrativa de SEPAL S.A. y teniendo en cuenta que en la empresa prevalecen intereses públicos y privados, es de carácter fundamental determinar, dada la naturaleza del Contrato de Concesión, como se puede dar alcance a la cláusula de REMUNERACIÓN, teniendo en cuenta que la administración municipal, como titular de la prestación del servicio de alumbrado público, le ha otorgado a la Empresa de Servicio Público Alumbrado de Pasto, SEPAL S.A. en el ejercicio de un servicio público y ha dispuesto la creación de un modelo societario único en Colombia, pero con la permanente vigilancia de la entidad concedente. Finalmente, en lo que respecta a la remuneración, considerar si la ganancia opera o no en el contrato de concesión celebrado entre el Municipio y SEPAL S.A., pues esta remuneración no está encaminada a que SEPAL S.A. recupere la inversión y obtenga una ganancia mediante la explotación económica del bien, sino a satisfacer un interés general que es la prestación del servicio de alumbrado público a través del recaudo que hace por concepto de impuesto”.

2. El 10 de julio de 2017, la Superintendencia de Sociedades remitió la solicitud de consulta a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, por considerar que era la entidad competente para resolverla.

3. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios rechazó responder la petición, por considerar que el asunto desbordaba la órbita de su competencia.

4. En virtud de lo anterior, y de conformidad con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios elevó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil el presente conflicto negativo de competencias.

II. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la secretaría de esta Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Superintendencia de Sociedades, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, la Empresa de Servicio Público de Alumbrado de Pasto, SEPAL S.A. y a la Alcaldía Municipal de San Juan de Pasto.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Consideraciones de la Superintendencia de Sociedades Inicialmente, la Superintendencia de Sociedades consideró que la entidad competente era la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, pues corresponde a esta entidad, en virtud del artículo 79 de la Ley 142 de 1994, la inspección, vigilancia y control de las personas prestadoras de servicios públicos.

(folio 2). Asimismo, en los alegatos presentados a la Sala, la Superintendencia de Sociedades señaló que la competencia debía establecerse atendiendo lo

dispuesto por el artículo 12 del Decreto 2424 de 2006 (folios 16 y 17).

2. Consideraciones de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios señaló en el escrito presentado a la Sala que no era competente, habida cuenta que el asunto desbordaba su órbita de competencia, establecida en el artículo 79 de la Ley 142 de 1994 (folio 1).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala respecto del caso concreto El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre otras, la siguiente función: “Artículo 112. (…) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el artículo 39 del código en cita también estatuye: “Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo

correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado”. A la luz de estas disposiciones, la Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias, pues se trata de una controversia entre dos autoridades nacionales, la Superintendencias de Sociedades y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, frente al ejercicio de una función administrativa en un caso particular, esto es, responder la solicitud de consulta realizada por la Empresa de Servicio Público de Alumbrado de Pasto,

SEPAL S.A.

b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los

correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”1. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o

empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite 1 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo.

Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término

señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico Conoce la Sala el conflicto negativo de competencia administrativa surgido entre la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Superintendencia de Sociedades, con el objeto de determinar la autoridad competente para responder la solicitud de consulta realizada por la Empresa de Servicio Público de Alumbrado

de Pasto, SEPAL S.A. Para resolver el caso objeto de estudio, la Sala se referirá a: i) El derecho de petición y los conceptos que las autoridades deben emitir como respuesta, ii) el servicio de alumbrado público, iii) las funciones de inspección, vigilancia y control de las Superintendencias, iv) las funciones de inspección, vigilancia y control de la

Superintendencia de Sociedades, y v) las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 3.1. El derecho de petición y los conceptos que las autoridades deben emitir como respuesta El artículo 13 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1° de la Ley (estatutaria) 1755 de 20152 establece: “Artículo 13. Objeto y modalidades del derecho de petición ante autoridades. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades, en los términos señalados en este código, por motivos de interés general o particular, y a obtener pronta resolución completa y de fondo sobre la misma. Toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política, sin que sea necesario invocarlo. Mediante él, entre otras actuaciones, se podrá solicitar: el reconocimiento de un derecho, la intervención de una entidad o funcionario, la resolución de una situación jurídica, la prestación de un servicio, requerir información, consultar, examinar y requerir copias de documentos, formular consultas, quejas, denuncias y reclamos e interponer recursos. El ejercicio del derecho de petición es gratuito y puede realizarse sin necesidad de representación a través de abogado, o de persona mayor cuando se trate de menores en relación a las entidades dedicadas a su protección o formación”. (Subraya la Sala). 2 “Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” Los artículos 14 y 30 del CPACA, sustituidos por el artículo 1° de la Ley 1755 de

2015, establece los términos para resolver los diferentes tipos de peticiones, así: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: (…)

2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción. (…) Artículo 30. Peticiones entre autoridades. Cuando una autoridad formule una petición de información o de documentos a otra, esta deberá resolverla en un término no mayor de diez (10) días. En los demás casos, resolverá las solicitudes dentro de los plazos previstos en el artículo 14.”. (Subrayas añadidas).

La petición contentiva de consulta ha sido interpretada en múltiples ocasiones por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en las cuales se han fijado como elementos estructurales de esta clase de peticiones y de los conceptos que se emiten en respuesta, los siguientes: a) En relación con el derecho a realizar consultas: i) Forma parte del derecho fundamental de petición, el cual es un derecho fundamental de naturaleza pública otorgado a cualquier persona; ii) Es diferente del derecho de petición en interés particular, si se tiene en cuenta que este tiene como finalidad ejercer un derecho de carácter subjetivo, o su reconocimiento o protección, por lo que se exige que el peticionario esté asistido de un interés individual y directo. Asimismo, su ejercicio pone en

movimiento a la administración para que adopte alguna decisión, o realice un determinado hecho u operación administrativa relacionados con el derecho reclamado. Por el contrario, el derecho de petición contentivo de consulta no exige un interés específico y directo del solicitante o, al menos, tal interés no tiene que ser explicitado, y genera una opinión, un parecer o una orientación no vinculante de la administración. iii) También es diferente del derecho de petición en interés general, pues con este se busca que las autoridades adopten ciertas medidas, decisiones o actuaciones de interés común o bienestar general, como, por ejemplo, reglamentar una ley. En suma, la finalidad del derecho a realizar consultas es la de buscar orientación, ilustración e información acerca de la manera cómo actúa la administración. No tiene como finalidad tomar decisiones de contenido particular, ni tampoco la protección de derechos colectivos o la adopción de un acto administrativo de carácter general. b) En relación con el pronunciamiento plasmado en el concepto: i) Salvo algunas excepciones (como los conceptos emitidos y publicados por la DIAN en materia tributaria)3, no son actos administrativos de contenido particular, pues no definen situaciones concretas derivadas del ejercicio de derechos subjetivos, ni tampoco de contenido general. Estos últimos son los dictados por las autoridades dentro del marco de sus competencias para reglamentar o ejecutar la ley, con los requisitos formales correspondientes, como, por ejemplo, los decretos, las resoluciones generales, etc. ii) Como se expuso, su finalidad es la de orientar, ilustrar e informar a los particulares sobre la forma de actuar de la administración, par