CE-11001-03-06-000-2018-00163-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones / INHIBITORIO – Por existir un acto administrativo de carácter definitivo y en firme La Sala ha señalado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de, al menos, dos entidades que nieguen o reclamen la competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto. También ha expuesto la Sala en varias ocasiones que no puede haber conflicto de competencias administrativas cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme. En el presente caso, la Sala observa que la UGPP, mediante la Resolución RDP029358 de 24 de julio de 2017 y la Resolución RDP 030560 de 25 de julio de 2018, negó la pensión de vejez reclamada por la señora Rosa Elvira Arias Arias, toda vez que, de acuerdo a los documentos aportados junto con la solicitud, a 1° de abril de 1994 no había cumplido 35 años de edad, requisito que, como lo exige el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es obligatorio para ser beneficiario del régimen de transición. Al haberse negado el reconocimiento de la

pensión de vejez de la señora Rosa Elvira Arias Arias, es claro para la Sala que la actuación administrativa que se inició para el efecto, fue decidida por acto administrativo de carácter definitivo expedido por la UGPP en dos ocasiones: la primera vez, mediante la Resolución RDP029358 de 24 de julio de 2017, y la segunda, a través de la Resolución RDP 030560 de 25 de julio de 2018

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 /LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

ACTOR ADMINISTRATIVO – Concepto / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS El concepto de acto administrativo se concreta de la siguiente manera: “Acto administrativo sería así la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa”. En este contexto, resulta imprescindible indicar que dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos “definitivos, de fondo o conclusivos”, los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de “mera ejecución”. (…)Respecto de los actos definitivos. (…) La característica esencial de esta clase de actos administrativos no es otra que la de definir el fondo del asunto, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o generales, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00163-00(C) Actor: ROSA ELVIRA ARIAS ARIAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES.

I. ANTECEDENTES

1. El 7 de abril de 2017 la señora Rosa Elvira Arias Arias, identificada con cédula de ciudadanía 22.634.340, solicitó a la UGPP el reconocimiento de pensión de vejez, por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio1.

2. La UGPP, mediante Resolución RDP029358 de 24 de julio de 2017, negó “el reconocimiento de la pensión de vejez” solicitado por la señora Rosa Elvira Arias Arias, debido a que con la petición no se allegó el certificado de factores salariales del periodo comprendido entre el 1° de enero y el 30 de diciembre de 19992.

3. El 31 de agosto de 2017 la señora Rosa Elvira Arias Arias presentó ante la UGPP certificado de factores salariales por el periodo comprendido entre el 1° de abril de 1999 y el mes de septiembre de 2009, con el propósito de demostrar los requisitos exigidos para obtener la pensión de vejez.

4. La UGPP, mediante Auto ADP009152 de 30 de noviembre de 2017, se abstuvo de pronunciarse respecto de la petición de 31 de agosto de 2018, en consideración a que previamente había negado el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Rosa Elvira Arias Arias. Sin embargo, en el mismo auto, dicha entidad: i) señaló que revisada la página web de bonos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, halló que la peticionaria estuvo afiliada a CAJANAL

(actualmente UGPP) hasta julio de 2009 y, según lo establecido en el artículo 4° del Decreto 2196 de 2009, es a COLPENSIONES a quien le competente reconocer las pensiones de quienes adquirieron estatus pensional con posterioridad al 30 de junio de 2009, como fue el caso de la señora Arias Arias; ii) requirió a la Alcaldía Distrital de Barraquilla para que remitiera los certificados de información laboral pertinentes y iii) requirió a COLPENSIONES a fin de que indicara si la referida señora se encontraba activa en su base de datos3.

5. El 28 de mayo de 2018 la señora Rosa Elvira Arias Arias, ante el incumplimiento de la Alcaldía de Barranquilla al requerimiento que le fuera efectuado mediante

1 No obra en el expediente prueba de la petición, no obstante, queda claro de los documentos que obran en el expediente. 2 Folios 7 - 9. 3 Folios 10 - 12. Auto ADP009152 de 30 de noviembre de 2017, presentó ante la UGPP los documentos que, a su juicio, contenían toda su historia laboral y así obtener la pensión de vejez.

6. La UGPP, a través de Resolución RDP 030560 de 25 de julio de 2018, nuevamente negó el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Rosa Elvira Arias Arias, en atención a que no cumplía con los requisitos que exige el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria del régimen de transición.

Señaló también que al no tener los requisitos para ser pensionada con base en dicho régimen, es COLPENSIONES a quien le compete el estudio de la prestación reclamada y le otorgó a la peticionaria diez (10) días para interponer “recurso de reposición y/o apelación”4.

7. El 7 de agosto de 2018, previa solicitud de la señora Rosa Elvira Arias Arias, COLPENSIONES certificó que dicha señora no se encontraba afiliada a la entidad5.

8. Finalmente, el 13 de agosto de 2018 la señora Rosa Elvira Arias Arias, mediante apoderada, propuso ante esta sala conflicto negativo de competencia administrativa entre COLPENSIONES y la UGPP6, con miras a que se determinara a cuál de las dos entidades le corresponde reconocerle la pensión de vejez.

II. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos7.

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a la Administradora Colombiana de Pensiones y a la señora Rosa Elvira Arias Arias, para que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente8.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones

Parafiscales9 En el escrito de alegatos, la UGPP asumió que es la competente para reconocer la solicitud de pensión de vejez efectuada de la señora Rosa Elvira Arias Arias, debido a que i) “estuvo afiliada únicamente CAJANAL hoy UGPP” y además fue esta la última entidad a la que cotizó; ii) cumple con los requisitos previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria del régimen de transición en materia de pensión de vejez y iii) consultada la página de bonos pensionales se evidenció que no realizó cotizaciones a COLPENSIONES. 4 Folios 13 - 15. 5 Folio 16. 6 Folios 1 - 6. 7 Folio 41. 8 Folio 42. 9 Folios 44 – 47 a doble cara. No obstante, señaló que la peticionaria “puede manifestar su inconformidad a la

administración haciendo uso de los recursos de reposición y apelación”.

2. Administradora Colombiana de Pensiones En escrito presentado por fuera del término otorgado para alegar10, manifestó que la señora Rosa Elvira Arias Arias nunca estuvo afiliada y nunca cotizó a la entidad, razón por la cual es la UGPP a quien le compete resolver la solicitud de pensión de vejez que originó el presente asunto.

IV. CONSIDERACIONES En diversos pronunciamientos11 la Sala ha señalado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de, al menos, dos entidades que nieguen o reclamen la competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa, y iv) que verse sobre un caso concreto.

También ha expuesto la Sala en varias ocasiones12 que no puede haber conflicto de competencias administrativas cuando la respectiva actuación ha terminado mediante la expedición de un acto administrativo definitivo y en firme. En el presente caso, la Sala observa que la UGPP, mediante la Resolución RDP029358 de 24 de julio de 2017 y la Resolución RDP 030560 de 25 de julio de 2018, negó la pensión de vejez reclamada por la señora Rosa Elvira Arias Arias, toda vez que, de acuerdo a los documentos aportados junto con la solicitud, a 1° de abril de 1994 no había cumplido 35 años de edad, requisito que, como lo exige el artículo 3613 de la Ley 100 de 1993, es obligatorio para ser beneficiario del

régimen de transición. Al haberse negado el reconocimiento de la pensión de vejez de la señora Rosa Elvira Arias Arias, es claro para la Sala que la actuación administrativa que se inició para el efecto, fue decidida por acto administrativo de carácter definitivo expedido por la UGPP en dos ocasiones: la primera vez, mediante la Resolución RDP029358 de 24 de julio de 2017, y la segunda, a través de la Resolución RDP 030560 de 25 de julio de 2018. Por sabido se tiene que el acto administrativo es una decisión unilateral de la Administración, generadora de efectos individuales y subjetivos (actos de carácter particular) o abstractos (actos generales), expedidos en ejercicio de competencias precisas que atribuye la Constitución y la ley. 10 Folios 50 – 54 a doble cara. 11 Decisión del 5 de abril de 2016, radicado No. 11001-03-06-000-2016-00025-00. 12 Decisión del 7 de diciembre de 2016, radicado No. 11001-03-06-000-2016-00105-00. 13 Artículo 36. Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia

el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. Para García de Enterría14, el concepto de acto administrativo se concreta de la siguiente manera: “Acto administrativo sería así la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa”. En este contexto, resulta imprescindible indicar que dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos “definitivos, de fondo o conclusivos”, los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de “mera ejecución”. Respecto de los actos definitivos, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone: Artículo 43: “Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. De tal manera que, reitera la Sala15, la característica esencial de esta clase de actos administrativos no es otra que la de definir el fondo del asunto16, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o generales, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos, como ocurrió con la

solicitud de reconocimiento de pensión de vejez interpuesta por la señora Rosa Elvira Arias Arias, que, aunque desfavorable, fue resuelta de manera definitiva por la UGPP, mediante la Resolución RDP029358 de 24 de julio de 2017 y la Resolución RDP 030560 de 25 de julio de 2018. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ha manifestado – y lo ratifica en esta actuación – que no es posible resolver un conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha concluido en forma definitiva mediante la expedición de un acto administrativo, en tanto que uno de los supuestos esenciales para que la Sala desarrolle la función prevista en los artículos 39 y 112 (numeral 10) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, es que se trate de un acto dictado en el marco de una actuación administrativa que no ha sido resuelta por el hecho de que dos o más autoridades niegan o reclaman competencia sobre una asunto concreto, razón por la cual la decisión en el presente asunto será inhibitoria. De otra parte, observa la Sala que una vez trabado el conflicto, la UGPP asumió de manera expresa la competencia para resolver la solicitud de reconocimiento de pensión efectuada por la señora Rosa Elvira Arias Arias en los siguientes términos: “Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, solicito se resuelva el conflicto negativo de competencias propuesto, y, como consecuencia, se declare que la entidad competente para resolver la solicitud de la señora ROSA ELVIRA ARIAS ARIAS, es la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL hoy UGPP”. (Negrillas

dentro del texto original). La UGPP argumentó que tiene la competencia para resolver la solicitud de pensión de vejez efectuada por la señora Arias Arias, así: i) “estuvo afiliada 14 GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón, En Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Temis S.A., Bogotá, 2008, Pág. 526. 15 Decisión de 15 de diciembre de 2014, radicado 11001-03-06-000-2014-00106-00. 16 Decisión de 25 de octubre de 1988, radicado No. 233. En esa oportunidad, además se señaló: “En esta materia la ley colombiana sigue la orientación de los modernos tratadistas de Derecho Administrativo, quienes en el seno del procedimiento administrativo distinguen por una parte los actos de trámite y, por la otra, los actos principales, definitivos o resolutorios, que son aquellos que contienen una resolución final que decide el fondo del asunto”. únicamente CAJANAL hoy UGPP” y además fue esta la última entidad a la que cotizó; ii) cumple con los requisitos previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para ser beneficiaria del régimen de transición en materia de pensión de vejez y iii) consultada la página de bonos pensionales se evidenció que no realizó cotizaciones a COLPENSIONES. Para la Sala, los argumentos esgrimidos por la UGPP guardan plena coherencia con lo manifestado por COLPENSIONES en el escrito de alegatos, en el sentido de que como la peticionaria nunca estuvo afiliada y nunca cotizó a esta entidad, es

a la primera a quien le corresponde resolver la solicitud de pensión de vejez que originó el presente asunto. Por lo anterior, se precisa que con la posición de la UGPP de asumir competencia para resolver la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez efectuada por la señora Rosa Elvira Arias Arias, desaparece uno de los requisitos que se exige para que se considere que existe un verdadero conflicto de competencia administrativa, como lo es la presencia de, al menos, dos entidades que nieguen o reclamen la competencia sobre un determinado asunto, por lo tanto la decisión, razón por la que la decisión en el presente asunto no debe ser otra distinta a la inhibitoria. De todas maneras, se observa que la UGPP, en el escrito de alegatos, además de asumir competencia, señaló que la señora Rosa Elvira Arias Arias, quien propuso el conflicto de competencia administrativa, tiene todos los requisitos para ser beneficiaria de la pensión de vejez con base en el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pero que para la fecha en que se dirigió a la Sala, aún tenía la prerrogativa de interponer los recursos de reposición y apelación que de conformidad con el artículo 6717 del CPACA proceden contra la resolución que le negó la prestación solicitada y que debidamente le fueron señalados. Sin embargo, pese a que la Sala no reprocha la conducta de la UGPP, en tanto que formalmente dio cumplimiento a las reglas establecidas por el CPACA en materia de actuaciones administrativas, le advierte a que tenga en cuenta que por tratarse de prestaciones derivadas del derecho a la pensión, tiene el deber de

resolver de fondo las solicitudes mediante las que se acredite o verifique, por cualquier medio, que el interesado cuenta con los requisitos correspondientes, como ocurrió en el presente caso, puesto que se trata de prestaciones económicas periódicas y de naturaleza imprescriptible, cuya finalidad directa, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, es “garantizar la concreción de los derechos fundamentales de las personas traducidos en la dignidad humana, el mínimo vital, la seguridad social y la vida digna”18. De tal manera que si de un nuevo estudio de la situación de la señora Rosa Elvira Arias Arias, la UGPP concluye que tiene derecho al régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en materia de pensión de vejez, en tal caso se entenderán revocadas los resoluciones mediante las cuales le negó la prestación solicitada. 17 “Artículo 67. Notificación personal. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. En la diligencia de notificación se entregará al interesado copia íntegra, auténtica y gratuita del acto administrativo, con anotación de la fecha y la hora, los recursos que legalmente proceden, las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo”. (Se destaca). 18 Sentencia T-398 de 2013. En consecuencia, la Sala se inhibe de resolver de fondo el presente conflicto de competencia administrativa, pero hace las siguientes precisiones: i) Exhorta a la UGPP a que cumpla con lo preceptuado en las normas

constitucionales y legales que regulan el derecho de petición, especialmente cuando este se refiere al reconocimiento de un derecho pensional, de tal manera que una vez recibida la solicitud, hagan un estudio serio de la misma y, si tienen los elementos de juicio suficientes o tienen la forma de acceder a ellos, asuman sus deberes sin mayores dilaciones, sobre todo, porque se trata de derechos relacionados con la seguridad social de las personas19. ii) Remitirá la causa a la UGPP para que, en el marco de su competencia, proceda de conformidad con lo expuesto. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: Declararse INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas de la referencia, suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones,

COLPENSIONES.

SEGUNDO: REMITIR las diligencias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para lo de su competencia.

TERCERO: Comunicar el contenido de este proveído a la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, a la señora Rosa Elvira Arias Arias y a su apoderada judicial, Armida de Jesús Calderín Morales.

CUARTO: Reconocer personería para actuar a la abogada Armida de Jesús Calderín Morales, como apoderada de la señora Rosa Elvira Arias Arias.

QUINTO: Advertir que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado 19 Sobre esta problemática puede consultarse también la decisión adoptada por la Sala en el conflicto negativo de competencias suscitado entre COLPENSIONES y la UGPP, radicado con el No. 11001030600020140022800.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala