CE-11001-03-06-000-2017-00187-00(2356)-2018

ÁREAS METROPOLITANAS – Características [E]l artículo 319 actual (i) expresamente califica a las áreas metropolitanas como “entidades administrativas”; (ii) conserva las actividades de programación y coordinación del desarrollo integrado, previstas en la norma constitucional anterior; (iii) varía las competencias relativas a los servicios públicos en tanto dispone que la función es racionalizar su prestación y solo por excepción prestarlos, y (iv) adiciona la ejecución de obras que califica “de interés metropolitano”

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 319

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la organización política y administrativa del Estado ver Corte Constitucional, Sentencia C-1096-01 (octubre 17), Referencia: expediente D-3489, Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º (parcial) y el literal a) del artículo 22 de la Ley 128 de 1994

ÁREAS METROPOLITANAS – Patrimonio [E]l patrimonio de las áreas metropolitanas guarda evidente relación con su naturaleza y sus funciones: (i) aportes presupuestales provenientes de los municipios que las integran; (ii) tributos asociados con inmuebles, proyectos de vivienda, obras que generan valorización y plusvalía, y con el ejercicio de funciones como autoridad de transporte y ambiental; (iii) los correlativos a la personalidad jurídica. Vale decir que más allá del principio de legalidad del tributo que se analizará a continuación, en el régimen especial adoptado para las áreas metropolitanas son evidentes la armonía y la coherencia entre las competencias y funciones y las fuentes de ingresos

FUENTE FORMAL: LEY 1625 DE 2013 – ARTÍCULO 28

TRIBUTOS – Concepto Los tributos son prestaciones establecidas por la ley para contribuir con el financiamiento de los gastos e inversiones a cargo del Estado, en desarrollo de los conceptos de justicia, solidaridad y equidad, según lo consagra el artículo 95, numeral 9, constitucional

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA ARTÍCULO 95, NUMERAL 9

PRINCIPIOS QUE RIGEN LA ACTIVIDAD IMPOSITIVA DEL ESTADO – Legalidad, certeza e irretroactividad El principio de legalidad corresponde a la exigencia de que “en tiempos de paz” solamente los órganos de representación popular – Congreso, asambleas y concejos -, pueden imponer tributos. (…) La certeza del tributo radica en la previsión de que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos, es decir, los elementos del tributo. En virtud del principio de irretroactividad cuando la base del tributo corresponda a hechos ocurridos durante un período determinado, la ley, ordenanza o acuerdo que lo regule solo puede aplicarse a partir del período que inicie una vez entre en vigencia la norma de que se trate FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 338

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las clases de tributos y sus diferencias ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No.11001-03-06-0002014-00172-00(2222), consulta del Ministro del Interior sobre la contribución del artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 – Recursos del Fondo Nacional de Gestión del

Riesgo de Desastres. LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL DE OBRA PÚBLICA O POR CONTRATOS DE OBRA – Finalidad Esta contribución fue creada como fuente de recursos para financiar necesidades atinentes a la atención y prevención de las alteraciones del orden público por razón de actividades subversivas y terroristas. Esta destinación continúa vigente. (…) [L]a contribución con cargo a los contratos de obras públicas fue creada expresamente para generar recursos a la Nación y a las entidades territoriales con los cuales adquirieran bienes y servicios destinados a actividades y funciones inherentes al orden público. Con tal finalidad, los sujetos activos de esta contribución especial solo podían ser la Nación y las entidades territoriales, porque en sus autoridades están radicadas las competencias constitucionales en materia de orden público. En armonía con el inciso tercero del artículo 213 constitucional, el artículo 5º del Decreto 2009 en cita ordenó que su vigencia se extendería “por el tiempo de la conmoción interior.” (…) [E]l repaso de los textos legales que desde 1992 han regulado la contribución especial sobre los contratos de obras públicas, muestra que ese tributo se creó y continúa como fuente de financiación para

atender gastos inherentes al ejercicio de las funciones de preservación, conservación y restablecimiento del orden público. (…) [S]alvo las modificaciones al hecho gravable y a la tarifa, los sujetos activo y pasivo de la contribución tampoco han sido modificados. En relación con los sujetos activos - la Nación y las entidades territoriales - las normas en cuestión han sido explícitas y reiterativas cuando indican los gastos e inversiones a los cuales se destina el recaudo de la contribución especial, todos los cuales están relacionados con el orden público, que por mandato constitucional es de responsabilidad del Presidente de la República, los gobernadores y los alcaldes, quienes precisamente son los representantes legales de los sujetos activos de la contribución FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / DECRETO 2009 DE 1992 / LEY 1106 DE 2006 – ARTÍCULO 6 / LEY 1421 DE 2010 / LEY 1738

DE 2014 – ARTÍCULO 8

ÁREAS METROPOLITANAS – En la estructura organizacional del Estado /

ÁREAS METROPOLITANAS – Finalidad / ÁREAS METROPOLITANAS –

Funciones / ÁREAS METROPOLITANAS – Naturaleza / ÁREAS METROPOLITANAS - Limitaciones Sobre las áreas metropolitanas a) Están incorporadas a la estructura organizacional del Estado Colombiano porque responden a la necesidad de coordinar, planificar y racionalizar el desarrollo integrado y sustentable, la prestación de los servicios públicos y la ejecución de obras, respecto de un grupo de dos o más municipios que por efectos de su cercanía territorial, generan relaciones y dificultades territoriales,

económicas y sociales, como resultado obvio del crecimiento urbano. b) Sus competencias y funciones están determinadas por las necesidades que resuelven al conjunto de municipios, en razón de lo cual, por ejemplo incluyen asuntos ambientales y de transporte y movilidad, en cuanto no correspondan a otras autoridades. c) La naturaleza de su objeto es esencialmente administrativa y su ejercicio es descentralizado, en el marco de la República unitaria y descentralizada bajo el cual está organizado el Estado Colombiano. d) El patrimonio se integra con recursos que provienen (i) del presupuesto de los municipios que las integran; (ii) del ejercicio de las funciones que les asigna su régimen especial y que causan en su favor tasa, contribuciones, derechos, tarifas y multas; (iii) del ejercicio de su capacidad jurídica. e) No tienen a su cargo funciones atinentes al orden público, ni a la seguridad y la convivencia ciudadanas. (…) Ni la Constitución Política ni la ley han asignado a las áreas metropolitanas atribuciones en materia de orden público ni competencias o funciones para contrarrestar acciones subversivas o para llevar a cabo políticas de sometimiento de insurgentes a la vida civil. (…) En ese orden de ideas y en la medida en que las áreas metropolitanas no tienen funciones inherentes al orden público, huelga decir que la administración de los recursos provenientes de la contribución especial en estudio implicaría un cambio de destinación de los mismos, que configuraría evidente violación a las disposiciones constitucionales y orgánicas en materia de presupuesto y gasto públicos con las consiguientes responsabilidades penales, fiscales y disciplinarias

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 319

ÁREAS METROPOLITANAS – Obligación de descontar recursos

correspondientes a la contribución especial de obra pública o por contratos de obra [E]l área metropolitana contratante en un contrato de obras públicas debe descontar del anticipo y de cada cuenta que se cancele al contratista los recursos correspondientes a la contribución especial y consignarla “inmediatamente” en la cuenta que haya determinado la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente. El criterio para establecer el sujeto activo de la contribución en cada caso concreto, es “el nivel al cual pertenezca la entidad pública contratante” FUENTE FORMAL: LEY 1106 DE 2006 – ARTÍCULO 6 / LEY 418 DE 1997 –

ARTÍCULO 121

DESCUENTOS DE CONTRIBUCIÓN ESPECIAL POR CONTRATACIÓN DE

OBRAS PÚBLICAS EFECTUADOS POR ÁREAS METROPOLITANAS – Consignación Como el área metropolitana es entidad contratante que no se ubica en el nivel nacional ni en el nivel territorial de la organización política del Estado Colombiano y tampoco es sujeto activo de la contribución especial, cabe considerar las siguientes posibilidades para la consignación de los recursos: De conformidad con las disposiciones que crearon y regulan la contribución especial según se explicó, los sujetos activos son las personas jurídicas Nación, departamento y municipio y, en cada caso, la destinación se determina por el nivel nacional o territorial de la entidad contratante. Ni la norma de creación ni las normas posteriores ni el vigente artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, toman en consideración el impacto de la obra objeto del contrato, como hecho gravable. De manera que los municipios que integran el área

metropolitana serían los destinatarios del recaudo de la contribución en la misma proporción, lo cual guardaría coherencia con la finalidad de los recursos en cuanto todos los alcaldes municipales tienen las mismas competencias y funciones en materia de orden público y los bienes y servicios para los que están destinados tales recursos son también los mismos. - No obstante, cabe la posibilidad de considerar que la distribución sea proporcional al monto de los partes de cada entidad territorial (…) Sin perjuicio de que los aportes en mención integren el patrimonio propio de las áreas metropolitanas, y que los recursos comprometidos en los contratos de obra pública que celebren como entidades contratantes sean propios, reflejan la participación de cada entidad territorial y en este sentido puede considerarse su monto porcentual en el valor del contrato de que se trate, como el parámetro para establecer la distribución del recaudo de la contribución especial FUENTE FORMAL: LEY 1106 DE 2006 / ley 2454 de 2011 – artículo 25 / ley 1625 de 2013 – artículo 8 ÁREAS METROPOLITANAS – No son sujeto activo de la contribución especial de obras públicas Las áreas metropolitanas no han sido incluidas como sujetos activos de la contribución especial de obras públicas en ninguna de las disposiciones que las han regido. Tampoco las normas constitucionales y legales que han incorporado y reglamentado las áreas metropolitanas a la organización administrativa del Estado Colombiano les han conferido funciones o competencias relativas al orden público o al objeto de la Ley 418 de 1997 con sus modificaciones y prórrogas.

FUENTE FORMAL: LEY 418 DE 1997 – ARTÍCULO 121

MUNICIPIOS – COMPETENCIA PARA RECIBIR LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL SOBRE OBRAS PÚBLICAS Son competentes para recibir los recursos provenientes de la contribución especial sobre obras públicas, los municipios como sujetos activos de ese tributo, en la proporción que corresponda a su aporte al patrimonio de la respectiva área metropolitana.

FUENTE FORMAL: LEY 418 DE 1997 – ARTÍCULO 121

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00187-00(2356) Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR El señor Ministro del Interior consulta a la Sala si las áreas metropolitanas como entidades contratantes de obras públicas pueden ser sujetos activos de la contribución especial por contratos de obras públicas regulada actualmente en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006. La consulta plantea un presunto vacío normativo porque la norma en cita establece que la mencionada contribución especial se causa en favor de la Nación, el departamento o el municipio, “según el nivel al que pertenezca la entidad pública contratante”, y las áreas metropolitanas son contratantes de obras públicas pero no pueden ubicarse en el nivel nacional ni en el departamental o municipal.

I. ANTECEDENTES Explica el señor Ministro que el Director del Área Metropolitana de Barranquilla planteó un presunto vacío en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 porque, al

relacionar solamente a la Nación, los departamentos y los municipios como sujetos activos de la contribución especial por contratos de obra pública, “impide establecer con certeza el sujeto activo de este tributo cuando son las áreas metropolitanas las que actúan en calidad de contratantes”.

1. Marco jurídico expuesto en la consulta 1.1. Fundamentos constitucionales - De la contratación estatal: La contratación estatal está mediada por el interés público pues es una herramienta para la realización de los fines del Estado establecidos en el artículo 2º constitucional.

Como en el artículo 333 se consagran las libertades económicas, de empresa y de libre iniciativa privada, las entidades públicas tienen libertad contractual para celebrar negocios jurídicos y determinar su forma y contenido. El artículo 209 enuncia los principios que rigen la función administrativa del Estado. - De la facultad impositiva del Estado El artículo 95, numeral 9, de la Constitución consagra como deber de las personas y los ciudadanos el de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. De acuerdo con el artículo 150, numerales 11 y 12, corresponde al Congreso de la República por medio de leyes establecer las rentas nacionales, las contribuciones fiscales y excepcionalmente las parafiscales. El artículo 287 constitucional confiere autonomía a las entidades territoriales para gestionar sus intereses, administrar sus recursos y establecer tributos, y el artículo 294 ibidem prohíbe a la ley conceder exenciones o preferencias respecto de los tributos de propiedad de tales entidades. El artículo 338 ordena que en tiempos de paz, solamente el Congreso, las

asambleas y los concejos pueden imponer contribuciones fiscales y parafiscales. - De las áreas metropolitanas Su fundamento constitucional es el artículo 319 de la Carta, que “reconoce la posibilidad de que dos o más municipios se organicen como entidad administrativa para la realización conjunta de actividades orientadas a permitir su desarrollo armónico e integrado.” La consulta transcribe el artículo 319 constitucional. - De las contribuciones especiales Con base en el artículo 95, numeral 9, de la Carta, ya citado, la consulta afirma que “existen tres clases de tributos: los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales”; y que estas últimas “son una clase de tributo que se genera a partir del recibo de un beneficio o contraprestación por parte del sujeto pasivo de una inversión pública”. Cita el siguiente aparte de la sentencia C-260 de 20151: “De esta manera, el principal rasgo característico de las contribuciones especiales radica en la producción de beneficios particulares en bienes o actividades económicas del contribuyente, ocasionada por la ejecución del gasto público. En otras palabras, se trata de una especie de compensación por los beneficios recibidos causados por inversiones públicas realizadas por el Estado y busca evitar un indebido aprovechamiento de externalidades positivas patrimoniales y particulares generadas por la actividad estatal, que se traducen en el beneficio o incremento del valor de los bienes del sujeto pasivo.” 1.2. Fundamentos legales - De la contribución especial en los contratos de obra pública Dice la consulta que el artículo 123 de la Ley 104 de 1993 creó una contribución especial a cargo de los contratistas de obras públicas y en favor la Nación el

departamento o el municipio, según el nivel al que perteneciera la entidad contratante, equivalente al 5% del valor total del contrato o de la respectiva adición. La norma legal en cita perdió vigencia; pero la Ley 418 de 1997 en el artículo 120 volvió a regular la contribución especial en comento, y en el artículo 121 ordenó a la entidad pública contratante retener el porcentaje correspondiente a la contribución y consignarlo inmediatamente “en la institución que señale, según sea el caso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o la entidad territorial correspondiente.” El artículo 121 de la Ley 418 sigue vigente; el artículo 120 de la misma Ley 418 fue modificado por el artículo 37 de la Ley 782 de 2002 y este fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006, sobre el que versa la consulta. - De las áreas metropolitanas La Ley orgánica 1625 de 2013, actual régimen especial de las áreas metropolitanas, las define como entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y régimen especial, formadas por dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, que requieren una administración coordinada para su desarrollo sustentable, el ordenamiento territorial y la racional prestación de los servicios públicos, en razón de sus vínculos e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas (artículos 2º y 3º). 1 Corte Constitucional, sentencia C-260-15 (6 de mayo); expediente D-10443; norma demandada: el parágrafo 2º del artículo 15 de la Ley 1579 de 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro

de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones” La ejecución de obras de infraestructura vial y el desarrollo de proyectos de interés social es una de las competencias asignadas en el artículo 6º de la ley en cita; y la ejecución de obras de carácter metropolitano, acordes con el Plan Integral de Desarrollo Metropolitano y el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial, es una de sus funciones según el artículo 7º de la misma ley. El literal b) del artículo 8 de la Ley 1625 ordena a los promotores del proyecto de área metropolitana indicar los municipios que la integran, el municipio núcleo y las razones que justifican su creación. El parágrafo 2º del mismo artículo 8º preceptúa que en el acto de constitución o en sus modificaciones o adiciones, deben preverse “las fuentes y porcentajes de los aportes de las entidades territoriales que la integran, los cuales deberán ser compatibles con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de la entidad territorial”, y ordena que cada concejo municipal, con iniciativa del alcalde, expida el acuerdo que señale las fuentes y los porcentajes de financiación con los que el respectivo municipio se compromete. El artículo 10 define los “hechos metropolitanos” como “aquellos fenómenos económicos, sociales, culturales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, políticos, territoriales o administrativos que afecten simultáneamente a dos o más municipios que integren el área metropolitana”. La Junta Metropolitana, el Director y las Unidades Técnicas son los órganos de dirección y administración de las áreas metropolitanas (artículo 14). Al Director

compete suscribir los contratos para la ejecución de las obras metropolitanas de acuerdo con las autorizaciones, límites y cuantías que fije la Junta (artículo 25).

2. El planteamiento del problema El señor Ministro reitera que en el artículo 6º de la Ley 1106 de 2006 el hecho generador son los contratos de obra pública; el sujeto pasivo es el contratista; y el sujeto activo es la Nación, el departamento o el municipio, según el nivel al cual pertenezca la entidad contratante, que también es el agente retenedor según el artículo 121 de la Ley 418 de 1997.

Agrega que de conformidad con los artículos 2 y 3 de la Ley orgánica 1625, en armonía con el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, las áreas metropolitanas son entidades estatales para efectos de la contratación pública. Indica que en criterio del Director del Área Metropolitana de Barranquilla, el artículo 6º de la Ley 1106 presenta un vacío relativo a las áreas metropolitanas porque al estar integradas por dos o más municipios no puede afirmarse que sean del nivel departamental ni del municipal. Informa que el Director en mención planteó otras inquietudes sobre las retenciones que debe hacer el área metropolitana o la entidad territorial que financia la obra, la posibilidad de disponer de dichos recursos, y el deber de girarlos a las entidades territoriales en donde se ejecutaron los contratos.

3. Consideraciones Dice la consulta que del vacío jurídico anotado deriva igualmente la “incertidumbre acerca de qué entidad debe recibir los recursos económicos obtenidos a partir del cobro del mencionado tributo en esos eventos”, y plantea posibilidades:

• Los recursos producto del tributo “deberían ser repartidos a los municipios que integran el área metropolitana”, con aplicación del principio de legalidad según el cual los elementos del tributo deben estar inequívocamente definidos en la disposición normativa que lo fundamenta.

La dificultad está en establecer el porcentaje de distribución porque “la obra no necesariamente se ejecuta y afecta en todos los municipios del área metropolitana o inclusive puede ser financiada solo con recursos económicos provenientes de uno o de algunos de los municipios que integran esa entidad pública… y en esa medida las entidades territoriales aportantes se podrían oponer a la distribución igualitaria del dinero obtenido por el cobro de la referida contribución.” - El área metropolitana “debería tener la capacidad de cobrar y administrar el dinero de esa contribución especial de manera directa y autónoma”, porque el artículo 3º de la Ley orgánica 1625 de 2013 le reconoce personería jurídica y un “régimen administrativo y fiscal especial”, por el cual puede afirmarse “que estas entidades tienen atribución legal para recaudar tributos y ser responsables de los mismos.” Además, en su patrimonio se contemplan contribuciones y tasas por uso y aprovechamiento de recursos naturales renovables y por el ejercicio de la autoridad de transporte, “las cuales recibe y administra directamente”. - Como “la razón de ser” de las áreas metropolitanas es la promoción del desarrollo armónico del territorio de su jurisdicción, la prestación de servicios públicos y la ejecución de obras de interés metropolitano, “no habría argumento que justifique que estas entidades no puedan ser beneficiarias de la contribución

especial de que trata el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, puesto que en últimas todas su actividades redundan en beneficio de los municipios que las integran.” - La administración de los recursos provenientes de la contribución sería más eficiente si se hiciera “directamente desde los órganos de dirección del área metropolitana para atender asuntos de interés metropolitano.” - Si se niega la posibilidad de que las áreas metropolitanas reciban la contribución especial en razón del “apego estricto al principio de legalidad” los distritos no podrían ser beneficiarios porque tampoco están expresamente señalados en el artículo 6º de la Ley 1106. La consulta estima que la interpretación teleológica del citado artículo 6º permite concluir que su finalidad es beneficiar a la Nación o a las entidades territoriales, por lo que si todas las actividades que realizan las áreas metropolitanas propenden al favorecimiento de los municipios que las integran, no habría razón jurídica para privarlas de la contribución especial, y entonces la interpretación correcta de la norma sería que dichas entidades son responsables, receptoras y administradoras del mencionado tributo. Ante el vacío normativo expuesto y las diferentes interpretaciones, el señor Ministro del Interior formula las siguientes PREGUNTAS: “1. ¿Puede un Área Metropolitana recibir la contribución económica de que trata el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006 cuando esta entidad pública actúa como contratante de obra pública? 2. ¿En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea negativa, qué entidad territorial sería competente para recibir el dinero obtenido por el cobro del mencionado tributo, en qué condiciones y en qué proporción?”

II. CONSIDERACIONES Para dar respuesta a los interrogantes formulados por el Ministro, la Sala analizará los siguientes puntos: i) el régimen constitucional y legal de las áreas metropolitanas; ii) los tributos, sus elementos y el principio de legalidad; (iii) la contribución especial causada por la celebración de contratos de obra pública; (iv) las conclusiones de la Sala.

1. El régimen constitucional y legal de las áreas metropolitanas 1.1. Los antecedentes El área metropolitana responde a un fenómeno sociológico inherente a los procesos de urbanización entendidos como la concentración de la población y de sus actividades económicas en zonas que pierden sus connotaciones rurales y pasan a ser “ciudades” o centros urbanos2, en continua expansión.

La expansión de los núcleos urbanos genera integraciones territoriales y relaciones económicas, sociales y culturales, que se identifican como “el fenómeno de la conurbación”, expresión que alude a los conflictos por el uso del territorio, la infraestructura y la planeación del territorio de mayor extensión cuando se empiezan a desdibujar los límites de las poblaciones vecinas. Frente a tales conflictos, el área metropolitana se configura como un modelo de organización para administrar los asuntos que se definen como comunes. Así se lee en la exposición de motivos de la Ley 128 de 1994 que, bajo la Constitución de 1991, fue el primer estatuto especial de las áreas metropolitanas: “… La Constitución de 1991 en el artículo 319 recogió “la intensificación y proliferación de los procesos de conurbación en el país y planteó una renovada concepción de la

materia. El fenómeno de conurbación. Las áreas metropolitanas constituyen un tipo nuevo de comunidad urbana distinto de la gran ciudad y de la simple asociación o unión cooperativa de varios municipios para determinados propósitos de interés común. El fenómeno sociológico de conurbación que subyace y precede a la formación institucional de las áreas metropolitanas, implica que varios entes municipales, política y administrativamente autónomos se aglutinan de hecho por la fuerza centrípeta de vínculos sociales y económicos estrechos y en constante aumento. La conurbación ignora los límites geográficos de los municipios, sus límites políticos y las limitaciones de servicios y de orden administrativo de los municipios tradicionales y las actividades cotidianas de los habitantes conurbados sobrepasan también esos límites. Todo ello genera urgentes necesidades tanto en la modernización de la infraestructura como en la planeación del crecimiento…” 2 Urbano viene del latín “urbanus”, que se refiere a aquello perteneciente o relativo a la ciudad. Según lo ha expuesto la Sala en conceptos anteriores3 y se lee también en las exposiciones de motivos de las Leyes 128 de 1994 y 1625 de 2013 – régimen especial vigente -, el Acto Legislativo 1 de 1968 introdujo por primera vez la figura del área metropolitana, al establecer en el artículo 634, modificatorio del artículo 198 de la Constitución entonces vigente, el siguiente inciso: “Para la mejor administración o prestación de servicios públicos de dos o más Municipios de un mismo Departamento, cuyas relaciones den al conjunto las características de un área metropolitana, la ley podrá organizarlos como tales, bajo

autoridades y régimen especiales, con su propia personería, garantizando una adecuada participación de las autoridades municipales en dicha organización. Corresponde a las Asambleas, a iniciativa del Gobernador y oída previamente la opinión de los Concejos de los Municipios interesados, disponer el funcionamiento de las entidades así autorizadas.” Hace notar la Sala cómo la norma constitucional de 1968 parte de la existencia de unos municipios que por compartir el tipo de relaciones que en sentido sociológico responde al denominado fenómeno de conurbación, pueden ser organizados como áreas metropolitanas, con el propósito o finalidad de mejorar la administración de los municipios o la prestación de los servicios públicos. En 1979 con el Decreto ley 31045 se adopta por primera vez el régimen legal especial de las áreas metropolitanas; en el artículo 1º las define como “… entidades autorizadas por la Constitución y organizadas por la ley, para la más adecuada promoción, planificación y coordinación del desarrollo conjunto y la prestación de servicios de dos o más municipios de un mismo departamento, dotadas de personería jurídica, autoridades y régimen especiales, autonomía administrativa y patrimonio independiente.” La norma legal claramente describe que el propósito de las áreas metropolitanas es promover, planificar y coordinar el desarrollo conjunto y la prestación de servicios públicos, de un grupo de municipios. Las disposiciones del Decreto ley 3104 en cita fueron incorporadas en los artículos 348 a 373 del Código de Régimen Municipal adoptado por el Decreto Ley 1333 de 1986 y posteriormente derogadas por el artículo 30 de la Ley 128 de 1994. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 8 de octubre de 1992,

Radicación 460, Consulta del Ministerio de Gobierno “sobre la competencia para reglamentar los usos del suelo: Áreas Metropolitanas o Concejos Municipales.” // Concepto del 25 de marzo de 2010, Radicación número: 11001-03-06-000-2010-00003-00(1982), Consulta del Ministro del Interior y de Justicia sobre “Área metropolitana. Funciones. Contratos interadministrativos. Convenios interadministrativos de cooperación.” 4 Texto completo del artículo 63 del A.L. 1/68: “El Artículo 198 de la Constitución Nacional quedará así: La ley podrá es