CE-11001-03-06-000-2018-00120-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y el Fondo Territorial de Pensiones de Bolívar / DECISIÓN INHIBITORIA – Por existir un acto administrativo de carácter definitivo y en firme Todos los actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulo el correspondiente acto administrativo. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparece del mundo jurídico el respectivo acto administrativo (…) Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala encuentra que existen dos actos administrativos contenidos en las Resoluciones No. 6089 de 2010 y GNR 40598 de 2014, por medio de las cuales se reconoció y ordenó el pago de la pensión de la señora Omeara de Rangel. Por lo tanto, en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, por lo cual la Sala se declarará inhibida FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 88 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 97

NOTA RELATORIA: Sobre la clasificación de los actos administrativos según su efecto en la actuación ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, autos del 15 de noviembre de 2016, radicación 11001-03-06-000-2016-00112 C.P.

C.P. ÁLVARO NAMÉN VARGAS

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D.C., Veintidós (22) de agosto de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00120-00(C) Actor: AMINTA MARÍA OMEARA DE RANGEL La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias de la referencia, suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones y el Departamento de Bolívar -Fondo Territorial de Pensiones.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto

tiene los siguientes antecedentes:

1. La señora Aminta María Omeara de Rangel identificada con la cédula de ciudadanía Nº 33’130.980, nació el día 28 de agosto de 1949 y en la actualidad tiene 68 años de edad (folio 11).

2. La señora Omeara de Rangel tuvo la siguiente historia laboral1:

a. Estuvo vinculada laboralmente con la Secretaría de Educación Distrital de Cartagena, Bolívar, desde el 22 de marzo de 1973 hasta el 31 de agosto de 2014, periodo durante el cual se realizaron cotizaciones a las siguientes

entidades administradoras (folio 12 y ss): (i) Desde el 22 de marzo de 1973 hasta el 30 de junio de 1995 en el Fondo de Previsión Social del Departamento de Bolívar. (ii) Desde el 1º de julio de 1995 hasta el 30 de abril de 2013 en el Instituto de Seguros Sociales. (iii) Desde el 1º de mayo de 2013 hasta el 31 de agosto de 2014 en Colpensiones.

3. El 24 de agosto de 2007, la señora Omeara de Rangel presentó una solicitud de reconocimiento pensional ante el Fondo Territorial de Pensiones de Bolívar, la cual le fue negada mediante Resolución No. 89 del 6 de marzo de 2008, porque la peticionaria se afilió voluntariamente al ISS, desde el 1º de julio de 1995 y su estatus pensional lo adquirió el 28 de agosto de 2004 al cumplir 55 años de edad (folio 19 y ss).

4. El 9 de octubre de 2009, la señora Omeara de Rangel le solicitó al ISS el reconocimiento y pago de su pensión de vejez. El ISS, mediante Resolución No. 0006089 del 29 de abril de 2010, reconoció la pensión de vejez de la peticionaria por cumplir con los requisitos legales. Sin embargo, dejó en suspenso el ingreso de la señora Omeara de Rangel a la nómina de pensionados hasta tanto la asegurada acreditara en debida forma el retiro del servicio o la desafiliación del sistema (folio 22 y ss).

5. El 14 de febrero de 2014, Colpensiones, mediante la Resolución GNR

40598, reconoció el pago de la pensión de vejez de la señora Omeara de Rangel, en los siguientes términos: “El INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, mediante la Resolución 6089 del 29 de abril de 2010, ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a la asegurada OMEARA DE RANGEL AMINTA MARÍA, identificada con la CC No. 33130980, dejando en suspenso el ingreso a nómina de la prestación hasta tanto la asegurada acreditara en debida forma el retiro del servicio o la desafiliación del sistema. …. Con el fin de garantizar que no se presente solución de continuidad entre el momento del retiro del servicio del trabajador y la inclusión en nómina de pensionados, se procede a realizar un nuevo estudio de la prestación. En mérito de lo expuesto, 1 Información tomada de los certificados de información laboral (folio 12 y ss) y de las resoluciones del ISS No. 0006089 del 29 de abril de 2010 y de Colpensiones GNR 40598 del 14 de febrero de 2014 (folios 22 y 26).

RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer el pago de una pensión de VEJEZ a favor de la señora

OMEARA DE RANGEL AMINTA MARÍA (…).

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente prestación será ingresada en la nómina del periodo 201404 (…). (…)” (folio 26 y ss).

6. El 2 de julio de 2014, la Secretaría de Educación del Distrito de Cartagena, a través del Decreto No. 0768, aceptó la renuncia presentada por la señora Omeara de Rangel al cargo de profesional universitario código 219, grado 035 y

determinó tener como fecha del retiro del servicio el 1º de septiembre de 2014 (folio 30).

7. El 18 de septiembre de 2014, Colpensiones, mediante Resolución No. GNR No. 324943, resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Requerir y solicitar al asegurado (SIC) para que presente documento donde autorice la revocatoria de la Resolución GNR 231509 (SIC) del 20 de junio de 2014 (SIC)2 a través de la cual se reconoció una pensión de vejez, para en su lugar dar aplicación a lo expuesto, según lo señalado en la parte motiva. (…) ARTÍCULO TERCERO: Transcurrido el plazo señalado en el numeral anterior sin que el asegurado hubiese manifestado su consentimiento se procederá a iniciar las acciones legales a que haya lugar. Lo mismo ocurrirá en caso que el asegurado (SIC) niegue el consentimiento para la revocatoria del acto administrativo. (…)” (folio 32 y ss).

8. El 30 de octubre de 2014, la señora Omeara de Rangel presentó un escrito a Colpensiones en el que le manifestó expresamente que no autorizaba su consentimiento para la revocatoria directa de la Resolución No. 6089 del 29 de abril de 2010, ni de la Resolución GNR 40598 del 14 de febrero de 2014 (folio 56).

9. El 31 de octubre de 2014, la peticionaria presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución GNR 324943 de 2014, por

medio de la cual Colpensiones la requirió y le solicitó su autorización para la revocatoria de las resoluciones que le reconocieron la prestación y el pago (folios 36 y 41).

10. El 26 de marzo de 2015, Colpensiones, mediante la Resolución GNR 93415, resolvió el recurso de reposición presentado por la señora Omeara de Rangel en los siguientes términos: “ARTÍCULO PRIMERO: Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR No. 324943 del 18 de septiembre de 2014, conforme al recurso presentado por la solicitante OMEARA DE RANGEL AMINTA MARÍA, ya identificada, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de este Acto Administrativo. 2 La Sala observa que la cita de este acto administrativo se trata de un error de Colpensiones. En realidad, en el numeral PRIMERO debió hacer referencia a las Resoluciones No. 6089 del 29 de abril de 2010 y la GNR 40598 del 14 de febrero de 2014, según se observa en la parte considerativa de la Resolución GNR 324943 de 2014 (folio 26 y ss).

ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese al (los) interesado (s) y/o apoderados haciéndole (s) saber que el recurso de APELACIÓN PRESENTADO (SIC) será enviado al superior jerárquico para los fines pertinentes. (…)” ( folio 36 y ss).

11. El 2 de junio de 2015, la peticionaria presentó una acción de tutela en contra de Colpensiones para proteger sus derechos fundamentales, en razón a la negativa de la entidad para incluirla en la nómina de pensionados. La acción de

tutela fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena, el cual resolvió: “PRIMERO: TUTELAR en forma transitoria3 los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la vida y a la seguridad social (…) SEGUNDO: CONCEDER EL AMPARO solicitado por la señora AMINTA MARÍA OMEARA DE RANGEL como mecanismo transitorio, contra (…) COLPENSIONES de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ORDÉNASE a la entidad accionada ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES INCLUIR EN NÓMINA a la accionante a partir del día siguiente del retiro del servicio de esta, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, y efectúe el pago de la mesadas dejadas de pagar desde el 1º de octubre de 2014, en virtud de la Resolución GNR 40598 del 14 de febrero de 2014.

CUARTO: como la protección se otorga de manera transitoria la señora AMINTA MARÍA OMEARA DE RANGEL deberá interponer las acciones judiciales correspondientes ordinarias administrativas ante la jurisdicción contenciosa administrativa en el término de cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia” (folio 40 y ss).

12. El 23 de junio de 2015, Colpensiones, por medio de la Resolución VPB 50044, resolvió revocar la Resolución No. 324943, conforme al recurso de apelación presentado por la señora Omeara de Rangel y con la finalidad de dar

cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena que resolvió tutelar en forma transitoria los derechos fundamentales de la peticionaria. En consecuencia, Colpensiones, mediante la Resolución VPB 50044 de 2015 tomó las siguientes decisiones: 3 Decreto 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política: “ARTICULO 8º- La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.” (Subraya la Sala). “ARTÍCULO PRIMERO: Revocar la Resolución No. 324943 del 18 de septiembre de 2014,

conforme al recurso presentado por la solicitante OMEARA DE RANGEL, AMINTA MARÍA (…).

ARTÍCULO SEGUNDO: Dar cumplimiento al fallo judicial proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Cartagena y en consecuencia, reconocer y ordenar el pago a favor del (a) señor (a) OMEARA DE RANGEL AMINTA MARÍA ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de VEJEZ, en los siguientes términos y cuantías (…).

ARTÍCULO TERCERO: La presente prestación junto con el retroactivo si hay lugar a ello, será ingresada en la nómina del período 201507 que se paga en el período 201508 en la central de pagos (….), por cuatro meses y con posterioridad siempre y cuando acredite ante el área de nómina de esta entidad el inicio de las acciones judiciales pertinentes4. (…)” (folio 40 y ss).

13. El 16 de mayo de 2018, la señora Omeara de Rangel, actuando mediante apoderada, presentó un escrito a la Sala por medio del cual solicita definir la entidad competente para resolver de fondo y de manera permanente la petición de reconocimiento y pago de su pensión (folio 1 y ss).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 82).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Administradora Colombiana

de Pensiones –Colpensiones–, al Departamento de Bolívar -Fondo Territorial de Pensiones de Bolívar, a la señora Aminta María Omeara de Rangel y a su apoderada (folio 83). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegatos del Departamento de Bolívar y de Colpensiones (folios 88 y 115).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Se extraen de los alegatos, los argumentos más relevantes de las entidades para rechazar la competencia.

1. Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES Revisado el expediente pensional de la señora OMEARA DE RANGEL se pudo evidenciar que para el momento en que cumplió veinte años de servicio, la Alcaldía Mayor del 4 Consta en el expediente que la señora Omeara de Rangel ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 49), en contra de las Resoluciones de Colpensiones GNR 324943 de 2014 (la cual solicitó su consentimiento para revocar el reconocimiento de una pensión) y GNR 93415 de 2015 (por la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto por la señora Omeara de Rangel en contra de la Resolución GNR No. 324943). Sin embargo, el 15 de mayo de 2017, las pretensiones fueron negadas por el Juzgado 7º Administrativo Oral del Circuito de Cartagena porque las resoluciones demandadas no definieron la situación pensional y por ende quedaron excluidas del control jurisdiccional. Adicionalmente, el Juzgado constató que la Resolución GNR 324943 de 2014 fue revocada por Colpensiones (folio 63 y ss).

Distrito de Cartagena realizó aportes al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar. Por esta razón se evidencia que a pesar de que la señora AMINTA MARÍA OMEARA DE RANGEL registra cotizaciones en Colpensiones, ello no desvirtúa el artículo primero del Decreto 2527 de 2000 toda vez que cumplió el tiempo cuando estaba afiliada y realizando aportes a el (SIC) Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar. De conformidad con lo expuesto, se tiene que al 30 de junio de 1995 la señora AMINTA MARÍA OMEARA DE RANGEL seguía afiliada en el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Bolívar y realizando sus cotizaciones contando para dicha fecha con más de 20 años de servicio, por lo que de conformidad con el Decreto 2527 de 2000 es dicha entidad la llamada a reconocer la pensión de vejez” (folio 89 y ss).

2. Departamento de Bolívar, Fondo Territorial de Pensiones “El caso de la señora Aminta Omeara de Rangel fue estudiado en el año 2008, esto hace ya diez años, por el Fondo Territorial de Pensiones y a través de la Resolución No. 89 del 6 de marzo de 2008 definió que la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión era obligación del Instituto de los Seguros Sociales.

Esta decisión surtió los trámites pertinentes y fue compartida por el Instituto de Seguros Sociales, que reconoció la pensión de la señora Aminta Omeara de Rangel mediante la Resolución No. 0006089 del 29 de abril de 2010, sin que la ingresara a nómina porque la

solicitante continuaba laborando. Este mismo reconocimiento se mantuvo con la expedición de la Resolución No. GNR 40598 del 14 de febrero de 2014 de

COLPENSIONES.

Sin embargo, cuando se debía proceder a la inclusión en nómina de la señora Aminta Omeara de Rangel, COLPENSIONES varió intempestivamente su criterio y desconoció sus actos anteriores llegando a solicitar la autorización para revocar el acto que reconoció la pensión por considerar nuevos criterios jurídicos que no son de recibo y con los cuales se ha afectado la seguridad vital y jurídica de la señora Aminta Omeara de Rangel pero también se lesiona la seguridad jurídica del sistema al dejar sin certeza una decisión que ha tenido vida jurídica durante varios años y que respeta los derechos y atributos del sistema pensional. Debe tenerse en consideración que en este caso, la señora Aminta Omeara de Rangel cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, en la fecha 24 de agosto de 2004, momento en el cual cumplió 55 años de edad debido a su nacimiento en 1949 (SIC) y habiendo atendido también para esa fecha el número de semanas mínimo de cotización de 1000 semanas. Para esta fecha de estructuración de su estatus de pensionada la señora Aminta Omeara de Rangel se encontraba afiliada al Instituto de Seguros Sociales entidad a la cual le correspondía el reconocimiento y pago de la pensión. Lo anterior porque esta entidad es administradora del régimen solidario de prima media con prestación definida, según las voces del artículo 52 de la Ley 100 de

1993.” (folio 85).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas

a. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional (…) En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales (…) conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” De acuerdo con las normas citadas, la Sala es competente para resolver los conflictos de competencias: (i) que se presenten entre autoridades nacionales o en los que esté involucrada por lo menos una entidad de ese orden; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y (iii) que versen sobre un

asunto particular y concreto. Igualmente la Sala ha manifestado que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que debe continuar la actuación o proferir el acto administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya no puede, ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. En el presente caso, la Sala observa que el conflicto de competencias administrativas se planteó entre dos autoridades: Colpensiones del orden nacional y el Fondo de Pensiones del Departamento de Bolívar del orden territorial. De otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto que consiste en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo y de manera permanente la petición de reconocimiento y pago de la pensión de la señora Aminta María Omeara de Rangel. b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están

sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755, en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2º y 345 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14, que hace el artículo 39 del CPACA, es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Imposibilidad de resolver el conflicto de competencias administrativas cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha concluido mediante la expedición de un acto administrativo de carácter definitivo y en firme. Reiteración Como la Sala lo ha señalado en anteriores oportunidades6, dentro de las múltiples

clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos “definitivos, de fondo o conclusivos”, los actos administrativos de trámite y los 5 Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.”

6 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, expedientes 11001-03-06-000-201400254-00 del 19 de febrero de 2015 y 11001-03-06-000-2016-00112-00 del 15 de noviembre de 2016. actos administrativos de “mera ejecución”. Respecto de los primeros, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) los define así, en el artículo 43: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. La característica esencial de esta clase de actos administrativos es la de definir el fondo del asunto7, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos. Por el contrario, los actos de trámite son los que dan el movimiento requerido a la actuación administrativa e impulsan el trámite mismo de la decisión que ha de tomarse, e incluso, los posteriores tendientes a hacerlo público y a darle firmeza8. Dentro de las características de este tipo de actos, el artículo 75 del CPACA estableció que contra estos no habrá recursos9. Sobre el momento en el cual los actos administrativos deben ser cumplidos y la forma de ejecutarlos, el artículo 87 del CPACA definió la firmeza de los actos administrativos, así: “1. Cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión

sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente de su notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.” Se entiende que el anterior artículo define el momento en el cual la autoridad administrativa ha tomado una decisión definitiva frente a una situación general o particular, poniendo fin a un procedimiento administrativo.

Todos los actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulo el correspondiente acto administrativo. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparece del mundo jurídico el respectivo acto administrativo. Frente a este tema, el artículo 88 ibídem previó lo siguiente: “Artículo 88: Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.” 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 233 del 25 de octubre de 1988. 8 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ldta. Sexta edición, Bogotá, 2014, Pág. 323. 9 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 75: “No habrá

recursos contra los actos de carácter general, contra los de trámite, preparatorios o de ejecución, excepto en los casos previstos en norma expresa”. La presunción de legalidad aquí regulada debe aplicarse por igual a todo tipo de actos administrativos en firme, bien sean de contenido general o particular, de trámite, definitivos o de ejecución, o cualquier otra distinción que traiga la ley. Esta presunción y su firmeza hacen que sean obligatorios, de conformidad con el artículo 89 ibídem, el cual dispone: “Artículo 89: Carácter ejecutivo de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad (…)” El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo faculta a las autoridades para que remuevan del mundo jurídico sus propios actos administrativos. De esta manera, el artículo 9310 del CPACA regula la revocatoria directa, y el artículo 97 precisa, sobre la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, lo siguiente: “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario

a la Constitución o la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Vale la pena señalar que la jurisprudencia ha sido clara en explicar que en los casos en los cuales no se obtiene el consentimiento del particular al que se le reconoce un derecho, y no es posible que la Administración pueda revocar directamente el acto sin consentimiento, esta debe acudir a demandar su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dando así lugar al ejercicio de la denominada “acción de lesividad”, que en el régimen jurídico colombiano se ejerce mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. S