CE-11001-03-06-000-2018-00092-00(2379)-2018

EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Condicionada a la existencia de incompatibilidad entre una norma constitucional y otra de menor jerarquía La excepción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de una situación de incompatibilidad visible e indiscutible entre una norma Constitucional y una de inferior jerarquía, que obliga a preferir la primera en razón de su carácter fundante de todo el ordenamiento jurídico.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 121 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 4

EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD – Frente a normas declaradas exequibles [L]a Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la imposibilidad que en principio existe de aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma que ha sido objeto de control abstracto de constitucionalidad y se declara exequible. (…) (…) En principio no se puede aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma que ha sido objeto de control abstracto de constitucionalidad y se declara exequible. Empero, si la Corte Constitucional declara en la sentencia que sus efectos son relativos, podría aplicarse la excepción aludida pero por aspectos y consideraciones diferentes a los analizados en el fallo

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 243

SOLICITUD DE CONCEPTO RESPECTO A TEMAS EN TRÁMITE POR RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Inhibitorio Se encuentra en trámite en esta Corporación un recurso extraordinario de revisión

interpuesto por la Contraloría General de la República contra el numeral tercero de la sentencia del 14 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por cuanto a pesar de que dispuso la nulidad del Acuerdo 13 de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar -que creó la prima de antigüedad para los empleados municipalestambién dispuso que se continúe con su pago. Así las cosas, y en vista de la decisión judicial pendiente, la Sala se declara inhibida para responder las preguntas 4.1 a 4.1.4

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112

LEY 91 DE 1989 – No establece como derecho adquirido continuar con el pago de primas extralegales creadas por las entidades territoriales (…) La Ley 91 de 1989 no establece que se deba continuar con el pago de primas extralegales creadas por las entidades territoriales en favor de docentes nacionalizados. Solo aquellas creadas antes del Acto Legislativo 01 de 1968 son ajustadas a derecho y por lo tanto podrán ser pagadas a los servidores de la educación a cuyo favor hayan sido legalmente decretadas, hasta cuando se produzca su retiro

FUENTE FORMAL: LEY 91 DE 1989

NOTA DE RELATORÍA: Levantada reserva legal mediante auto del 18 de febrero de 2019

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00092-00(2379)

Actor: MINISTERIO DE EDUCACIÓN La señora Ministra de Educación Nacional solicita una aclaración del concepto 2302 emitido por la Sala el 28 de febrero de 2017.

I. ANTECEDENTES Explica la Ministra que el despacho a su cargo acogió lo dicho en el concepto 2302 de 2017, y a través de la Dirección de Fortalecimiento a la Gestión Territorial y de la Subdirección de Monitoreo y Control se ha advertido a la entidades territoriales que “no es posible la cancelación de primas extralegales con recursos del Estado, y especialmente con recursos del Sistema General de Participaciones por tratarse de conceptos salariales y prestacionales que carecen de amparo constitucional y legal” Finalmente anota que la Procuraduría General de la Nación, por inconformidad de FECODE, pidió al Ministerio que se elevara una solicitud de aclaración del concepto en razón a que existe duda sobre la procedencia de aplicar la Ley 91 de 1989, en particular el parágrafo del artículo 2 y el numeral 1 del artículo 15.

Posteriormente la señora Viceministra de Educación Prescolar, Básica y Media, la señora Secretaria General y el Asesor Jurídico del Ministerio de Educación informan que la solicitud se motiva en la situación creada por la sentencia dictada el 14 de marzo de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar en la que se declaró la nulidad del Acuerdo 13 de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar, por medio del cual se creó una prima de antigüedad, pero que también ordenó el pago de las primas que fueron reconocidas antes del fallo. Considera el Ministerio que en casos como ese, pese a existir una orden judicial,

debe evaluarse si debe ser atendida en la medida que carece de fundamento legal. Así las cosas, formula las siguientes PREGUNTAS: “4.1 En lo que tiene que ver con aquellos casos en que se ordenó continuar pagando la prima extralegal no obstante la declaratoria de nulidad del acto que la declaró: . 4.1.1. ¿Puede hablarse de derechos adquiridos, cuando una autoridad judicial declara nulo el acto de creación de una prima, por no haber sido expedida por autoridad competente para ello y ordena continuar pagándola a quienes venían recibiéndola? 4.1.2. De ser negativa la primera respuesta, considerando que las denominadas “primas extralegales” no generan derechos adquiridos y no deberían ser reconocidas por el Estado ¿Bajo qué mecanismo podrá inaplicarse una orden judicial ejecutoriada, en la que se declaró la nulidad del acto que crea una prima extralegal, pero que a su vez ordena que se continúe pagando la prestación? De ser afirmativa la primera respuesta, teniendo en cuenta que tanto los recursos del SGP, como los del PGN e incluso los recursos propios de cada entidad, son en últimas, recursos del Estado ¿Cuál sería la fuente de financiación? 4.1.3. De acuerdo con el concepto emitido por el Consejo de Estado por intermedio de la Sala que usted preside, advirtiendo la responsabilidad disciplinaria y fiscal que puede generarse con ocasión de la administración y ejecución de recursos públicos ¿Cuál sería el correcto proceder de una entidad de la rama ejecutiva en los casos en que el reconocimiento o la orden de pago de una prima extralegal se origine por fallo judicial?

4.1.4. Con fundamento en las respuestas anteriores, ¿A cargo de quien estaría el pago de intereses generados sobre la deuda si la entidad territorial dilata el aporte de los documentos requeridos o si la Nación tarda en validar la deuda? ¿En qué casos debe ser indexada la deuda? 4.2. En lo que tiene que ver con la consulta de la Procuraduría General de la Nación: 4.2.1. Sobre una norma declarada exequible por la Honorable Corte Constitucional, ¿Se puede aplicar en casos específicos, por parte de una autoridad administrativa, la instrucción definida como Excepción de Inconstitucionalidad? En caso de ser afirmativa la respuesta, ¿Se podría aplicar la excepción de inconstitucionalidad sobre la Ley 91 de 1989 que es la que ordena que las prestaciones sociales de los docentes nacionalizados se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial al momento de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975 y para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989? 4.2.2. En atención a la vigencia y al contenido normativo de los artículos 2 y 15 de la Ley 91 de 1989, ¿Deben las autoridades administrativas continuar realizando el pago de las llamadas primas extralegales de las que vienen gozando algunos docentes nacionalizados que prestan sus servicios a distintas entidades territoriales? 4.2.3. Teniendo en cuenta que los Arts 2 y 15 de la Ley 91/89 citados por la Procuraduría, refieren exclusivamente lo relativo a prestaciones sociales y

económicas, ¿Resultaría necesario definir en cada prima extralegal si se trata de un factor prestacional o salarial, para determinar o no su pago?

II. CONSIDERACIONES Para absolver la consulta, la Sala se ocupará de los siguientes temas: i) inhibición para contestar las preguntas 4.1 a 4.1.4., ii) la excepción de inconstitucionalidad, iii) la Ley 91 de 1989, iv) no hay derechos adquiridos en contravía de la Constitución, y . v) la Ley 91 de 1989 no establece como derecho adquirido continuar con el pago de primas extralegales creadas por las entidades territoriales.

A. Inhibición para contestar las preguntas 4.1 a 4.1.4

La Contraloría General de la República interpuso recurso extraordinario de revisión contra el numeral tercero de la sentencia del 14 de marzo de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, por cuanto a pesar de que dispuso la nulidad del Acuerdo 13 de 1983 expedido por el Concejo Municipal de Valledupar -que creó la prima de antigüedad para los empleados municipalestambién dispuso que se continúe con su pago. Revisada la página Web de la Rama Judicial, módulo consulta de procesos, se advierte que en efecto se encuentra en trámite el recurso extraordinario de revisión ante la Sección Segunda de esta Corporación, con la radicación 11001032500020180053000. Al respecto la Sala ha entendido de manera reiterada que no es procedente pronunciarse sobre materias que están sometidas a decisión jurisdiccional, bien sea que se trate de materias idénticas, ora que resulten sustancialmente conexas

con la que se ha puesto a su consideración. En efecto, se ha sostenido que la función consultiva no puede ejercerse sobre controversias que se encuentran pendientes de ser resueltas judicialmente por haberse iniciado un proceso para su definición. Así las cosas, y en vista de las decisiones judiciales pendientes sobre los efectos de la nulidad del Acuerdo 13 de 1983 expedido por el Concejo de Valledupar, la Sala se declara inhibida para responder las preguntas 4.1 a 4.1.4.

B. La excepción de inconstitucionalidad Es menester garantizar en todo momento que el contenido y fuerza obligatoria de la Constitución no sean alterados por normas de inferior categoría.1

De allí la existencia del principio de supremacía constitucional que implica que toda actuación que se adelante dentro del Estado de Derecho está sometida al orden jurídico y específicamente a la Constitución, la cual sirve de sustento a dicho orden. “La Constitución no sólo es norma, sino la primera de las normas del ordenamiento entero, la norma fundamental, lex superior”2, de donde se sigue también su aplicación directa. El mencionado principio también supone que la Constitución establece el sistema de fuentes del derecho y, por lo mismo, es la norma normarum3. “(…) En aquellos sistemas con constituciones escritas, siempre puede establecerse una distinción entre la norma constitucional y la legislación ordinaria; y luego entre la legislación y las normas dictadas en ejecución de la misma; pudiendo decirse que las normas que integran el ordenamiento jurídico siempre se organizan deliberada o espontáneamente en forma jerárquica, de manera que existen normas en un nivel superior que siempre prevalecen sobre otras normas de nivel inferior (…)”4.

1 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2193 del 2 de octubre de 2014. 2 García de Enterría, Eduardo. La constitución como Norma. Madrid. Editorial Civitas, 1985. Páginas 49 -50. 3 Ibídem. 4 Parejo Alfonso, Luciano. El concepto del derecho administrativo. Bogotá. Universidad Externado de Colombia. Editorial Jurídica Venezolana, 2009. Segunda Edición, página 28. . Ha dicho esta Sala5 que es consecuencia inevitable de la aplicación directa de la Constitución como norma de normas la hipótesis prevista en el artículo 4 Superior6, en el sentido de que ante la existencia de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales. Es la denominada excepción de inconstitucionalidad7. La excepción de inconstitucionalidad está condicionada a la existencia de una situación de incompatibilidad visible e indiscutible entre una norma Constitucional y una de inferior jerarquía, que obliga a preferir la primera en razón de su carácter fundante de todo el ordenamiento jurídico. Al respecto, ha señalado la Corte Constitucional: “En el sentido jurídico que aquí busca relievarse, son incompatibles dos normas que, dada su mutua contradicción, no pueden imperar ni aplicarse al mismo tiempo, razón por la cual una debe ceder ante la otra; en la materia que se estudia, tal concepto corresponde a una oposición tan grave entre la disposición de inferior jerarquía y el ordenamiento constitucional que aquella y éste no puedan regir en forma simultánea.

Así las cosas, el antagonismo entre los dos extremos de la proposición ha de ser tan ostensible que salte a la vista del intérprete, haciendo superflua cualquier elaboración jurídica que busque establecer o demostrar que existe (…)”8. Esta exigencia se explica porque como ha dicho el mismo tribunal, la excepción de inconstitucionalidad, que busca preservar la supremacía de la norma superior, implica a su vez el sacrificio de otros principios constitucionales, como la presunción de constitucionalidad9 de la que gozan las leyes y demás normas del ordenamiento jurídico y del deber de obedecimiento de unas y otras por parte de todas las autoridades (arts. 6 y 121 C.P); por tanto, su invocación requiere argumentos de plena evidencia de incompatibilidad que justifiquen sin asomo de duda la necesidad de apartarse en un caso concreto de normas de inferior jerarquía a la Constitución.10 También ha dicho esta Sala que, evidenciada la incompatibilidad, la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad se convierte en un deber y deja de ser una simple posibilidad discrecional del operador jurídico.11 No obstante, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la imposibilidad que en principio existe de aplicar la excepción de inconstitucionalidad respecto de una norma que ha sido objeto de control abstracto de constitucionalidad y se declara exequible. Al respecto ha dicho: “En efecto, en el caso de los fallos en los que la Corte Constitucional declara la exequibilidad de un precepto, a menos que sea ella relativa y así lo haya expresado la 5Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 del 10 de septiembre 2009.

6 Cuyo antecedente directo es el artículo 40 del acto legislativo 3 de 1910 (el cual quedó ubicado en la compilación constitucional de 1.945 en el artículo 215 de la Constitución Política, lugar en el que se mantuvo hasta la derogatoria de la Constitución de 1886), cuyo texto era el siguiente: “En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales”. 7 Para algunos autores de derecho constitucional, la mencionada excepción es una forma de control de constitucionalidad concreto y difuso. Cfr., HERNÁNDEZ GALINDO, José Gregorio. Poder y Constitución. Bogotá. Editorial Legis, 2001. Primera Edición, páginas 57 y s.s. 8 Corte Constitucional, Sentencia C – 600 de octubre 21 de 1998. 9 Corte Constitucional, sentencias T-1015 de 2005 , C-803 de 2006. T-808 de 2007 y T-389 de 2009. 10 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1956 de 2009. 11 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 1999 de 2010. . propia sentencia -dejando a salvo aspectos diferentes allí no contemplados, que pueden dar lugar a futuras demandas-, se produce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional, prevista en el artículo 243 de la Constitución. Y, entonces, si ya por vía general, obligatoria y erga omnes se ha dicho por quien tiene la autoridad para hacerlo que la disposición no quebranta principio ni precepto alguno de la Carta

Política, carecería de todo fundamento jurídico la actitud del servidor público que, sobre la base de una discrepancia con la Constitución -encontrada por él pero no por el Juez de Constitucionalidadpretendiera dejar de aplicar la norma legal que lo obliga en un proceso, actuación o asunto concreto.” 12

C. Ley 91 de 1989

Esta ley, “[p]or la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”, en lo que a la consulta se refiere, establece: “Artículo 2. De acuerdo con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975, la Nación y las entidades territoriales, según el caso, asumirán sus obligaciones prestacionales con el personal docente, de la siguiente manera:

1. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, así como los reajustes y la sustitución de pensiones son de cargo de la Caja Nacional de Previsión Social y el Fondo Nacional de Ahorro y en consecuencia seguirán siendo pagadas por dichas entidades, o las que hicieren sus veces.

2. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado causadas hasta el 31 de diciembre de 1975, así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de cargo de las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal y, en consecuencia, seguirán siendo pagadas por dichas entidades.

3. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas en el período correspondiente al proceso de nacionalización (1. de enero de 1976 a 31 de diciembre de 1980), así como los reajustes y la sustitución de pensiones, son de

cargo de la Nación o de las respectivas entidades territoriales o de las cajas de previsión, o de las entidades que hicieren sus veces. La Nación pagará, pero estas entidades contribuirán, por este período, con los aportes de ley, para la cancelación de las prestaciones sociales en los mismos porcentajes definidos en el Artículo 3. de la Ley 43 de 1975.

4. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas y no pagadas en el período comprendido entre el 1o. de enero de 1981 y la fecha de promulgación de la presente Ley, serán reconocidas y pagadas por las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal.

Pero para atender los respectivos pagos, la Nación tendrá que hacer los aportes correspondientes, tomando en consideración el valor total de la deuda que se liquide a su favor, con fundamento en los convenios que para el efecto haya suscrito o suscriba ésta con las entidades territoriales y las cajas de previsión social o las entidades que hicieren sus veces.

5. Las prestaciones sociales del personal nacional y nacionalizado que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente Ley, son de cargo de la Nación y serán pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio; pero las entidades territoriales, la Caja Nacional de Previsión Social, el 12 Corte Constitucional. Sentencias C-600 de 1998 y T-704 de 2012.

. Fondo Nacional de Ahorro o las entidades que hicieren sus veces, pagarán al Fondo las sumas que resulten adeudar hasta la fecha de promulgación de la presente Ley a

dicho personal, por concepto de las prestaciones sociales no causadas o no exigibles. Parágrafo. Las prestaciones sociales del personal nacional, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se reconocerán y pagarán de conformidad con las normas prestacionales del orden nacional, aplicables a dicho personal. Las prestaciones sociales del personal nacionalizado, causadas hasta la fecha de promulgación de la presente Ley, se seguirán reconociendo y pagando de conformidad con las normas que regían en cada entidad territorial en el momento de entrar en vigencia la Ley 43 de 1975.” (Resalta la Sala) “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:

1. Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1o. de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. (…)” (Subraya fuera del texto) El articulado corresponde al proyecto de ley número 49 de 1989 de iniciativa gubernamental, y en cuya exposición de motivos puede leerse:

“Durante la etapa electoral, el Presidente Virgilio Barco, se propuso incluir dentro del programa de Gobierno, las acciones necesarias para poner en marcha un estudio con miras a lograr una solución realista al problema que afecta a los maestros en el pago de las prestaciones sociales. Los resultados arrojados sirvieron como base para conciliar formulas capaces de responder en forma razonable y dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas y derechos laborales de los docentes y que permita aplicar estrategias financieras capaces de responder a las erogaciones que pudieran resultar exigibles (…) Con este proyecto pretendemos definir, de una vez por todas, las responsabilidades en material salarial y prestacional, y replantear los mecanismos financieros y administrativos vigentes para el pago de las obligaciones existentes y futuras. Con el ánimo de poner fin a las fallas administrativas que constantemente obstaculizan el pago oportuno de las prestaciones sociales y los servicios médico asistenciales del personal docente y administrativo oficial del país, de crear un mecanismo ágil y eficaz para efectuar tales pagos y de garantizar el buen manejo de los dineros recaudados a través de un Fondo Especial, el Gobierno pone en consideración el presente proyecto de ley (…) El proyecto contiene variables jurídicas, económicas y administrativos elementos sin cuya interrelación sería imposible consolidar la solución esperada. Jurídica y doctrinariamente se deberán mantener los regímenes que han sido reconocidos y legitimados en cada entidad territorial para aquellos docentes que fueron contratados bajo las circunstancias laborales anunciadas. Lo anterior conlleva a dejar en claro que a partir del 1 de enero de 1990, quienes se

vinculen en calidad de docentes al sector educativo nacional estarán cobijados por el régimen establecido para los empleados nacionales. Para poder atender de manera eficiente y oportuna las prestaciones que se causen a partir del momento de la promulgación de la presente ley y con el objeto de contar con un instrumentos . moderno, ágil y exclusivamente dedicado a esta tarea se propone la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con independencia patrimonial y contable, el cual serán manejado...”. En la ponencia para primer debate se dijo:13 “El Presidente Barco ha manifestado desde ante del inicio de su Gobierno, la seria intención de entrar a resolver el problema de la diversidad de regímenes laborales aplicables al Magisterio, de la falta de claridad relacionada con las cuantías que la Nación y las entidades territoriales deben aportar para cancelar los pasivos exigibles y contingentes a su favor y de la ausencia de un instrumento que unifique el sistema normativo y se haga cargo de pagarle las prestaciones, las cesantías y de asumir los riesgos de salud y también los económicos. Además de otros aspectos, puede afirmarse que el proyecto consta de dos básicos: la creación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la definición de un régimen laboral único a partir del 1 de enero de 1990 (…) (…) La unificación del régimen laboral de los docentes es relativa. El pliego de modificaciones se ajusta a la proposición del Gobierno, que consiste en respetar las normas vigentes en las entidades territoriales para los maestros vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, y para quienes ingresen con posterioridad a esta fecha, adoptar las disposiciones que rigen para los empleados públicos del orden

nacional….” En la ponencia para segundo debate se explicó14: “Durante catorce años, Gobierno y Magisterio han venido tratando de encontrar una salida a la causa de constantes conflictos y reclamaciones por parte del gremio, debido al no pago de sus prestaciones sociales y definición de un régimen unificado para el personal docente colombiano. (…) El Ministerio de Educación Nacional presentó a consideración del Congreso un proyecto de ley mediante el cual se crea el Fondo de Prestaciones del Magisterio colombiano para dar cumplimiento al compromiso del Presidente Virgilio Barco de resolver los problemas de falta de claridad sobre el régimen de prestaciones de los maestros y sobre la carencia de mecanismos administrativos y financieros que garantizarán el pago oportuno de las mismas a los maestros. El proyecto busca dar una solución definitiva, sin detrimento de las conquistas o derechos laborales de los docentes, que permita aplicar estrategias financieras sólidas para responder de manera adecuada y oportuna a todos los docentes en el pago de sus prestaciones sociales. Esta iniciativa responde a la meta que se impuso el actual Gobierno de entrar a resolver en forma definitiva el problema (…) de la diversidad de regímenes laborales aplicables al Magisterio, de la falta de claridad relacionada con las cuantías que la Nación y las entidades territoriales deben aportar para cancelar los pasivos exigibles a su favor y que la ausencia de un instrumento que unifique el sistema normativo y se haga cargo de cancelar las prestaciones a los maestros.” Al respecto, en la sentencia C-506 de 200615 la Corte Constitucional ha anotado: “Del recuento de la exposición de motivos puede manifestarse que la presentación del proyecto de ley buscó establecer la claridad necesaria en cuanto a las

responsabilidades en el pago de las prestaciones sociales de los docentes y en definir un régimen laboral único atendiendo la problemática que se presentaba por la diversidad de regímenes laborales existentes, la falta de claridad en las sumas que la Nación y entidades territoriales debían cancelar y la ausencia de un mecanismo efectivo que permitiera asumir dichas cargas prestacionales y unificara el sistema 13 Gacetas del Congreso Nos. 103 y 108 de 1989. 14 Gaceta del Congreso No. 164 del 12 de diciembre de 1989. 15 Resuelve una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 2, parágrafo, parcial y 15, numeral 1, inciso 2 y numeral 2 “B”, parcial, de la Ley 91 de 1989. . normativo; todo lo cual vino a generar la creación de un Fondo especial, como se vino a estipular en el mismo título de la ley. Puede entonces señalarse que el eje temático de la ley 91 de 1989, estuvo enmarcado en la necesidad de aclarar de manera integral aspectos referidos a las obligaciones prestacionales para con los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales manteniendo la normatividad vigente respecto a las situaciones acaecidas en su momento y consecuencialmente con la creación del Fondo unificando nacionalmente la administración del régimen prestacional de los docentes, que asumiría en adelante la carga prestacional conforme a las obligaciones establecidas para los demás entes responsables.16 También ha dicho la Corte, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad en contra “del artículo 2, parágrafo, parcial y 15 numeral 1 inciso 2, numeral 2 “A”

parcial y numeral 2 “B”, parcial, de la Ley 91 de 1989”, lo siguiente: “Las anteriores razones permiten concluir a la Corte que las expresiones acusadas no vulneran los principios y derechos señalados por el actor. El legislador al regular, en ejercicio del margen de configuración normativa, las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados persiguiendo otorgar la claridad necesaria y definir un régimen laboral único a través de la creación de un Fondo especial, atendió los mandatos constitucionales al mantener, en relación con las situaciones acaecidas hasta la fecha de promulgación de la Ley 91 de 1989, los regímenes establecidos en relación con los docentes nacionales. Y, respecto a las situaciones de los docentes nacionales a partir de la vigencia de la presente ley y que se vinculen con posterioridad a la misma, como en relación con las pensiones de los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, refirió al régimen aplicable por la entrada en vigencia de la Ley, sin vulnerar los derechos adquiridos, el derecho al pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y la favorabilidad laboral, el derecho a la seguridad social y el derecho a la igualdad.” Para efectos de claridad es menester precisar que la sentencia C-506 de 2006 se refiere a la pensión gracia, lo que es un asunto diferente al que es objeto del presente concepto, como se aprecia en el siguiente aparte referido al problema jurídico del que se ocupó la providencia: “La Corte debe examinar si las expresiones acusadas, como lo señala el actor,

violan i) el principio de unidad de materia al presentarse una incongruencia normativa ya que las normas demandas al referir a los derechos prestacionales no debieron formar parte de la ley acusada que regula una materia diferente como lo es la creación de un Fondo especial para lo cual ha debido solo contemplarse las normas referidas a su operatividad; ii) los derechos adquiridos por cuanto con la equiparación y unificación de regímenes prestacionales especializados diferentes se despojó a los docentes de las conquistas laborales como lo es la pensión de gracia que ha debido permanecer hasta el retiro del servicio, iii) el pago oportuno y reajuste periódico de pensiones y el principio de favorabilidad laboral al desproteger el derecho al reconocimiento de las prestaciones como la pensión de gracia y extender precisamente el régimen más desfavorable, iv) la seguridad social como servicio público ya que al efectuarse la asimilación de regím