CE-11001-03-06-000-2018-00114-00(C)-2018

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Manizales Caldas y la Unidad Administrativa Especial de Gestión pensional y Aportes Parafiscales UGPP / AUXILIO DE CESANTÍAS – Concepto / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LAS CESANTÍAS A LOS EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL ANTES DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 – Antecedentes normativos / [E]l auxilio de cesantía es un derecho del trabajador, de creación legal, originado en los servicios subordinados que presta al empleador, que tiene como objetivo básico y primordial cubrir la situación de desempleo, sin perjuicio de los pagos o retiros parciales que pueden hacerse para atender las otras finalidades establecidas en el ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, es una prestación social que busca generar un ahorro para el empleado, con miras a su futuro retiro del cargo o empleo que actualmente ocupe. (…) El auxilio de cesantía se estableció en Colombia con la Ley 10 de 1934, pero solo cobijaba a los trabajadores del sector privado que fueran despedidos por razones distintas a su mala conducta o al incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Posteriormente, la Ley 61 de 1939 consagró este auxilio para los trabajadores oficiales y privados que se dedicaran a tareas de la construcción, y la Ley 3 de 1943 amplió este auxilio a los obreros públicos de las carreteras nacionales. De las disposiciones mencionadas, se advierte que el auxilio de cesantías no era un derecho que se extendiera a todos los trabajadores. No

obstante, las normas que se expidieron con posterioridad a la Ley 3 de 1943 terminaron por extender este derecho a todos los empleados públicos, incluidas los empleados de la Rama Jurisdiccional FUENTE FORMAL: LEY 10 DE 1934 / LEY 61 DE 1939 / LEY 3 DE 1943

NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento de las normas que han regulado el régimen laboral y prestacional de los empleados de la

Rama Judicial RAMA JUDICIAL – Independencia y Autonomía / RÉGIMEN LABORAL Y PRESTACIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA RAMA JUDICIAL – Regulación de las cesantías La Ley Estatutaria de la Administración de Justicia reiteró la independencia y autonomía de la Rama Judicial (…) [E]sta ley también señaló que las normas vigentes para situaciones laborales administrativas de los funcionarios y empleados judiciales serían las contenidas en el Decreto Ley 052 de 1987 y en el Decreto 1660 de 1978, hasta que se expidiera la ley ordinaria que regulara la carrera judicial y el régimen de las situaciones laborales de los funcionarios y empleados de la rama. De acuerdo con esta disposición, los Decretos 1660 de 1978 y 52 de 1987 continúan vigentes para los funcionarios y empleados judiciales, en todo lo que no se opongan a la Constitución Política y a la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, pues el legislador aún no ha expedido otra ley que regule la carrera judicial y el régimen de las situaciones laborales de los servidores judiciales.

FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 5 / LEY 270 DE 1996 –

ARTÍCULO 204 / DECRETO 052 DE 1987 / DECRETO 1660 DE 1978

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Funciones Gubernativas y administrativas / COMISIÓN NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL – Funciones Disciplinarias [M]ediante la sentencia C-285 de 2016, la Corte Constitucional declaró inexequibles las normas del citado acto legislativo que crearon el Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial, y que trasladaban a dichos órganos las funciones de gobierno y administración a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Dicha sentencia, “revivió” el Consejo Superior de la Judicatura, pero limitado a sus funciones gubernativas y administrativas, y quedó en firme la eliminación de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de dicho órgano, así como la creación de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para ejercer la función disciplinaria, de tipo jurisdiccional, sobre los funcionarios y empleados judiciales y sobre los abogados, tal como lo dispone actualmente el artículo 257A de la Constitución

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 257 A

SALA ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA – Funciones administrativas / CONSEJOS SECCIONALES DE LA JUDICATURA – Subordinación orgánica y funcional al Consejo Superior de la Judicatura Entre las funciones principales que debe ejecutar el Consejo Superior de la Judicatura, se encuentran las de trazar las políticas que debe ejecutar la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y reglamentar las funciones administrativas

que la ley le asigna a los consejos seccionales. (…) [E]l artículo 256 de la Constitución Política previó la posibilidad de crear consejos seccionales de la judicatura, con el fin de desconcentrar, a nivel territorial, el cumplimiento de las funciones asignadas al Consejo Superior. El término “desconcentrar” quiere decir que los consejos seccionales, a pesar de tener algunas funciones que les asigna directamente la ley, permanecen bajo las directrices, políticas y reglamentos que les señale y defina el Consejo Superior de la Judicatura, al que están subordinados, desde un punto de vista orgánico y funcional. Por su parte, el artículo 82 de la Ley 270 de 1996 estableció que dichos consejos funcionarían en aquellas ciudades en las que, siendo cabecera de distrito judicial, resultara necesario, a juicio de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. La misma norma prevé la posibilidad de que se puedan agrupar varios distritos judiciales bajo la competencia de un mismo consejo seccional (…) [E]l Acto Legislativo 2 de 2015 eliminó la referencia que la Constitución traía a los consejos seccionales de la judicatura, modificación que, para la Corte Constitucional, no implicaba una sustitución de la Constitución de 1991, por lo cual la declaró exequible. En las sentencias C-285 y C-373 de 2016, la Corte explica que su decisión sobre este punto no obedece a que la existencia de los consejos seccionales sea contraria a los principios fundamentales de la Carta Política, sino a que tales dependencias del Consejo Superior de la Judicatura no tienen que estar necesariamente previstas en la Constitución, sino que pueden ser creadas y

reguladas por la ley FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 256 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 82 / ACTO LEGISLATIVO 02 DE 2015

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y DIRECTORES EJECUTIVOS SECCIONALES – Naturaleza Técnica / DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL – Autoridad competente para reconocer y pagar las cesantías de los empleados de la Rama Judicial La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial es una dependencia de carácter técnico que tiene a su cargo la ejecución de las actividades administrativas de la Rama Judicial, bajo las directrices que le señale el Consejo Superior de la Judicatura. Una de las funciones asignadas por la Ley Estatutaria a esta dependencia es la de nombrar a los directores ejecutivos seccionales de administración judicial, de ternas preparadas por el Consejo Superior de la Judicatura (…) [L]a Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, como dependencia del Consejo Superior de la Judicatura, la autoridad competente para reconocer y pagar las cesantías de los empleados de la Rama Judicial. Por su parte, las direcciones ejecutivas seccionales de administración judicial son dependencias especializadas para ejecutar las labores técnicas y administrativas de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a nivel seccional, es decir, de manera desconcentrada. Los directores ejecutivos seccionales actúan bajo las directrices generales de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y las decisiones específicas del correspondiente consejo seccional, pero permanecen bajo la supervisión funcional y administrativa de la Dirección

Ejecutiva de Administración Judicial FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 82 / LEY 270 DE 1996 –

ARTÍCULO 99

DIRECCIÓNES SECCIONALES DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL – Ordenador del gasto en su respectiva circunscripción territorial [L]as direcciones seccionales de administración judicial son las dependencias encargadas de ejecutar, en su respectiva circunscripción territorial, las políticas administrativas, directrices, reglamentaciones y decisiones adoptadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por el Consejo Superior de la Judicatura y por los respetivos consejos seccionales, en lo que compete a cada uno, incluyendo la facultad de actuar como “ordenador del gasto” para el cumplimiento de las obligaciones que correspondan en el ámbito territorial de la respectiva seccional FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 103

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00114-00(C)

Actor: DIRECCIÓN EJECUTIVA SECCIONAL DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL DE MANIZALES, CALDAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley

1437 de 2011, procede a resolver el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre el Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, Caldas, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del presente conflicto de competencias pueden resumirse así:

1. El 29 de octubre de 2014, el Coordinador del Grupo de Ejecución Presupuestal y Pagos de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, Caldas, del Consejo Superior de la Judicatura, expidió la constancia No. 115, en la que certificó que el señor César Augusto Cardona Calderón, identificado con la cédula de ciudadanía No. 10.233.000, laboró, como empleado público, en los cargos de citador y escribiente, en el Juzgado 5º Civil Municipal de Manizales, durante los siguientes periodos: (folios 9 a 10).

PERIODO

Cargo Desde Hasta Citador 01/09/1977 14/07/1978 Escribiente 15/07/1978 31/07/1978 Citador 01/08/1978 15/11/1979 Escribiente 16/11/1979 31/07/1980 Escribiente 16/10/1980 31/08/1983

2. El 15 de febrero de 2018, el señor Cardona Calderón solicitó al Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales la liquidación y pago

de las cesantías definitivas, por el tiempo que laboró en el Juzgado 5º Civil Municipal de Manizales, como consecuencia de la terminación de su vínculo laboral con la Rama Judicial, petición que fue reiterada el 23 de abril de 2018 (folios 11 y 20).

3. El 7 de marzo de 2018, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales dio respuesta al derecho de petición presentado por el señor Cardona (folio 11), en los siguientes términos: “Se le informa que el pago de la menciona(sic) prestación en dicha época, correspondía a la Caja Nacional de Previsión – Cajanal, en esta Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial no reposa información al respecto, ni archivo de hoja de vida, por consiguiente el trámite de reclamación de dicho emolumento debe elevarlo ante la mencionada entidad.”

4. El 12 de marzo de 2018, el señor Cardona Calderón reclamó ante la UGPP la liquidación de las cesantías definitivas (folio 4). Frente a dicha solicitud, el Director de Servicios Integrados de Atención de esa entidad declaró su incompetencia para conocer del asunto y trasladó la petición al Consejo Superior de la Judicatura

(folios 2 a 3).

5. Mediante oficio radicado ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Manizales, Caldas, solicitó resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa dependencia del Consejo Superior de la Judicatura y la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social, UGPP (folio 1).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 13).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 (folio 21). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y al señor César Augusto Cardona Calderón (folio 14). Obra también constancia de la Secretaría en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegatos o consideraciones de la UGPP (folios 16 a 18) y del señor César Augusto Cardona Calderón (folio 19). Mediante auto de fecha 21 de agosto de 2018, el Consejero Ponente ordenó que, por intermedio de la Secretaría de la Sala, se oficiara al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Fondo Nacional del Ahorro, para que intervinieran en este trámite, presentando sus alegatos o consideraciones, pues resultaba importante establecer con claridad la autoridad o autoridades que tuvieron competencias para el reconocimiento, liquidación y pago de las cesantías de los empleados judiciales, conforme a las normas vigentes en

aquélla época (antes de la Constitución de 1991) (folios 22 a 23).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP manifestó que al crearse la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, mediante la Ley 6 de 1945, una de sus funciones era el pago y reconocimiento de los auxilios de cesantía, en cualquiera de las ramas del Poder Público.

Sin embargo, al expedirse el Decreto 3118 de 1968, que creó el Fondo Nacional del Ahorro, la liquidación del auxilio de cesantías fue asumido por dicha entidad, por lo que, con posterioridad al 31 de diciembre de ese año, el pago de esa prestación social dejó de estar a cargo de Cajanal. Por esta razón, considera que es el Fondo Nacional del Ahorro la entidad competente para liquidar y pagar las cesantías del señor Cardona Calderón, pues su vinculación laboral con la Rama Judicial se inició en septiembre de 1977, esto es, con posterioridad a la expedición del mencionado decreto (folios 16 a 18).

2. Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales, Caldas La Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Manizales no se manifestó en el curso de esta actuación ante el Consejo de Estado. Sin embargo, los argumentos en los cuales se apoya para declarar su incompetencia se encuentran contenidos en el oficio DESAJMAO18-867 del 7 de marzo de 2018. En

dicha comunicación, manifestó que el señor Cardona Calderón laboró en el Juzgado 5º Civil Municipal de Manizales, en el cargo de escribiente, durante los periodos comprendidos entre el 1º de septiembre de 1977 y el 31 de julio de 1980, y del 16 de octubre de 1980 al 31 de agosto de 1983, por lo que el pago de la mencionada prestación era competencia, en dicha época, de Cajanal. Por esta razón, considera que la entidad competente para realizar el pago de las cesantías es, actualmente, la UGPP. También indicó que la Dirección Ejecutiva Seccional no tenía información alguna sobre las cesantías reclamadas por el señor Cardona, ni el archivo de la hoja de vida del solicitante (folio 11).

3. El señor César Augusto Cardona Calderón El señor Cardona manifestó que, en virtud de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, y los Decretos 542 de 1971 y 57 de 1993, disposiciones que establecieron el régimen salarial y prestacional para los empleados de la Rama Judicial, es la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Manizales la entidad competente para liquidar y pagar sus cesantías, por el periodo laborado entre 1977 a 1983 (folios 19 a 20).

4. Ministerio de Justicia y del Derecho El Coordinador del Grupo de Gestión Humana del Ministerio de Justicia manifestó que esa entidad es una autoridad administrativa que tiene, como objetivos, formular y adoptar políticas, planes generales, programas y proyectos del sector administrativo de Justicia y del Derecho. También señaló que, en el presente caso,

no existe un vínculo de causalidad que le permita intervenir en este asunto, pues lo que se discute es el reconocimiento de un derecho ajeno a su competencia. Por lo anterior, solicitó que no se vinculara a ese ministerio como parte en el presente conflicto de competencias y advirtió que la Dirección Seccional de Administración Judicial de Manizales, como dependencia de la Rama Judicial, es la que debe indicar el fondo al cual se realizaron los aportes del peticionario, durante el tiempo en que laboró para la Rama Judicial.

5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que las obligaciones de carácter laboral que tiene dicha cartera, lo son exclusivamente con sus funcionarios de planta, a la cual no ha hecho parte el señor Cardona Calderón, por lo que, al no existir ningún tipo de vínculo laboral con el peticionario, el ministerio no es responsable de asumir el reconocimiento y pago del auxilio de cesantía solicitado.

También manifestó que, durante el periodo en que el solicitante laboró en la Rama Judicial, dicha rama tenía la obligación de afiliar a sus trabajadores al Fondo Nacional del Ahorro, razón por la cual es esta entidad la que debe resolver la solicitud del señor Cardona Calderón, en cuanto al reconocimiento y pago de su derecho (folios 35 a 40).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para el efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta

índole, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un procedimiento específico, consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (…)”. En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Como surge de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha suscitado entre dos autoridades del orden nacional: (i) el Consejo Superior de la Judicatura, por intermedio de una de sus dependencias, desconcentrada funcional y territorialmente: la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de

Manizales, y (ii) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en resolver de fondo la solicitud de reconocimiento, liquidación y pago del auxilio de cesantías solicitado por el señor César Augusto Cardona Calderón. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pueden ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”1. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de

2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los 1 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su

recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes.//2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.//Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite

administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

3. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad a la que compete resolver de fondo la solicitud de liquidación y pago de las cesantías del señor César Augusto Cardona Calderón, causadas durante los periodos en que laboró para la Rama Judicial, como citador y escribiente, entre el 1º de septiembre de 1977 y el 31 de agosto de 1983.

Este conflcito suscita dos problemas juridicos principales que la Sala debe abordar: (i) ¿Cuál era la entidad competente para reconocer, liquidar y pagar las cesantías de un empleado judicial causadas entre 1977 y 1983?, y (ii) bajo el entendido de que dicha prestación no haya sido pagada aún, ¿cuál es la autoridad competente para reconocer, liquidar y pagar tales cesantías actualmente?

Para la resolución de estos problemas jurídicos, es necesario hacer una reseña histórica-normativa sobre el régimen jurídico atinente a la causación y pago de las cesantías de los empleados judiciales, antes y después de la Constitución Política de 1991.

4. Análisis del conflicto planteado 4.1 Antecedentes normativos del reconocimiento y pago de las cesantías a los empleados de la Rama Judicial antes de la Constitución Política de 1991 4.1.1 El auxilio de cesantías y su retroactividad antes de crearse el Fondo Nacional del Ahorro. Competencia de la Caja Nacional de Previsión Social para reconocer y pagar este derecho Como lo ha señalado la Sala2, el auxilio de cesantía es un derecho del trabajador, de creación legal, originado en los servicios subordinados que presta al empleador, que tiene como objetivo básico y primordial cubrir la situación de desempleo, sin perjuicio de los pagos o retiros parciales que pueden hacerse para atender las otras finalidades establecidas en el ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, es una prestación social que busca generar un ahorro para el empleado, con miras a su futuro retiro del cargo o empleo que actualmente ocupe.

La Corte Constitucional explicó el significado y la función de las cesantías, en la sentencia T314 de 1998, en los siguientes términos: "El auxilio de cesantía que se establece en la legislación laboral colombiana, se articula como una obligación a cargo del empleador y a favor del trabajador, y originariamente se consagró como eventual remedio frente a la pérdida del empleo. Los requisitos, modalidades y oportunidad para cumplir con esta prestación, son

asuntos que la misma ley se encarga de desarrollar. Se trata sin duda, de una figura jurídica que responde a una clara orientación social en el desarrollo de las relaciones entre empleador y trabajador, estableciéndose un mecanismo que busca, por un lado, contribuir a la mengua de las cargas económicas que deben enfrentar los asalariados ante el cese de la actividad productiva, y por otro –en el caso del pago parcial de cesantías-, permitir al trabajador satisfacer sus necesidades de capacitación y vivienda.

Ahora bien: la clara relación que existe entre la estructura formal y la función social que cumplen las cesantías no aminora su naturaleza obligatoria. Tratamos, pues, con verdaderas obligaciones de derecho que tienen una vocación solidaria que fortalece el vínculo jurídico existente entre dos partes y que refuerza su necesidad de cumplimiento.

Se trata de un verdadero derecho económico que no puede ser desconocido por el empleador o por la autoridad estatal, sin vulnerar derechos fundamentales, pues constituye el ahorro hecho por el trabajador durante el lapso laborado, y se incrementa con el transcurso del tiempo”. (Subrayas fuera del original). De acuerdo con lo anterior, el auxilio de cesantías es un ahorro hecho por el trabajador, derivado de los servicios subordinados que presta al empleador, y correlativamente es una obligación a cargo del empleador. El auxilio de cesantía se estableció en Colombia con la Ley 10 de 19343, pero solo cobijaba a los trabajadores del sector privado que fueran despedidos por razones distintas a su mala conducta o al incumplimie