CE-11001-03-06-000-2018-00136-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva y Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal, Auditoría General de la República / VIGILANCIA SOBRE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – Le corresponde al Auditor General de la República / AUDITORIA GENERAL – Estructura Interna / INHIBITORIO – Por tratarse de dos dependencias pertenecientes a la misma entidad. Conflicto intra-orgánico [D]e conformidad con el artículo 274 de la Constitución Política, la vigilancia sobre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, corresponde al Auditor General de la República. (…) La Ley 106 de 1993, relativa a la Contraloría General de la República, en su Título III, artículos 81 a 88, reguló la naturaleza, los objetivos y funciones y estableció la estructura interna de la Auditoría General de la República. El Decreto Ley 272 de 2000 contiene la estructura y las funciones vigentes de la Auditoría General. (…) [L]a Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal es uno de los “órganos superiores de dirección y administración” de la Auditoría General de la República y se integra con dos direcciones una de las cuales es la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva. Es decir, en el caso concreto, el conflicto se plantea entre dos dependencias del mismo organismo de control, la Auditoría General de la República. (…) [Se] reitera que los conflictos de competencia que se presentan entre dependencias de una misma entidad, órgano u organismo, deben ser

resueltos por la autoridad superior del respectivo órgano, organismo o entidad.(…) [L]a Sala se declarará inhibida para resolver de fondo el conflicto planteado por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la República, frente a la Auditoría Delegada para la Vigilancia del Control Fiscal, de la misma Auditoría General de la República FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 274 / LEY 106 DE 1993 / DECRETO LEY 272 DE 2000 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D. C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00136-00(C)

Actor: DIRECCIÓN DE RESPONSABILIDAD FISCAL Y JURISDICCIÓN COACTIVA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES La Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la República, formuló ante esta Sala un conflicto negativo de competencias suscitado entre esa Dirección y la Auditoría Delegada para la

Vigilancia de la Gestión Fiscal, dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal Verbal RFV-212-020-2017 que se adelanta contra varios servidores de la Contraloría Municipal de Itagüí (Departamento de Antioquia) y una compañía aseguradora por presunto incumplimiento de un contrato celebrado por la mencionada contraloría municipal. Con base en la documentación allegada, los antecedentes del conflicto se sintetizan así:

1. La Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la República, por Auto nro. 0016 del 17 de enero de 2018, profirió fallo sin responsabilidad fiscal dentro del proceso RFV-212020-2017 originado en el hallazgo de un presunto detrimento patrimonial por el incumplimiento de un contrato de prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica celebrado por la Contraloría Municipal de Itagüí (Departamento de Antioquia) (folios 1 a 6 del cuaderno de la Sala y 172 a 177 del cuaderno principal nro.1).

El punto quinto del referido Auto nro. 0016 ordenó que una vez surtida la notificación correspondiente, se enviara el expediente al despacho de la Auditora Delegada para la Vigilancia de la Gestión fiscal para que se surtiera el grado de consulta previsto en el artículo 18 de la Ley 610 de 2000.1

2. Por Auto nro. 0038 del 22 de febrero de 2018, la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal resolvió “revocar en grado de consulta, el fallo sin responsabilidad fiscal No. 0016 de fecha 17 de enero de 2018,

proferido por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva”, y en el punto tercero ordenó remitirle el expediente. En la parte considerativa explicó que la revocatoria tenía como efecto que “se proceda al decreto y práctica si considera su existencia, de las pruebas que permitan establecer en forma real el cumplimiento de la obligación pactada en el Contrato CD19-2015…y pueda tomar la decisión que corresponda en derecho” (folios 8 a 11 del cuaderno de la Sala y 179 a 182 del cuaderno principal nro. 1).

3. La Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva por auto nro. 0076 del 22 de marzo de 2018 resolvió devolver el expediente a la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal, por considerar que carecía de competencia “para volver a conocer del proceso RFV-2121 Ley 610 de 2000 (agosto 15) “Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías.” Artículo 18. “GRADO DE CONSULTA. Se establece el grado de consulta en defensa del interés público, del ordenamiento jurídico y de los derechos y garantías fundamentales. Procederá la consulta cuando se dicte auto de archivo, cuando el fallo sea sin responsabilidad fiscal o cuando el fallo sea con responsabilidad fiscal y el responsabilizado hubiere estado representado por un apoderado de oficio./ Para efectos de la consulta, el funcionario que haya proferido la decisión, deberá enviar el expediente dentro de los tres (3) días siguientes a su superior funcional o jerárquico, según la estructura y manual de funciones de cada órgano fiscalizador./ Si transcurrido un mes de recibido el expediente por el

superior no se hubiere proferido la respectiva providencia, quedará en firme el fallo o auto materia de la consulta, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria del funcionario moroso.” 020-2017, toda vez que ya emitió pronunciamiento de fondo dentro del mismo” y es el superior jerárquico el que debe pronunciarse (folios 16 a 18 del cuaderno de la Sala y 187 a 189 del cuaderno principal nro. 1).

4. La Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal, previo concepto solicitado a la Oficina Jurídica de la Auditoría General de la República, profirió el Auto nro. 0120 en el que resolvió “mantener la competencia en la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva” para que siguiera conociendo del proceso de responsabilidad fiscal RFV-212-020-2017 (folios 24 a 25 vta del cuaderno de la Sala y 195 a 196 vta del cuaderno principal nro.1).

5. Con fecha 25 de junio de 2018, la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva, por proveído nro. 0154, resolvió formular conflicto negativo de competencias administrativas y ordenó remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folio 32 a 36 del cuaderno de la Sala y 203 a 207 del cuaderno principal nro. 1°).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, con el fin de

que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 40). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la Republica, a la Auditoría Delegada Para la Vigilancia de la Gestión Fiscal de la Auditoría General de la Republica, a la Contraloría Municipal de Itagüí, a Manuel Salvador Oliveros Castrillón; Jhon Reymón Rúa Castro; Miriam del Socorro Gómez Castrillón y a la Aseguradora Solidaria de Colombia (folios 41 a 44). Consta que la implicada Miriam Gómez Jiménez y Jhon Reymón Rúa Castaño presentaron oportunamente alegatos y consideraciones (folios 45 y 46, y 48 y 49).

III. ARGUMENTOS DE LOS INTERVINIENTES

1. Implicada Miriam Gómez Jiménez Manifestó que en su calidad de Contralora Auxiliar de Responsabilidad Fiscal y como supervisora del contrato CD-2015 tuvo el pleno convencimiento de que las obligaciones contractuales estaban cumplidas, y que para revocar el auto sin responsabilidad fiscal en el grado de consulta no se analizaron todos los elementos probatorios contenidos en el Proceso RFV212-020-2017.

Solicitó ser exonerada de toda responsabilidad fiscal.

2. El implicado Jhon Reymón Rúa Castaño Se refirió al cumplimiento de sus obligaciones contractuales, a la falta de análisis probatorio en el grado de consulta y afirmó que: “a) Asignar competencia a la Dirección de responsabilidad fiscal, sería vulnerar el principio de que nadie puede ser procesado dos veces por la misma causa, es

decir se presentaría una violación al derecho fundamental del art. 29 constitucional, ya que esa dirección, hizo un pronunciamiento de fondo. b) Asignar competencia a la Auditoría delegada para la vigilancia de la gestión fiscal, es otorgarle nuevamente una competencia que utilizó en forma incompleta y permitiría, revivir un término perentorio fijado por el citado art. 18 de la ley 610 de 2000”.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, expedido por la Ley 1437 de 20112, regula, en su Parte Primera, el “Procedimiento administrativo” que deben aplicar las “autoridades”3 cuando cumplan funciones administrativas que no tengan un procedimiento especial o para suplir sus vacíos.

Dentro de las reglas del procedimiento administrativo general (Título III, Capítulo I), está incluido el artículo 39, conforme al cual: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (…)” En el mismo sentido, el artículo 112 del CPACA incluye entre las funciones de la

Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la de: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o 2 Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 L.1437/11, artículo segundo: “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades./ Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.” descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” En reciente pronunciamiento4, la Sala se refirió a su línea jurisprudencial relativa a los conflictos de competencias entre autoridades administrativas con fundamento

en las exigencias contenidas en el artículo 39 del CPACA, y con referencia especial a que el conflicto se plantee entre dos autoridades, esto es, entre dos órganos, organismos o entidades y no entre dependencias de un mismo órgano, organismo o entidad. Dijo la Sala: “… la Sala reitera en esta ocasión que las condiciones o requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto. Adicionalmente, la Sala ha señalado que, de acuerdo con la ley, los conflictos de competencias administrativas que le corresponde dirimir deben consistir en discrepancias entre dos o más entidades u organismos y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución. Es así como, en decisiones del 4 de octubre de 20065, el 13 de octubre de 20136 y el 18 de julio de 20167, reiteradas hasta la fecha, expresó: “… además, se ha precisado que el conflicto de competencias se traba entre entidades u organismos distintos, no entre funcionarios o dependencias de una misma entidad. Por tanto, los conflictos intra-orgánicos deberán ser resueltos por las autoridades superiores de las propias entidades u organismos en aplicación del

principio de jerarquía. … En consecuencia a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal.”.

2. El caso concreto El conflicto de competencia administrativa se originó porque la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 27 de junio de 2017, Rad. Nro. 11001-03-06-000-2017-00006-00(C) 5- (Cita de la Decisión del 27 de junio de 2017) ? Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado, conflicto de competencias entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y el Municipio de Medellín. Exp. 11001-03-06-000-2006-00102-00. Para el efecto, puede consultarse el documento titulado “Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Memoria 2009”, págs. 86 a 94. / 6- (Cita de la Decisión del 27 de junio de 2017) ? Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado, conflicto de competencias entre Defensoría de Familia Regional Antioquia – Hogar de

Paso No. 1 y Defensoría de Familia - Centro Zonal Nororiental de Medellín del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Exp. 11001-03-06-000-2013-00389-00 7- (Cita de la Decisión del 27 de junio de 2017) ? Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de

Estado, presunto conflicto negativo de competencias suscitado entre la Inspección de Policía de San Vicente de Chucurí, Santander, y la Alcaldía Municipal de San Vicente de Chucurí. Ref:1100103-06-000-2016-00088-00 República consideró no ser competente para asumir de nuevo el proceso RFV212-020-2017, una vez que, en Grado de Consulta, la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal de la Auditoría General de la República, revocara el fallo sin responsabilidad fiscal proferido por la mencionada Dirección y le ordenara el decreto y la práctica de otras pruebas. Como se evidencia en el expediente, el conflicto no se plantea entre distintos órganos, organismos, entidades o particulares en ejercicio de función administrativa, sino entre dos dependencias del mismo órgano de control. La evidencia documental se corrobora al revisar la estructura y las funciones de la Auditoría General de la República. Recuérdese que, de conformidad con el artículo 274 de la Constitución Política, la vigilancia sobre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales, corresponde al Auditor General de la República en los términos que señale la ley: “Artículo 274. La vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General de la República se ejercerá por un auditor elegido para períodos de dos años por el Consejo de Estado, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia. La ley determinará la manera de ejercer dicha vigilancia a nivel departamental, distrital y municipal.” La Ley 106 de 19938, relativa a la Contraloría General de la República, en su

Título III, artículos 81 a 88, reguló la naturaleza, los objetivos y funciones y estableció la estructura interna de la Auditoría General de la República. El Decreto Ley 272 de 20009 contiene la estructura y las funciones vigentes de la Auditoría General, de las cuales interesa destacar: Artículo 1. Denominación y naturaleza. La Auditoría General de la República es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica, administrativa, contractual y presupuestal, el cual está a cargo del Auditor de que trata el artículo 274 de la Constitución Política.” “Capítulo II Organización administrativa Artículo 9.- Órganos superiores de dirección y administración. Los órganos superiores de dirección y administración son los siguientes: Nivel central (…) 3 Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal 3.1. Dirección de Control Fiscal 3.2. Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva” Tal como se desprende de la transcripción parcial del Decreto ley 272 de 2000, artículo 9º, la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal es uno de 8 Ley 106 de 1993 (diciembre 30) “Por la cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se determina la organización y funcionamiento de la auditoría externa, se organiza el Fondo de Bienestar Social, se determina el sistema de personal, se desarrolla la carrera administrativa especial y se dictan otras disposiciones”. – La Corte Constitucional en la sentencia C-499-98 declaró inexequible la adscripción al despacho del Contralor General de la República que ordenaba

el artículo 81 de la Ley 106. 9 Decreto Ley 272 de 2000 (febrero 22) “Por el cual se determina la organización y funcionamiento de la Auditoría General de la República”. Expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 573 de 2000. los “órganos superiores de dirección y administración” de la Auditoría General de la República y se integra con dos direcciones una de las cuales es la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva. Es decir, en el caso concreto, el conflicto se plantea entre dos dependencias del mismo organismo de control, la Auditoría General de la República. Acorde con la línea jurisprudencial atrás reseñada, en esta oportunidad la Sala reitera que los conflictos de competencia que se presentan entre dependencias de una misma entidad, órgano u organismo, deben ser resueltos por la autoridad superior del respectivo órgano, organismo o entidad. En consecuencia, la Sala se declarará inhibida para resolver de fondo el conflicto planteado por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la República, frente a la Auditoría Delegada para la Vigilancia del Control Fiscal, de la misma Auditoría General de la República. Asimismo ordenará la remisión de las diligencias al Auditor General de la República para lo de su competencia.

3. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta

decisión.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias administrativas propuesto por la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva frente a la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal, por tratarse de dependencias de la misma Auditoría General de la República.

SEGUNDO: REMITIR la presente decisión y el expediente al Auditor General de la República, doctor Carlos Hernán Rodríguez Becerra, para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Auditoría General de la República, a la Auditoría Delegada para la Vigilancia de la Gestión Fiscal de la Auditoría General de la República, a la Contraloría Municipal de Itagüí, y a los interesados señores Miriam del Socorro Gómez Castrillón, Manuel Salvador

Oliveros Castrillón, Jhon Reymón Rúa Castro y Aseguradora Solidaria de Colombia.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr, según el caso, a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Esta decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Comuníquese y cúmplase ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala