CE-11001-03-06-000-2018-00164-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES / INHIBITORIO – Por haber asumido autoridad administrativa competencia para emitir pronunciamiento [E]n el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, como quiera que, durante el trámite de esta actuación, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, manifestó expresamente tener competencia para estudiar de fondo la solicitud pensional presentada FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00164-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES El doctor Diego Alejandro Urrego Escobar, en calidad de Jefe de la Oficina

Asesora de Asuntos Legales (A) de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la entidad que él representa y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, UGPP, para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la “pensión de sobrevivientes” de las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez y Consuelo Ballesteros López, de acuerdo con los siguientes antecedentes:

1. El señor Justo Mercado Beleño (q.e.p.d) nació el 4 de julio de 1952, quien en vida se identificó con cédula de ciudadanía N° 9.165.071 (fl. 5).

2. En los documentos allegados a la Sala por Colpensiones (fls. 1 a 16), los tiempos de servicio prestados y cotizados por el señor Mercado Beleño, en el

sector público, son: a. Se desempeñó como Registrador Municipal desde el 1 de mayo de 1978 al 28 de junio de 2016, esto es, 38 años, 1 mes, 25 días (fls. 5 vto.)1. b. Consta en el expediente 2018-0016400 que se realizaron los aportes a: i) Caja de Previsión Social del 8 de mayo de 1978 al 30 de junio de 2009; ii) Seguro Social del 1 de julio de 2009 al 30 de septiembre de 2012; y iii) Colpensiones del 1 de octubre de 2012 al 28 de junio de 2016, en virtud del

traslado masivo (fl. 5 vto.).

3. Con la muerte del causante, el 28 de junio de 2016, las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez en calidad de compañera permanente y Consuelo Ballesteros López en calidad de cónyuge supérstite, solicitaron ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la “Pensión de Sobrevivientes” (fl. 6 vto.).

4. Mediante Resolución N° SUB85135 del 31 de mayo de 2017, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de “sobrevivientes”, toda vez que el causante dejo acreditados los requisitos para una pensión de vejez post mortem...” y estimó que, “el reconocimiento de las pensiones de vejez o de jubilación de todas aquellos afiliados a la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES que hubieren reunido requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 1 de julio de 2009, fecha en la que se perfeccionó el traslado de afiliados de CAJANAL al Seguro Social, es de competencia de la Caja Nacional o de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGP, dependiendo de la fecha de radicación de la solicitud..” (fls. 6 vto. a fl.9).

5. Contra ese acto administrativo las peticionarias interpusieron recurso de reposición, que Colpensiones confirmó por Resolución N° SUB 119325 del 6 de julio de 2017, por cuanto para la época que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4° del Decreto 2196 de 2009, el señor Justo Mercado Beleño ya

había cumplido el status jurídico de pensionado. En la citada Resolución 119325 Colpensiones resolvió “…Declarar la pérdida de competencia para resolver la solicitud sobre el reconocimiento de la Pensión de Vejez Post mortem...” y “…Remitir el expediente pensional a la entidad Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales UGPP para los fines de su competencia…” (fl. 9 vto. 10 y 11).

6. El 5 de septiembre de 2017 la señora Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez en calidad de compañera permanente solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, entidad que mediante Auto N° ADP 009196 del 30 de noviembre de 2017 se abstuvo de resolver la petición debido a su falta de competencia con fundamento en que: i) consultada la página de bonos pensionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público el señor Justo Mercado Beleño aparece como cotizante a partir del 2010 y afiliado a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones (fls 11 vto. y 12).

7. Finalmente, Colpensiones mediante oficio con radicado BZG N° 2018_7373625 de 2018 propuso conflicto negativo de competencias y en consecuencia decidió remitir la actuación ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (fl. 1 a 4).

1 Formato N° 1 Certificado de Información Laboral.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó

edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (fl. 17). Consta que se informó sobre el presente conflicto mediante los informes secretariales que obran en el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez y Consuelo Ballesteros López con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (fls. 18 a 21).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Obra también constancia de la Secretaria de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (fl. 22 a 25).

3.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP realizó el recuento sucinto de la situación fáctica en el que sostuvo que el señor Justo Mercado Beleño se encuentra inmerso en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como quiera que al 1° de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (41 años) y más de 15 años de servicio. A su vez cita que el causante cumplió el 5 de mayo de 1998 con el requisito de 20

años de servicio público y el día 4 de julio de 2007 cumplió el requisito de 55 años de edad, exigidos por la Ley 33 de 1983. En el escrito respectivo, señaló que al señor Justo Mercado Beleño, como beneficiario del régimen de transición, le era aplicable la Ley 33 de 1985 y, por lo tanto, su estatus pensional lo habría adquirido el 4 de julio de 2007, fecha para la cual se encontraba afiliado a Cajanal. Por esta razón, y de conformidad con el Decreto 2196 de 2009, la entidad llamada a reconocer la pensión es la UGPP (fl 22 a 27). En este orden de ideas, determinó que “…reconsidera la posición tomada en el Auto N° ADP 009196 de fecha 30 de noviembre de 2017 en el entendido que es competente para realizar el estudio del reconocimiento pensional post-mortem si a ello hubiera lugar, pues tal derecho está condicionado al cumplimiento total de los requisitos establecidos en el artículo 1° de la Ley 33 de 10985 (pensión de jubilación) y en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 (sustitución de la misma), sin perjuicio de las determinaciones que se pudieran tomar ante una eventual controversia entre las solicitantes de la sustitución pensional en virtud de los (sic) dispuestos en el artículo 6 de la ley 1204 de 2008…” Así, frente a la situación fáctica particular que se presenta en este caso, la UGPP concluye que es la entidad competente para estudiar de fondo la solicitud presentada por las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez en calidad de compañera permanente y Consuelo Ballesteros López, con ocasión del

fallecimiento del señor Justo Mercado Beleño (folios 22 a 27). 3.2 Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones En escrito dirigido a la Sala, Colpensiones fundamentó su falta de competencia para conocer y resolver de fondo la petición de reconocimiento y pago de la prestación pensional solicitada por las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez y Consuelo Ballesteros con ocasión al fallecimiento del señor Justo Mercado Beleño en el hecho de que el causante adquirió el status pensional el 4 de julio del 2007, es decir, con antelación a la entrada en vigencia del Decreto 2196 del 12 de junio de 2009 por el cual se suprimió Cajanal EICE, y, en consecuencia, el trámite de las solicitudes de reconocimiento de derechos ya causados quedó a cargo de la UGPP, trayendo como consecuencia que para el presente caso la competencia este en cabeza de la UGPP.

IV. CONSIDERACIONES IV.1 . Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud

de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” En el presente asunto se planteó un conflicto negativo de competencias por la Unidad Administrativa Especia de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. IV.2 . Presupuestos de los conflictos de competencias En anteriores oportunidades2, la Sala ha reiterado los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para

conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional.

Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”3 (Se resalta) En sentido similar, la doctrina ha señalado las características más relevantes de

los conflictos de competencias administrativas: “1. Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial.

2. El conflicto debe presentarse entre diferentes entidades, lo que excluye de decisión por parte del Consejo de Estado los que ocurran dentro de una misma entidad, caso en el cual se resolverán en su interior.

3. Es indispensable que las entidades se hayan manifestado expresamente respecto de su competencia o incompetencia para iniciar una actuación administrativa.

4. No es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo.”4 (Subraya la Sala) 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Expediente 110010306 2010 015. 3 [12]También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 110010306000200600111 00. 4 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia.

En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011. Bogotá: Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la República, 2012, p.65. En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos5, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza

administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y por último, (v) que exista una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico. Igualmente ha manifestado la Sala, en algunas ocasiones, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que deba continuar la actuación o proferir el acto administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. En efecto, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto que se refiere al estudio de la solicitud y al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes presentada por las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez y Consuelo Ballesteros López con ocasión al fallecimiento del señor Justo Mercado Beleño. Por lo tanto, la Sala sería competente, en principio, para resolver la controversia planteada. Sin embargo, la UGPP por medio del oficio con radicado 201811107403851 de

2018, en el que presentó sus alegatos (folios 22 a 27) señaló tener competencia para estudiar de fondo la solicitud pensional presentada por las señoras Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez en calidad de compañera permanente y Consuelo Ballesteros López, con ocasión del fallecimiento del señor Justo Mercado Beleño. Como consecuencia de lo anterior, no se cumplen todos los requisitos para que la Sala pueda resolver el presente caso, pues a pesar de que Colpensiones rechazó su competencia, la UGPP, por el contrario, manifestó expresamente su voluntad de ejercerla.

5. El caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, se evidencia que el presunto conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional: la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y Contribuciones 5 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00105-00(C). Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de noviembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00112-00(C).

Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que el asunto discutido es de naturaleza administrativa y que versa sobre un asunto particular y concreto. Sin embargo, la Sala concluye que en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado,

como quiera que, durante el trámite de esta actuación, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, manifestó expresamente tener competencia para estudiar de fondo la solicitud pensional presentada por las señoras Consuelo Ballesteros López, como cónyuge supérstite y Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez en calidad de compañera permanente del señor Justo Mercado Beleño. En razón a lo anterior, el conflicto de competencias administrativas que podría existir al principio desapareció, por la cual la Sala se declarará inhibida, ya que no existe objeto sobre el cual pueda pronunciarse de fondo. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de “sobrevivientes” formulada por las señoras Consuelo Ballesteros López en calidad de cónyuge supérstite y Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez en calidad de compañera permanente con ocasión del fallecimiento del señor Justo Mercado Beleño SEGUNDO: ENVIAR el expediente de esta actuación a la Unidad Administrativa Especia de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de

Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y a las señoras Consuelo Ballesteros López y Lizeth del Carmen Camaño Gutiérrez.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala