CE-11001-03-06-000-2018-00028-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Distrito Capital de Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, y Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito / INHIBITORIO – Por sustracción de materia [E]l Alcalde Mayor inició los trámites para adelantar una consulta popular con el propósito de establecer si la ciudadanía bogotana estaba o no de acuerdo con la realización de corridas de toros y las novilladas en jurisdicción del Distrito Capital. (…) [T]anto el Ministerio como la Alcaldía Mayor y la Registraduría Nacional, expusieron razones que permitían entender que ninguna se consideraba competente para apropiar los recursos presupuestales requeridos para la consulta popular convocada por la autoridad territorial. En consecuencia, inicialmente se configuró el conflicto negativo de competencias administrativas planteado a la Sala. La situación jurídica cambió con el Auto n.º 031 de 2018, por el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió las solicitudes de nulidad interpuestas contra la sentencia T-121-17. (…) en dicho auto la Sala Plena de la Corte Constitucional repasó su jurisprudencia en sede constitucional y en sede de tutela, en materia de consultas populares y de competencias de las entidades territoriales para prohibir las corridas de toros. (…) decretó la nulidad de la mencionada sentencia T-121-17 y ordenó que por la Sala Plena se dictara nueva decisión. (…) entonces (…) la convocatoria a la consulta por parte del Alcalde Mayor de Bogotá no es jurídica y por lo tanto es irrealizable. (…) las diferencias de criterio en punto

a la financiación de dicho mecanismo de participación dejaron de ser irrelevantes en ese caso concreto, y, por sustracción de materia, no cabe decisión de fondo en el conflicto negativo de competencias administrativas planteado a la Sala, que, por consiguiente, se declarará inhibida FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D. C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00028-00(C) Actor: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ- ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de la referencia.

I. ANTECEDENTES La Directora de la Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico – Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, promovió ante esta Sala un conflicto negativo de competencias administrativas entre la Alcaldía Mayor de

Bogotá, D.C., y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de que se defina “la autoridad competente para disponer los recursos necesarios para

sufragar la Consulta Popular de corridas de toros en Bogotá, D.C.” En su escrito narra los siguientes antecedentes:

1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en sentencia del 20 de agosto de 2015 declaró ajustadas a la Constitución Política la convocatoria a la consulta popular y la correspondiente pregunta, atinentes a la realización de corridas de toros y novilladas en el Distrito Capital.

2. Varios ciudadanos interpusieron acciones de tutela contra la mencionada decisión judicial y la Sección Quinta de esta Corporación, en decisión del 23 de septiembre de 2015 concedió el amparo solicitado por los accionantes, por estimar que las autoridades distritales no tienen competencia para prohibir dichos espectáculos. La Sección Primera de la misma Corporación, en decisión del 22 de octubre del mismo año 015 confirmó el fallo de la Sección Quinta.

La Corte Constitucional seleccionó el expediente para la revisión de los fallos de tutela y en la Sentencia T-121-17 resolvió (i) revocar los proferidos en primera y segunda instancia y (ii) declarar en firme la sentencia del 20 de agosto de 2015 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

3. Notificada la sentencia T-121-17, el Alcalde Mayor de Bogotá D.C. solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil, atendidas sus competencias, adelantar los trámites ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la asignación de los recursos y realizar una reunión con el fin de determinar la fecha de la consulta.

El Ministerio en mención manifestó al Alcalde Mayor que “… quien expide el acto

administrativo de convocatoria del mecanismo de participación ciudadana, debe ser quien erogue los recursos necesarios para garantizar la jornada electoral y, en consecuencia, los rubros correspondientes para adelantar la Consulta Popular en Bogotá D.C., deben ser asumidos por el Distrito Capital” (folio 3vto).

4. La Corte Constitucional por Auto 347 del 17 de julio de 2017 negó la solicitud de la Alcaldía para modificar la fecha original de la consulta – 13 de agosto de 2017 -, y realizarla con los comicios para Congreso el 11 de marzo de 2018. En la misma decisión ordenó la Corte enviar a la Sección Quinta del Consejo de Estado los escritos de la Alcaldía Mayor y de la Corporación Taurina de Bogotá, para su valoración oficiosa o en una futura petición de cumplimiento.

Ante la decisión de la Corte, la Secretaría Jurídica Distrital solicitó a la Sección Quinta del Consejo de Estado que “… en atención a su calidad de juez de primera instancia, vinculara al cumplimiento de la orden de amparo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público” para que dispusiera la partida presupuestal requerida para realizar la consulta popular. En decisión del 9 de noviembre de 2017 la Sección Quinta expuso que solo tenía competencia para proferir el fallo de primera instancia, no dio trámite a la petición de vincular al ministerio y ordenó archivar el expediente. La Alcaldía Mayor interpuso recurso de apelación y en auto del 15 de diciembre de 2017 la Sección Quinta negó la procedencia de la solicitud pero estimó que se trataba de un conflicto negativo de competencias administrativas entre la autoridad nacional y la autoridad distrital que correspondía conocer a la Sala de Consulta y

Servicio Civil.

5. La Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de

la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C., promovió el susodicho conflicto (folios 1 a 157).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 159).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a las Secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado; Corte Constitucional; Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; Registraduría Nacional del Estado Civil; Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Jurídico; y al señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez (folios 160 y 161). Asimismo, la Secretaría de la Sala recibió los escritos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios162 a 164); de la Corte Constitucional, Magistrado Carlos Bernal Pulido (folios 165 a 182); de la Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía Mayor de Bogotá (folios 183 a 216); del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 217 a 226), y del Secretario General del Consejo de Estado (folios 228 a 248).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y LOS INTERVINIENTES

1. Distrito Capital – Alcaldía Mayor

Tanto en el escrito de planteamiento del conflicto negativo de competencias como en los alegatos presentados dentro del trámite del mismo, la Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía Mayor de Bogotá manifestó que, para dar cumplimiento al fallo de tutela T-121 de 2017, solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la apropiación, en el presupuesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de los recursos necesarios para la realización de la consulta popular. Afirmó que la solicitud al ministerio se fundamentó en el Título XII de la Constitución Política, referente al régimen económico y de la hacienda pública, y en las normas orgánicas del presupuesto nacional, así como en las competencias de la Registraduría para la realización de los mecanismos de participación ciudadana. Enfatizó en los principios de legalidad y de especialidad del gasto, conforme al artículo 18 del Decreto 111 de 1996. Recordó que la Registraduría Nacional forma parte del presupuesto general de la Nación y que está habilitada, constitucional y legalmente, para organizar los procesos electorales y de participación ciudadana en los niveles nacional y territorial (artículos 120 y 266 de la Constitución Política). Allegó los pronunciamientos del Registrador Nacional del Estado Civil y del Registrador Delegado en lo Electoral, dirigidos al Alcalde Mayor, respecto de sus funciones constitucionales y legales en materia de dirección y organización de los certámenes democráticos.

2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Expresó que se abstenía de emitir alegatos en el trámite del conflicto de

competencias porque en la providencia del 20 de agosto de 2015 se declaró ajustado a la Constitución el proyecto de consulta popular pero no se abordó “… el asunto atinente a la entidad pública responsable de asignar los recursos para llevar a cabo la consulta taurina…”. Señaló que dicho asunto no es de competencia del Tribunal.

3. Corte Constitucional El señor Magistrado Carlos Bernal Pulido remitió copia del auto n.° 031 del 7 de febrero de 2018, por el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional anuló la sentencia T-121 de 2017.

4. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por conducto de apoderado judicial, hizo un recuento de las decisiones de primera y segunda instancia, en sede jurisdiccional y en sede de tutela.

Concluyó que en virtud del Auto del 7 de febrero de 2018, de la Sala Plena de la Corte Constitucional, que anuló la sentencia T-121-17, “… no existe conflicto de competencias o el propuesto es ineficaz y como consecuencia de ello, la Sala debe declararse inhibida de pronunciarse al respecto por lo que se denomina ‘sustracción de materia’”. Dijo que no hay sentencia de tutela que cumplir ni consulta popular que llevar a cabo.

5. Consejo de Estado El señor Secretario General allegó copia del Auto 031 de 2018, en el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional anuló la sentencia T-121-17.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional (…) En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales (…) conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” De acuerdo con las normas citadas, la Sala es competente para resolver los conflictos de competencias: (i) que se presenten entre autoridades nacionales o en los que esté involucrada por lo menos una entidad de ese orden; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y (iii) que tal asunto sea particular y concreto.

2. Sustracción de materia en el caso concreto De acuerdo con los antecedentes narrados por la Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico de la Alcaldía Mayor de Bogotá y los

documentos aportados con su escrito, además de los allegados por los intervinientes, el Alcalde Mayor inició los trámites para adelantar una consulta popular con el propósito de establecer si la ciudadanía bogotana estaba o no de acuerdo con la realización de corridas de toros y las novilladas en jurisdicción del Distrito Capital. Como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la constitucionalidad del mecanismo de participación ciudadana y la pregunta que en él se formularía, el Alcalde Mayor solicitó del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que apropiara, en el presupuesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil, los recursos presupuestales necesarios para su realización, dado que, en criterio de la autoridad territorial ratificado luego por la misma Registraduría Nacional, a esta compete la organización y el desarrollo de los procesos electorales y de participación ciudadana. Sin embargo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que la autoridad territorial convocante debía asumir los costos del mecanismo de participación. Vale decir que, tanto el Ministerio como la Alcaldía Mayor y la Registraduría Nacional, expusieron razones que permitían entender que ninguna se consideraba competente para apropiar los recursos presupuestales requeridos para la consulta popular convocada por la autoridad territorial. En consecuencia, inicialmente se configuró el conflicto negativo de competencias administrativas planteado a la Sala. La situación jurídica cambió con el Auto n.º 031 de 2018, por el cual la Sala Plena de la Corte Constitucional estudió las solicitudes de nulidad interpuestas contra la sentencia T-121-17.

En efecto, en dicho auto la Sala Plena de la Corte Constitucional repasó su jurisprudencia en sede constitucional y en sede de tutela, en materia de consultas populares y de competencias de las entidades territoriales para prohibir las corridas de toros. Concluyó que en la sentencia T-121-17 se incurrió “en la causal de desconocimiento de la jurisprudencia vigente, al no haber tenido en cuenta lo dispuesto por la Corte en la Sentencia C-889 de 2012. En efecto, dicha sentencia constituye un precedente relevante, cuya ratio decidendi debió ser aplicada por la Sala de Revisión. Sin embargo, al confirmar la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al permitir que el Alcalde de Bogotá convoque a la mencionada consulta popular, desconoció que, de conformidad con la jurisprudencia vigente, el legislador es el único que puede prohibir las corridas de toros. Ello resultaba contrario a lo previamente decidido por la Corte y amparado por la cosa juzgada constitucional.” (Subraya de la Sala) En consecuencia decretó la nulidad de la mencionada sentencia T-121-17 y ordenó que por la Sala Plena se dictara nueva decisión. Significa entonces, que la convocatoria a la consulta por parte del Alcalde Mayor de Bogotá no es jurídica y por lo tanto es irrealizable. De contera, las diferencias de criterio en punto a la financiación de dicho mecanismo de participación dejaron de ser irrelevantes en ese caso concreto, y, por sustracción de materia, no cabe decisión de fondo en el conflicto negativo de competencias administrativas planteado a la Sala, que, por consiguiente, se

declarará inhibida.

3. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755, en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 341 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14, que hace el artículo 39 del CPACA, es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia

deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto por el Distrito Capital de Bogotá – Alcaldía Mayor - Dirección Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico – Secretaría Jurídica Distrital de Bogotá, frente a la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto de las competencias para apropiar recursos destinados a la consulta popular convocada por el Alcalde Mayor en materia de corridas de toros y novilladas.

SEGUNDO: COMUNICAR la presente decisión a la Secretaria Jurídica Distrital de Bogotá, a la Directora Distrital de Defensa Judicial y Prevención del Daño Antijurídico, a las Secciones Primera y Quinta y al Secretario General del Consejo de Estado, a la Corte Constitucional, a la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por conducto de su apoderado, y al señor Ramsés Alberto Ruiz Sánchez. 1 Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del

Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” TERCERO: RECONOCER al doctor Feiber Alexander Ochoa Jiménez como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en los términos y con los efectos del poder conferido para estas diligencias.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el párrafo final del inciso 3° del artículo 39 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: Los términos legales a los que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala