CE-11001-03-06-000-2017-00194-00(2360)-2017

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK – Antecedentes / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK – Carácter excepcional y transitorio / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK – Finalidad / El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, llamado comúnmente “Tránsito Rápido” o “Fast Track”, para el trámite ágil y abreviado en el Congreso de la República de los proyectos de acto legislativo y de ley necesarios para la implementación del Acuerdo Final de Paz, fue instituido mediante el Acto Legislativo No. 1 del 7 de julio de 2016. (…) El Congreso de la República ejerciendo su función de constituyente derivado, estableció, de manera excepcional y transitoria, un procedimiento legislativo especial, destinado a facilitar y garantizar la implementación normativa del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (en adelante, Acuerdo Final), procedimiento que puede aplicarse durante “un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia” del citado acto legislativo, y que podía ser “prorrogado por un período adicional de hasta seis meses”, si así lo solicitaba el Gobierno Nacional. Según los antecedentes parlamentarios, el procedimiento especial se justificaría en el marco de negociaciones de paz por cuanto otras experiencias comparadas han demostrado la necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado. (…) Se creó así un procedimiento especial para la tramitación en el Congreso de la República de

Colombia de los actos legislativos y las leyes de cualquier naturaleza, estatutarias, orgánicas y ordinarias, que fueran necesarios para dar efectividad y aplicabilidad al Acuerdo Final. El propósito era agilizar el trámite de las iniciativas en el Congreso para que se garantizara el cumplimiento de los acuerdos y el fin del conflicto.

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO – Es una concreción del principio democrático / PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK – Tensión y limitación justificada del principio democrático Resulta pertinente señalar que el procedimiento legislativo regulado en las normas superiores y orgánicas citadas constituye la concreción del principio democrático en la actividad legislativa y constituyente del Congreso. A este respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-044 de 2017, afirmó: “…La jurisprudencia de esta Corporación ha destacado la importancia del debate parlamentario en la realización del principio democrático y la significación que, en ese contexto, tienen las distintas normas constitucionales y legales que regulan el proceso de formación de las leyes. En la Sentencia C-760 de 2001, la Corte expresó que las normas que, tanto en la Constitución como en la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso, regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el cual puedan intervenir las diferentes corrientes del pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan la representación popular y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión. “ (…) El procedimiento especial impone una protección y

garantía menos intensa del principio democrático que está justificada por la necesidad de conseguir un fin superior y constitucionalmente relevante, como es el derecho a la paz (artículo 22 de la Constitución Política). En esa medida, puede decirse que el procedimiento especial constituye un instrumento constitucional que pretende solucionar la tensión existente entre el “principio democrático” en la función de producción normativa del Congreso y la consecución de la paz, en el marco de la transición desde una situación de conflicto armado hacia un estado de normalidad. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ – Diferencias con el procedimiento legislativo ordinario de las leyes ordinarias, orgánicas, estatutarias y de los actos legislativos Luego de comparar en los aspectos fundamentales el procedimiento legislativo ordinario de las leyes ordinarias, orgánicas, estatutarias y de los actos legislativos con el procedimiento legislativo especial para la paz contenido en el AL 1 de 2016 (capítulos 2.3, 2.4, 2.5 y 2.6 del concepto), puede concluirse lo siguiente: (a) La iniciativa para la presentación de los proyectos de ley y de actos legislativos en el procedimiento legislativo especial para la paz está radicada única y exclusivamente en cabeza del Gobierno Nacional y sólo para los temas circunscritos a facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. Sin embargo, anota la Sala que la iniciativa legislativa reservada no es nueva pues en el procedimiento legislativo ordinario también existe para ciertos temas definidos en la Constitución. (b) El trámite preferencial que tienen todos los proyectos de ley que se tramitan bajo el procedimiento legislativo especial para la

paz tampoco es una figura ajena al procedimiento ordinario toda vez que en este existe un trámite de urgencia cuando sea solicitado por el Presidente de la República caso en el cual las comisiones deliberarán conjuntamente para darle el primer debate; incluso el Presidente tiene la facultad de insistencia lo que inmediatamente genera que se le dé prelación a dicho proyecto en el orden del día. (c) Lo que si se destaca es que en el procedimiento especial para la paz la deliberación en primer debate siempre se hará en sesión conjunta sin que medie para ello solicitud del gobierno nacional, mientras que en el procedimiento ordinario las sesiones conjuntas proceden en trámites de urgencia a solicitud del Presidente de la República. (d) En el procedimiento ordinario, el trámite para las leyes ordinarias y orgánicas debe adelantarse máximo en dos legislaturas, el de las leyes estatutarias en una legislatura, y los actos legislativos se deben tramitar en dos períodos ordinarios y consecutivos que bien pueden corresponder a periodos de dos legislaturas diferentes. Sobre estos aspectos del procedimiento se guarda silencio en el artículo 1 del A.L. 1 de 2016, razón por la cual se aplica la definición constitucional de legislatura (artículo 138 C.P.) y el reglamento del Congreso de la República por expreso mandato del inciso final del artículo 1 del A.

L. 1 mencionado. El procedimiento especial para la paz tiene un límite temporal que debe ser respetado, como se explica en este concepto. En consecuencia, para efectos del tránsito de proyectos entre una u otra legislatura deberán aplicarse los artículos 162 de la C.P. y 190 de la Ley 5 de 1992. Y respecto de

leyes estatutarias se aplican el artículo 153 de la C.P. y el artículo 208 de la Ley 5 de 1992. (e) Los términos para el trámite de leyes (ordinarias, estatutarias y orgánicas) en el procedimiento ordinario son los siguientes: (i) entre el primero y el segundo debate debe mediar un lapso no inferior a ocho días y (ii) entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra deben transcurrir por lo menos quince días. El A. L. 1 de 2016 guardó silencio al respecto, razón por la cual se aplica de manera supletiva el reglamento del Congreso de la República por expreso mandato del inciso final del artículo 1 ibidem. Sin embargo, llama la atención que el A. L. 1 de 2016, artículo 1, literal f) para actos legislativos fija un término de 8 días para el tránsito del proyecto entre una y otra Cámara, término inferior al que se le aplicaría a una ley ordinaria tramitada bajo el procedimiento especial para la paz. (f) En materia de mayorías respecto al trámite de leyes no existe ninguna modificación entre los mencionados procedimientos. Este aspecto continúa incólume por así disponerlo el A. L. 1 de 2016, en el artículo 1, literal e): “Los proyectos de ley serán aprobados con las mayorías previstas en la Constitución y la ley, según su naturaleza.” En relación con los actos legislativos, las modificaciones más destacadas atañen a: (i) el número de vueltas y debates: de dos y ocho, respectivamente, en el procedimiento ordinario, pasan a 1 vuelta y a 4 debates en el procedimiento especial; (ii) las

mayorías: deben ser absolutas en los 4 debates del procedimiento especial, mientras que en la primera vuelta del procedimiento ordinario es mayoría simple (mayoría de los asistentes), y en la segunda vuelta es mayoría absoluta (mayoría de los miembros de cada cámara). (g) Los títulos de las leyes y de los actos legislativos varía dependiendo del procedimiento adoptado, como quedó visto. (h) El control automático de constitucionalidad surte una modificación importante que garantiza la constitucionalidad de las leyes y de los actos legislativos aprobados en el procedimiento especial para la paz, pues el mismo es obligatorio y se efectúa posteriormente a su entrada en vigencia, excepto para las leyes estatutarias cuyo control automático es igual en ambos procedimientos, es decir es un control automático previo. PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ – Características de excepcionalidad, transitoriedad y parcialidad El “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz” es: (i) excepcional, (ii) transitorio y (iii) parcial, como pasa a explicarse: (i) Es excepcional, porque tal como se indicó, establece, en su mayor parte, excepciones, restricciones o limitaciones frente al procedimiento legislativo ordinario regulado en las normas permanentes de la Constitución Política y del Reglamento del Congreso. (ii) Es transitorio, porque forma parte de un “derecho transicional” surgido del Acuerdo Final, que se asume como necesario para la rápida y eficaz implementación normativa de dicho convenio. En esa medida, ninguna de las normas del Acto Legislativo Nº 1 de 2016 tiene vocación de permanencia. (iii) Y es parcial, porque

no regula integral y exhaustivamente todo el procedimiento legislativo (presentación de proyectos de ley o de acto legislativo, ponencias, discusión, votación, conciliaciones, aprobación definitiva, trámite de objeciones, etc.), sino que consiste, como ya se afirmó, en un conjunto de reglas especiales que modifican, en algunos aspectos, el procedimiento legislativo ordinario. (…) Esas tres características del “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz” : excepcionalidad, transitoriedad y no exhaustividad, así como la menor intensidad que ofrece en la protección al principio democrático y a los derechos políticos de los congresistas, en relación con el procedimiento ordinario, hacen que las disposiciones de dicho acto reformatorio de la Constitución deban interpretarse y aplicarse necesariamente de forma estricta o rigurosa, sin que tengan cabida, por lo tanto, interpretaciones analógicas o aplicaciones extensivas. Esto es especialmente cierto en relación con los límites materiales y temporales a los que debe sujetarse el Congreso para utilizar el procedimiento legislativo especial.

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK –

Límites temporales / INTERPRETACIÓN DE PLAZOS O TÉRMINOS CONSTITUCIONALES La vigencia del mencionado acto legislativo cobra gran importancia, por cuanto, a partir de ese momento, se puso en marcha el procedimiento especial, tal como lo dispone su artículo 1º. Por su parte, el artículo 5º de dicha reforma constitucional estableció su vigencia en los siguientes términos: “Artículo 5º. Vigencia. El presente acto legislativo rige a partir de la refrendación popular del acuerdo final

para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. (…) Desde una primera aproximación literal o exegética, no hay duda de que el periodo inicial para la aplicación del “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz” es un tiempo continuo de seis (6) meses, que inició el día de entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 1 de 2016 y terminó seis (6) meses después, y el período máximo por el que dicho plazo inicial podía ser prorrogado se extiende desde el día siguiente al del vencimiento del período inicial y culmina seis (6) meses después. (…) Para la Sala no existe duda de que el Acto Legislativo Nº 1 de 2016 entró en vigencia el 30 de noviembre de 2016, conforme a lo dispuesto en el artículo 5º del mismo, fecha en la que concluyó el proceso de refrendación popular del acuerdo final de paz, como lo declaró formalmente el Congreso de la República y lo reconoció la Corte Constitucional. Este debe ser, entonces, el día inicial o punto de partida del período primigenio de seis (6) meses establecido en el artículo 1º del mismo acto legislativo. A la luz de las reglas legales de interpretación de los plazos que se transcribieron parcialmente, es igualmente evidente que el período inicial del procedimiento legislativo especial venció el día 30 de mayo de 2016, es decir, seis (6) meses después de la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 1 de 2016. Recuérdese que los plazos de meses se cuentan según el calendario y terminan el mismo día (número) del respectivo

mes. Así lo reconoció, además, el Gobierno Nacional en comunicación del 26 de mayo de 2017, dirigida a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, mediante el cual manifestó su voluntad de prorrogar el período de vigencia inicial del “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”, en ejercicio de la facultad que le otorgó el artículo transitorio adicionado por el artículo 1º del Acto Legislativo 1 de 2016. (…) Cuando se trata de interpretar plazos o términos previstos directamente en la Constitución, ya sea en normas permanentes o en disposiciones transitorias, no basta con hacer una interpretación literal o exegética de los respectivos preceptos, ni tampoco con aplicar las reglas legales para el cómputo de los plazos, sino que es necesario confrontar las disposiciones constitucionales cuyo sentido se quiere esclarecer con el contexto histórico y normativo dentro del cual fueron expedidas, con la finalidad perseguida por las mismas, con los valores, principios y normas de la Carta Política que sean pertinentes y con la jurisprudencia constitucional, entre otros elementos, a fin de confirmar o descartar que la interpretación inicialmente obtenida resulte armónica y coherente con la Constitución Política, en su conjunto. (…) Así las cosas, en cuanto al límite temporal, la utilización del procedimiento legislativo especial tiene claramente un punto de inicio, que es la entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 1 de 2016, acaecida, según se explicó, el 30 de noviembre de 2016, y un punto final, que inicialmente era el día en que se

cumplieran los primeros seis (6) meses desde la fecha inicial y, posteriormente, en virtud de la prórroga expresada por el Gobierno Nacional, será la fecha en la que se cumplan los siguientes seis (6) meses. Una regla de hermenéutica bien conocida y aceptada mayoritariamente por la jurisprudencia y la doctrina, es que las normas de carácter exceptivo, restrictivo o limitativo deben ser interpretadas y aplicadas en forma estricta, proscribiendo interpretaciones analógicas o aplicaciones extensivas. Esto es más cierto aun en tratándose de aquellos preceptos que, además de ser excepcionales y transitorios, limitan, suspenden, restringen o aplazan, en cualquier forma, derechos políticos, derechos fundamentales u otros derechos individuales y colectivos reconocidos en la Carta Política o en la ley. (…) Por la razón anterior, la Sala considera que el período para que el Congreso de la República pueda hacer uso del procedimiento legislativo especial, tanto en su etapa adicional como en su prórroga, no puede entenderse de otra forma que como lo indica su tenor literal y como resulta de la aplicación de las reglas legales para la interpretación de los plazos, ya que otro tipo de hermenéutica, especialmente si tuviera como resultado extender dicho plazo, implicaría ampliar, por un tiempo superior al señalado expresamente por el constituyente derivado, la excepción a la aplicación de las normas constitucionales y orgánicas de carácter permanente que regulan el procedimiento legislativo, en procura de la máxima realización del principio democrático y de la autonomía del Congreso.

FUENTE FORMAL: LEY 1820 DE 2016

TERMINO DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPÈCIAL PARA LA PAZ –

No es susceptible de modificación por parte del Gobierno Nacional Lo que no está claro, y merece algunas reflexiones, es el efecto jurídico que tenga la manifestación del Gobierno en el sentido de que el término adicional para la utilización del procedimiento especial solo correría durante los períodos de sesiones (ordinarias y extraordinarias) del Congreso, excluyendo, por lo tanto, “el período de receso”. A este respecto, vale la pena reiterar lo que dispone, en la parte pertinente, el artículo transitorio introducido a la Carta por el artículo 1º del Acto Legislativo Nº 1 de 2016: “Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República”. Como se aprecia, la facultad que la norma transitoria confirió al Gobierno fue exclusivamente para prorrogar la vigencia del “Procedimiento Legislativo Especial para la Paz”, por un período adicional de “hasta seis meses”, sin que el Gobierno Nacional pudiera, utilizando dicha atribución, ampliar o disminuir ese plazo máximo ni, en general, modificar o interpretar con efectos vinculantes norma alguna del acto legislativo. Desde luego que el Gobierno sí estaba autorizado para prorrogar dicho procedimiento por un tiempo menor. (…) El Gobierno Nacional no podía modificar, en ningún sentido, lo dispuesto en la norma constitucional transitoria introducida por el artículo 1º del Acto Legislativo Nº 1 de 2016. En consecuencia, lo manifestado en la carta del 26 de mayo de 2017 no podría ser entendido, bajo ningún aspecto, como una modificación del plazo máximo de prórroga del procedimiento legislativo especial previsto en dicha norma.

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ O FAST TRACK – Competencia para interpretar sus disposiciones En relación con los actos legislativos que se expidan mediante el procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo Nº 1 de 2016, el artículo transitorio, literal k), de la Constitución Política, incorporado por el artículo 1º de la citada enmienda constitucional, preceptúa que “[l]os proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia”, y añade que “[e]l control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación”. De lo anterior se deduce que, tratándose de las disposiciones del Acto Legislativo Nº 1 de 2016, la primera autoridad competente para interpretarlos es la Corte Constitucional, de acuerdo con las normas permanentes y transitorias de la Carta Política. Dicha facultad interpretativa puede darse, ya sea al resolver las demandas que se hayan interpuesto contra el Acto Legislativo 1 de 2016, o bien al efectuar el control automático y posterior (o previo, en el caso de las leyes estatutarias) de constitucionalidad de los actos legislativos, las leyes y los decretos con fuerza de ley expedidos con fundamento en las normas transitorias incorporadas por dicha enmienda constitucional. En este punto, obsérvese que uno de los aspectos del procedimiento especial es el de los límites temporales dentro de los cuales el Congreso de la República puede hacer uso del mismo. A este respecto, es

importante recordar que, según la jurisprudencia de la misma Corte, la interpretación que dicha corporación haga de las normas constitucionales es obligatoria para todas las personas (erga omnes), cuando está contenida en la parte resolutiva de sus sentencias de control de constitucionalidad, o cuando haga parte de las consideraciones y argumentaciones necesarias para decidir sobre la exequibilidad o inexequibilidad de una norma sometida a su control (ratio decidendi). (…) Adicionalmente, la Sala entiende que el Congreso de la República estaría también facultado para interpretar las normas constitucionales contenidas en los actos legislativos que él mismo expida en su calidad de constituyente derivado. Esta atribución fue reconocida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-699 de 2016, en relación con el Acto Legislativo Nº 1 de 2016 y, particularmente, con respecto al momento de entrada en vigencia de dicha reforma constitucional. (…) De todo lo anterior concluye la Sala que las únicas autoridades competentes para interpretar, con efectos obligatorios o vinculantes, el Acto Legislativo Nº 1 de 2016, serían la Corte Constitucional y el mismo Congreso de la República. Por ende, aunque el Gobierno Nacional podía y puede interpretar el citado acto reformatorio y cualquier otra norma de la Constitución, como lo pueden hacer los demás operadores jurídicos, en la medida en que lo estime necesario para el adecuado ejercicio de sus funciones, atribuciones y competencias, dicha hermenéutica no resulta obligatoria para los terceros y, especialmente, para el Congreso de la República, pues lo contrario implicaría para

el Gobierno inmiscuirse en las competencias del órgano legislativo y de la rama judicial, y violar, de esta forma, el principio de la separación de los poderes públicos. VENCIMIENTO DEL TÉRMINO DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPÈCIAL PARA LA PAZ – Efectos / NORMAS JURIDICAS – Pérdida de vigencia Ante la eventualidad de que para la fecha de vencimiento del procedimiento especial previsto en el artículo 1 del A.L. 1 de 2016, la cual ha sido fijada por la Sala para el próximo el 1 de diciembre de 2017, los proyectos tramitados bajo tales reglas especiales no alcancen a ser aprobados por el Congreso de la República, la consulta plantea tres escenarios posibles: i) los proyectos deben ser archivados porque desaparece el procedimiento de formación; ii) los proyectos en curso pueden culminar su trámite con el procedimiento especial, aun después de vencida la prórroga, porque se deben respetar las reglas bajo las cuales se inició su procedimiento y iii) los proyectos pueden continuar su trámite en el Congreso, pero sujetos al trámite ordinario establecido para las leyes o actos legislativos, según sea el caso. (…) En la citada sentencia C-025 se dijo que la función ordinaria del Congreso, lejos de entenderse como reivindicación de una prerrogativa constitucional, debe ser vista como la primacía de las facultades permanentes sobre las meramente transitorias, cuando se dan las condiciones para poner fin al estado de provisionalidad que siempre acompaña a éstas últimas. “La interpretación, consecuentemente, debe favorecer cuando sea del caso el

advenimiento del régimen ordinario, pues sólo a partir de él adquieren vigencia sus disposiciones y mayor contenido de legitimación los actos del Estado”. La Sala estima que la aplicación de los citados principios resulta innegable para el caso consultado, con mayor razón cuando las reglas del artículo 1º del Acto Legislativo Nº 1 de 2016 no se refieren a todas las etapas, requisitos, condiciones y términos que forman parte del procedimiento legislativo, sino solo a algunos de ellos, por lo que, a juicio de la Corte Constitucional, ello significa que “subsisten los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados” (Sentencia C -699 de 2016). (…) Es de la esencia de una facultad transitoria estar sujeta a un término o a una condición: Si ello no fuere así, se convertiría en permanente y, tratándose de la Constitución, aplazaría indefinidamente la vigencia efectiva de aquellas normas permanentes cuya entrada en vigor depende de su agotamiento.(…) A la luz del ordenamiento jurídico colombiano, por regla general una norma jurídica pierde su vigencia cuando: i) Es derogada, ii) Es declarada inexequible, o iii) Se cumple el objeto o el término para el cual fue expedida. (…) Lo expuesto lleva a concluir que al culminar el procedimiento especial previsto en el A.L. 1 de 2016, el próximo 1 de diciembre de 2017, desaparece el mecanismo especial de trámite legislativo al cesar su vigencia transitoria definida ex ante, por lo que constitucionalmente no resulta

posible que los proyectos pendientes de aprobación para esa fecha sigan su curso bajo dichas reglas especiales. Es claro que los efectos útiles de ese acto legislativo estaban definidos de antemano por el constituyente derivado y este no previó ninguna norma o regla que permitiera su continuidad. Tampoco una norma infraconstitucional puede darle efectos ultractivos, no solo porque se desconocería el principio de supremacía constitucional sino porque implicaría el desconocimiento de la naturaleza transitoria del artículo 1 del A.L. 1 de 2016, así como su carácter excepcional y restrictivo, el cual se vería ampliado indebidamente con una interpretación analógica, proscrita para este tipo de normas. (…) Ahora, en cuanto al archivo de los proyectos en trámite, nada se previó por el artículo 1 del A.L. 1 de 2016, motivo por el cual en ausencia de disposiciones especiales, se acude a las generales de la Constitución Política y de la Ley 5 de 1992. Así las cosas, estas últimas no prevén automáticamente el archivo de los proyectos por el cambio de un procedimiento especial y transitorio al general y permanente. En tal sentido, deberán seguirse las normas generales relativas al archivo de los proyectos de actos legislativos o de ley, explicadas en este concepto, como por ejemplo que el proyecto respectivo sea negado por la plenaria del Senado de la República o de la Cámara de Representantes. (…) Por lo expuesto, la Sala concluye que los proyectos en trámite al culminar el procedimiento especial previsto en el A.L. 1 de 2016, el próximo 1 de diciembre de 2017, podrán seguir su curso bajo las reglas del procedimiento legislativo

ordinario, de conformidad con la Constitución Política y el Reglamento del Congreso. Así, por ejemplo, un proyecto de ley aprobado en primer debate en comisiones conjuntas de Senado y Cámara de Representantes, bajo las reglas del procedimiento legislativo especial, podrá continuar su trámite después del 1º de diciembre de 2017 bajo el procedimiento legislativo ordinario, caso en el cual deberá ser discutido y aprobado en la plenaria de la cámara donde tuvo su origen y luego, en la plenaria de la otra corporación, para culminar, de esta forma, su curso legislativo y convertirse en ley de la República, previa sanción presidencial. PRINCIPIO DE INSTRUMENTALIDAD DE LAS FORMAS Según la jurisprudencia constitucional, no toda falla procedimental constituye un vicio de inconstitucionalidad en el trámite de un proyecto de ley, siendo posible su convalidación en aplicación del principio de instrumentalidad de las formas, que conlleva su interpretación teleológica al servicio de un fin sustantivo, sin pasar por alto que las normas procesales establecidas buscan proteger importantes valores sustantivos, como el principio democrático. Lo anterior no significa que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores sustantivos significativos. Así las cosas, los vicios que conducen a la inexequibilidad de la ley o el proyecto de ley, definidos como “vicios de carácter sustancial”, se caracterizan porque: (i) vulneran algún principio o valor

constitucional; (ii) afectan el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras; o (iii) desconocen las competencias y estructura básica institucional diseñada por la Carta, lo que a su vez remite en últimas, a la infracción de la Ley 5ª de 1992 u otras prescripciones que regulen el procedimiento legislativo. En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha señalado que la aplicación del principio de instrumentalidad de las formas en torno a la ocurrencia de una irregularidad en el trámite de un procedimiento legislativo, le otorga a la Corte la posibilidad de determinar, (i) si ese defecto es de entidad suficiente como para constituir un vicio susceptible de afectar la validez de ley, a partir de la satisfacción o no del fin sustantivo que lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga dicha entidad, (ii) este Tribunal debe estudiar si existió o no una corrección formal del procedimiento en el trámite de la iniciativa; y en caso de que el vicio no haya sido subsanado, (iii) esta Corporación debe examinar si es posible devolver la ley al Congreso de la República para que corrija el defecto observado.

FUENTE FORMAL: LEY 5 DE 1992 – ARTICULO 2 NUMERAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: OSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00194-00(2360)

Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA

REPÚBLICA El señor Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República consulta a la Sala sobre el vencimiento de la prórroga del procedimiento legislativo especial para la paz (conocido como “fast track”) previsto en el Acto Legislativo 1 de 2016, así como sobre el trámite que deberá darse a los proyectos de acto legislativo y de ley que actualmente cursan en el Congreso de la República, una vez ocurra el vencimiento del plazo previsto para el mencionado procedimiento especial.

I. ANTECEDENTES Relata el funcionario consultante que con el propósito de implementar el “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (Acuerdo Final), el Congreso de la República expidió el Acto Legislativo

(A.L.) 1 de 2016, que en el artículo