CE-11001-03-06-000-2017-00159-00(C)-2017

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y la Procuraduría General de la Nación / INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL, INCODER – Procesos disciplinarios al momento de su liquidación / PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN – Poder disciplinario preferente El Decreto 2365 de 2015, se ordenó la liquidación y supresión del INCODER, la cual culminó el 6 de diciembre de 2016. El artículo 22 ibídem dispuso que los procesos disciplinarios contra los empleados o ex empleados del INCODER seguirían a cargo de dicha entidad, durante su liquidación, y una vez terminado este proceso, pasarían al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. (…) Posteriormente, se expidió el Decreto 1850 de 2016, "[p]or medio del cual se modifican los artículos 16 y 22 del Decreto 2365 de 2015, se adoptan medidas con ocasión del cierre de la liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural - INCODER en Liquidación, y se dictan otras disposiciones". (…) En desarrollo de lo anterior, el artículo 4º del mencionado decreto modificó el artículo 22 de Decreto 2365 de 2015. (…) De acuerdo con este artículo, actualmente la competencia para conocer de los procesos disciplinarios que a la fecha de terminación de la liquidación no hubieran culminado o no contaran con actuación, está radicada así: (i) En la

Agencia Nacional de Tierras y en la Agencia de Desarrollo Rural: 1. Los procesos disciplinarios, quejas o informes que se deban tramitar contra los funcionarios que estaban vinculados al INCODER (o del INCODER en Liquidación) y que hayan sido incorporados a la agencia respectiva. 2. Los procesos disciplinarios en curso, quejas o informes que no involucren a ex empleados del INCODER (o del INCODER en Liquidación) que hayan sido incorporados a cualquiera de las dos agencias. En este caso, la competencia se determina por la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia. (ii) En el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: Procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores del INCODER o del INCODER en Liquidación, que no hayan sido incorporados a alguna de las dos agencias mencionadas y cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a tales entidades.(iii) Procuraduría General de la Nación: Las que dicho organismo determine, en ejercicio del poder disciplinario preferente. (…) En cuanto al poder disciplinario externo, esto es, el que radica en la Procuraduría General de la Nación en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha dicho la Sala, siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991. (…) Adicionalmente, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 3 de la Ley 734 de 2002, que establece el poder

preferente de la Procuraduría General de la Nación, según el cual dicho órgano puede iniciar o continuar una actuación disciplinaria en contra de cualquier servidor público, con algunas excepciones (como sucede con los funcionarios que gozan de fuero constitucional), cualquiera que sea su vinculación o jerarquía, cuando lo considere conveniente o necesario para garantizar la efectividad de los principios y fines que deben observarse en el ejercicio de la función pública, de acuerdo con la Constitución, la ley y los tratados internacionales. Sin embargo, debe recordarse que el poder preferente atribuido a la Procuraduría General de la Nación, aun cuando desplaza al funcionario que haya iniciado o se encuentre adelantando una investigación disciplinaria, no es obligatorio ni exclusivo, pues al utilizar el legislador, en la norma citada, el vocablo “podrá”, quiso señalar claramente que se trata de una atribución facultativa, que puede ejercerse o no. De allí que exista la carga de motivar la decisión mediante la cual la Procuraduría avoque el conocimiento de los asuntos que se tramiten internamente por parte de las entidades u órganos del Estado. Por lo tanto, en materia disciplinaria, la Procuraduría General de la Nación es titular, tanto de un poder preferente o prevalente, que la faculta a actuar cuando lo considere necesario para asegurar el cumplimiento de los fines constitucionales y legales que se persiguen con la función disciplinaria, como una “cláusula general de competencia”, que le impone el deber de actuar en todos aquellos casos en que una norma no haya asignado a otra autoridad la competencia para ejercer el control disciplinario sobre un

determinado servidor público.(…) La entidad competente para cerrar la indagación preliminar de carácter disciplinario iniciada por el INCODER, identificada con el número 032 de 2015, y para adoptar la decisión que sea procedente, es decir, la apertura de una investigación disciplinaria o el archivo definitivo de la actuación, conforme a lo dispuesto por el artículo 150 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (…) La Sala considera que solo después de que el Ministerio de Agricultura decidió abrir la investigación disciplinaria, si lo considera procedente, podría remitir el expediente a la Agencia Nacional de Tierras o a la Agencia de Desarrollo Rural, para que investiguen a los ex empleados del INCODER que aparezcan como presuntamente responsables y que hayan sido incorporadas a dichas agencias o, en el evento contrario (que no hayan sido incorporadas), continuar directamente con la investigación. En esa medida, la remisión ordenada por el ministerio el 9 de junio de 2017 resulta equivocada y claramente anticipada, razón por la cual la Sala declarará competente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, pero exclusivamente para que cierre la indagación preliminar y tome la decisión de abrir investigación disciplinaria o, por el contrario, la de cerrar definitivamente la actuación. Solo después de adoptar tales decisiones y con base en las consideraciones que haga el Ministerio de Agricultura sobre: (i) las personas involucradas y presuntamente responsables; (ii) los hechos a investigar que presuntamente constituyen faltas disciplinarias, y (iii) la independencia o, por el contrario, la conexidad entre tales

hechos, podría dicho ministerio remitir el expediente a la entidad o las entidades que juzguen competentes, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 2365 de 2015, modificado por el artículo 4° del decreto 1850 de 2016

FUENTE FORMAL: DECRETO 2365 DE 2015 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2365

DE 2015 – ARTÍCULO 14 / DECRETO 1850 DE 2016 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 1850 DE 2016 – ARTÍCULO 22 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Improcedencia La excepción de inconstitucionalidad es una figura desarrollada por la jurisprudencia con base en lo dispuesto por el artículo 40 de la Constitución Política, de acuerdo con la cual “[e]n todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley u otra norma Jurídica, se aplicarán las disposiciones Constitucionales”. En esa medida, cualquier servidor público puede y debe inaplicar una norma, en un caso concreto, cuando esta resulte abiertamente opuesta o incompatible con un precepto constitucional. Los efectos de esta excepción se circunscriben únicamente al preciso asunto en que se alega. En efecto, al aplicar la excepción de inconstitucionalidad, el efecto que se produce solo incumbe a las partes del caso en concreto, pues dicha aplicación no anula la norma, ni la retira del ordenamiento jurídico (inexequibilidad). Para poder aplicar la excepción de inconstitucionalidad es menester que se reúnan dos requisitos

básicos: (i) Que la norma a inaplicar sea clara u ostensiblemente violatoria de la constitución, y (ii) que la norma no haya sido declarada constitucional o inconstitucional por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado, según el caso. Ello lleva entonces a afirmar, que cuando no ha mediado una decisión de control abstracto por parte de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado respecto de una norma en particular, la excepción de inconstitucionalidad surge como el mecanismo viable para inaplicar ese precepto en un caso particular. De otra parte, de existir ya un pronunciamiento judicial en el cual se haya declarado la constitucionalidad o la inconstitucionalidad de la norma, la aplicación de tal excepción se hace inviable, por los efectos de cosa juzgada erga omnes que dicha decisión genera. (…) La Sala de consulta y Servicio Civil no afirma que el artículo 22 de Decreto 2365 de 2015, modificado por el Decreto 1850 de 2016, sea constitucional. Sin embargo, considera que dicha normar no resulta clara, abierta u ostensiblemente inconstitucional, pues para llegar a la conclusión de que tal disposición se opone o contradice la Carta Política habría que analizar cuidadosamente los siguientes aspectos, entre otros: (i) el alcance de la potestad presidencia de suprimir o fusionar entidades u organismos administrativos del orden nacional; (ii) la naturaleza y el nivel jerárquico de los decretos mediante los cuales se ejerce dicha potestad, y (iii) la posibilidad de que se distribuyan

competencias para el control disciplinario interno de los servidores públicos, así sea transitoriamente, por medio de normas que no constituyan ley en sentido formal. Por todo lo anterior, la Sala concluye que no es posible, en este caso acceder a declarar la excepción de inconstitucionalidad, como lo solicita la Agencia de Desarrollo rural, pues no existe una evidente u ostensible oposición entre la norma que distribuye la competencia disciplinaria que le correspondía al INCODER en Liquidación y la Constitución Política

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00159-00(C) Actor: AGENCIA DE DESARROLLO RURAL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Agencia de Desarrollo Rural.

I. ANTECEDENTES

1. La Secretaria General del INCODER -Grupo de Control Interno Disciplinario-mediante auto del 2 de diciembre de 2015, ordenó la apertura de una investigación preliminar contra funcionarios indeterminados del INCODER, para determinar si los hechos denunciados por la Coordinadora de Gestión de Talento

humano de la misma entidad, con memorando del 7 de septiembre de 205, dirigido al Coordinador de Control Interno Disciplinario, existieran en realidad constituyen falta disciplinaria, y quienes podrán ser los presuntos responsables.

2. Los hechos denunciados tenían que ver con dos situaciones distintas:

(i) El ciudadano Lulio Manuel Suarez Bedolla interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del INCODER, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Montería, profirió sentencia el 16 de diciembre de 2011, declarando la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación SAF-7000 del 27 de diciembre de 2007, mediante la cual se suprimió el cargo en el cual había sido nombrado el señor Suarez Bedolla. En consecuencia, se ordenó reintegrar al accionante al cargo que se encontraba desempeñando al momento del retiro, posteriormente, recurrida la providencia, el jugado fijó fecha para audiencia de conciliación a la cual el INCODER no se presentó, ordenada nuevamente la diligencia por el Consejo de Estado, la citada empleada, de nuevo no asistió, razón por la cual se declaró desierto el recurso. (ii) Mediante memorando del 12 de junio de 2015, suscrito por el señor David Díaz Cristancho, Coordinador de Control Interno Disciplinario del INCODER, solicitó a la señora Miriam Ramírez Mejía, en su condición de Coordinadora de Gestión de Talento Humano de dicha entidad, para que proyectara un acto administrativo ejecutando la sanción disciplinaria de destitución con inhabilidad impuesta al señor Roberto José Gandara.

3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el 6 de abril de 2017, en el marco del cierre y liquidación del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, INCODER, recibió, junto con otros expedientes, el expediente de la investigación preliminar que se menciona en el numeral primero.

4. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en Auto del 23 de mayo de 2017, avocó conocimiento de la indagación preliminar citada y ordenó comisionar a una abogada para que adelantara las diligencias necesarias (folio 59).

5. Una vez analizado el expediente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con auto del 9 de junio de 2017, ordenó remitir, por competencia, a la Secretaria General de la Agencia Nacional de Tierras, ANT, el expediente disciplinario No. 32 de 2015, para que continúe su trámite, respecto a la posible responsabilidad encargado del área de representación judicial del INCODER, al no tomar las acciones correspondientes para asegurar la intervención del citado instituto en el proceso, y a la Agencia de Desarrollo Rural, ADR, copia del expediente No. 082 de 2017, para que continúe su trámite, respecto a la posible responsabilidad de la señora Miriam Ramírez Mejía, como Coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano, por los hechos relacionados con la omisión del Grupo de Talento Humano del INCODER, en no haber dado trámite oportuno a la orden de proyectar el acto administrativo para dar cumplimiento a la sanción de destitución contra un exempleado del INCODER, contenido en la Resolución No. 02569 del 28 de mayo de 2015 (folios 60 a 62).

6. Recibidos los documentos, la Secretaria General de la Agencia de Desarrollo Rural decidió abstenerse de asumir el conocimiento del asunto, por considerar que lo dispuesto sobre este punto en el Decreto 1850 de 2016 es abiertamente inconstitucional y, por lo tanto, debe ser inaplicado, ya que el legislador es el único que puede señalar competencias en materia disciplinaria.

Igualmente, mencionó que el Decreto 2364 de 2015, “[p]or el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica”, tan solo asignó a la ADR la atribución de adelantar procesos disciplinarios en contra del personal vinculado a esa entidad, por hechos ocurridos en el desempeño de su cargo. Finalmente y debido a lo anterior, ordenó proponer un conflicto negativo de competencias administrativas ante Sala de Consulta y de Servicio Civil. (Folios 64 a 76).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 79).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual que se informó sobre el conflicto planteado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la Procuraduría General de la Nación, a la Agencia de Desarrollo Rural, a la Agencia Nacional de Tierras y a la señora Miriam

Ramírez Mejía (folios 80 y 81). Una vez examinada la documentación allegada al expediente, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimiera el conflicto negativo de competencias administrativas, se advirtió que, además del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y de la Agencia de Desarrollo Rural, entidades entre las cuales se trabó originalmente el conflicto negativo de competencias administrativas, también podrían resultar competentes la Agencia Nacional de Tierras o la Procuraduría General de la Nación. En atención a lo anterior, y con el fin de garantizar el debido proceso y la defensa de las entidades mencionadas, el Magistrado Ponente, mediante auto del 23 de noviembre de 2017, ordenó oficiar a las citadas agencias para que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al recibo de la comunicación, procedieran a intervenir, presentando sus respectivos alegatos (folios 102 y 103). En cumplimiento de dicho auto, la Procuraduría General de la Nación remitió sus alegatos, tal como lo hizo constar la Secretaría de la Sala el 7 de diciembre de 2017 (folios 106 a 118).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación, las partes intervinientes presentaron los argumentos que

se exponen a continuación:

1. Agencia de Desarrollo Rural Manifiesta que el Decreto 1850 de 2016, que asignó competencias en materia disciplinaria a la Agencia de Desarrollo Rural para conocer de procesos, quejas e informes disciplinarios en contra de ex servidores públicos del INCODER y del INCODER en liquidación, es una norma reglamentaria y, por lo tanto, sin fuerza de

ley. En consecuencia, dicha normatividad es ostensiblemente inconstitucional, pues en esta materia existe una reserva de ley, que proviene de la Constitución Política, tal como lo ha explicado en varias ocasiones la misma Sala de Consulta y Servicio Civil. Adicionalmente, señala que si bien algunas de las funciones del extinto INCODER fueron trasladadas a la Agencia de Desarrollo Rural, esto, a su criterio, no significa que dicha agencia deba continuar con los procesos disciplinarios que cursaran en contra de funcionarios del INCODER por hechos, actos o actuaciones realizadas durante su vinculación con la entidad suprimida, ya que la ley es la única que puede señalar competencias en materia disciplinaria. En consecuencia y dada la inaplicabilidad del citado decreto, concluye que la competencia para conocer de estos procesos y actuaciones le corresponde, en primer lugar, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, como cabeza del respectivo sector administrativo, en virtud de lo cual tiene una especie de cláusula general de competencia. De no ser dicho ministerio el competente, la única entidad que podría conocer del presente asunto es la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia contenida en el artículo 275 de la Constitución Política, el cual la describe como la primera autoridad del ministerio público y el numeral 6 del artículo 277 ibídem que establece, como una de sus funciones, la de “[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular (…)”. Dado lo anterior, la ADR solicita que la Sala declare competente al Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural y, subsidiariamente, a la Procuraduría General de la Nación.

2. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Menciona que el artículo 4° del Decreto 1850 de 2016 modificó el artículo 22 del Decreto 2364 de 2015. En cuanto a los procesos disciplinarios contra ex empleados del extinto Incoder, la norma citada estableció: “Artículo 22. Procesos disciplinarios. Los procesos disciplinarios que estén en curso a la fecha de entrada en vigencia de este decreto, así como los que se inicien o deban iniciarse después de esta fecha, por hechos o conductas cometidas por los empleados del INCODER o del INCODER en Liquidación, continuarán a cargo de la entidad en liquidación.

A la fecha de terminación del proceso liquida torio, los procesos disciplinarios que no hayan culminado y las quejas e informes que no cuenten con actuación, se continuarán así:

1. La Agencia Nacional de Tierras o la Agencia de Desarrollo Rural adelantarán f<;>dos los procesos disciplinarios, quejas o informes en curso o que se deban tramitar contra los funcionarios que venían vinculados al INCODER y ~ue hayan sido incorporados a la agencia respectiva.

2. Los procesos disciplinarios en curso, así como las quejas e informes que no cuenten aún con actuación procesal, distintos a los indicados en el numeral 1 del presente artículo, serán entregados a la Agencia de Desarrollo Rural o a la Agencia Nacional de Tierras para su continuación, de acuerdo con la relación que tengan los hechos investigados con las funciones asignadas a cada agencia.

(…)” Agrega que en cumplimento de lo establecido por el decreto anterior, el pasado mes de abril se dispuso el reparto de las quejas y los procesos disciplinarios del antiguo INCODER, entre la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, correspondiéndole a la Agencia de Desarrollo Rural el conocimiento de las diligencias radicadas con el número 2017-010, tomando en consideración que se trata de un asunto relacionado con las funciones trasladadas a dicha agencia. Sobre la posición asumida por la ADR, esta cartera ministerial manifiesta que el Decreto 1850 de 2016 contiene la disposición final sobre las competencias y la distribución de procesos y quejas disciplinarias del extinto INCODER y que, pese a los cuestionamientos, goza de presunción de legalidad, al no haber sido modificado, ni derogado, ni anulado, ni suspendido, razón por la cual es de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades administrativas. Asimismo, expone que, conforme al artículo 76 de la Ley 734 de 2002, la acción disciplinaria debe ser ejercida por cada órgano o entidad pública respecto de sus propios servidores públicos, sin que la ley establezca la figura del traslado de competencias disciplinarias de una entidad a otra, ni, en particular, de una entidad liquidada al ministerio o departamento administrativo al cual estaba adscrito o vinculado. Por lo cual, como se trata de averiguaciones en materia disciplinarias y no se conocen los investigados, ni estos hacen parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, no es posible que esa cartera adelante las investigaciones

disciplinarias contra exfuncionarios del INCODER. Prosigue exponiendo que si bien la Sala de Consulta y de Servicio Civil, en un conflicto anterior, sostuvo la tesis de la existencia de una “cláusula general de competencia”, en cabeza del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con base en lo cual concluyó que la cartera de ambiente conservaba una capacidad sancionatoria de carácter residual en el campo ambiental, es decir, la facultad de actuar como autoridad investigativa y sancionadora en todos los casos donde la facultad sancionatoria no hubiera sido asignada o trasferida expresamente a otra autoridad ambiental, dicha conclusión no puede extrapolarse a este caso, para sostener que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Sostenible tiene también una clausula general de competencias, en virtud de la cual deba ejercer la función disciplinaria sobre los exempleados del INCODER, pues lo señalado por la Sala se refería exclusivamente al Ministerio de Ambiente, con base en lo dispuesto por la Ley 99 de 1993, y no se refería a la potestad disciplinaria, sino a la facultad sancionatoria ambiental. Menciona que el numeral 16 del artículo 28 del Decreto 2364 de 2015, “[p]or el cual se crea la Agencia de Desarrollo Rural - ADR, se determinan su objeto y su estructura orgánica”, señala como función del Secretario General: “Coordinar la función disciplinaria y aplicar el procedimiento con sujeción a lo establecido en la Ley 734 de 2002 o las normas que la modifiquen o sustituyan”. Por tal razón consideran que la forma como está redactada dicha norma no restringe o limita la

posibilidad de que la Secretaría General de la Agencia pueda, por mandato de una norma posterior, conocer las investigaciones contra exfuncionarios del INCODER que, por la naturaleza de los hechos a investigar, corresponden a funciones que pasaron a la Agencia de Desarrollo Rural, o que se trate de servidores públicos que fueron incorporados a esa entidad. En esa medida, considera que el informe disciplinario que da origen al presente conflicto debe ser conocido por la Agencia de Desarrollo Rural, tomando en consideración que esta entidad reemplazó al INCODER en las respectivas funciones, conservando la memoria documental y, en algunos casos, los funcionarios cuyos cargos fueron suprimidos, en virtud del derecho preferencial que tienen los servidores públicos a ser incorporados en empleos similares o equivalentes que se creen o existan en otras entidades. Por otra parte, sostiene que existe un decreto que dispone, de manera expresa, que las investigaciones disciplinarias por conductas de origen misional o cometidas por funcionarios provenientes del INCODER, que se incorporaren a las nuevas agencias, serán conocidas por estas, razón por la cual se torna improcedente recurrir a interpretaciones equivocadas para asignarle a la cartera de agricultura y desarrollo rural, competencias disciplinarias no consagradas en el actual ordenamiento legal. Finalmente, manifiesta que si la Sala no llegare a considerar competente a la ADR, podría declarar competente, subsidiariamente, a la Procuraduría General de la Nación, con base en la cláusula general de competencias atribuida a dicho organismo en materia disciplinaria, tal como ha señalado esta Sala en varios

conceptos y decisiones que cita.

3. Procuraduría General de la Nación La procuraduría mencionó que el artículo 22 del Decreto 2365 de 2015, mismo que fue modificado por el artículo 4° del Decreto 1850 de 2016 y en su numeral 3° establece que “Los procesos disciplinarios en curso o que se deban iniciar por conductas cometidas por parte de los servidores públicos del lNCODER o del INCODER en liquidación, y que no hayan sido incorporados o cuyos hechos no se relacionen con las funciones trasladadas a las agencias, serán entregados al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para su adelantamiento.”. De lo anterior, el ministerio público manifiesta que el competente para conocer de la información relacionada con la desatención del incidente de desacato, es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por cuanto el no atender un incidente de desacato se predica de quien en ese momento era el servidor público en el INCODER y no intervino, y que tal falta de intervención en el incidente no resulta ser un hecho relacionado con las funciones propias o trasladadas a alguna de las agencias que fueron creadas, es decir la Agencia de Desarrollo Rural o la Agencia

Nacional de Tierras. También manifestó que no es pertinente asignar el conocimiento de la información (queja) a la Procuraduría General de la Nación, pues si bien el numeral 6 del artículo 277 de la Constitución Política establece que le compete “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas

sanciones conforme a la Ley” ello no puede interpretarse como una competencia ilimitada y para toda clase de casos, el ejercicio de dicho poder depende de si se llega a estimar que se cumplen los presupuestos establecidos para su uso.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de sus instancias, se regulan por una norma especial, contenida en el artículo 82 del Código Disciplinario Único, dispone: “Artículo 82. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto. El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. El funcionario de inferior nivel, no podrá promover conflicto de competencia al superior, pero podrá exponer las razones que le asisten y aquel, de plano, resolverá lo pertinente”. (Se subraya). En el presente asunto, sin embargo, no cabe aplicar esta disposición, debido a que las partes en conflicto, la Agencia de Desarrollo Rural, la Agencia Nacional de Tierras, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Procuraduría General de la Nación, no tienen un superior común en materia administrativa-disciplinaria.

En efecto, ni la Agencia de Desarrollo Rural, ni la Agencia Nacional de Tierras, pese a estar adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por mandato del artículo 1° del Decreto 2363 de 20151 y del Decreto 2364 de 20152, no son dependencias o estructuras pertenecientes al citado ministerio, ni hacen parte del sector central de la Rama Ejecutiva, sino que son entidades descentralizadas, que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, de acuerdo con sus actos de creación y conforme al artículo 68 de la Ley 489 de

1998. Así pues, pese a ser entidades adscritas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no están subordinadas desde el punto de vista administrativodisciplinario, al citado ministerio.

Aunado a lo anterior, el artículo 1° de los Decretos 2363 y 2364 de 2015 es claro al establecer que, tanto la Agencia Nacional de Tierras como la Agencia de Desarrollo Rural, son una “(…) agencia estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.”. La adscripción a la que