CE-11001-03-06-000-2018-00189-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Entre el instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Antioquia, Centros Zonales, Defensores de Familia / INHIBITORIO – Frente a Centros Zonales de una misma Regional [L]os dos Centros Zonales en conflicto son unidades o dependencias del ICBF, subordinadas a la Dirección Regional de Antioquia; por lo tanto, la Sala carece de competencia para dirimir el conflicto que se le ha planteado. Sin embargo, de acuerdo con lo decidido en otros casos que presentan similares características, en aplicación de los principios de economía y eficacia administrativa y de protección prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, ordenará remitir directamente el asunto a la Dirección Regional de Antioquia, a quien corresponde resolver este asunto interno de la organización mediante el ejercicio de sus atribuciones de superioridad jerárquica, para lo de su competencia FUENTE FORMAL: DECRETO 1137 DE 1999ARTÍCULO 34 / DECRETO 1137

DE 1999 – ARTÍCULO 35

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00189-00(C) Actor: JUZGADO DE FAMILIA DE ORALIDAD DE ITAGÜÍ, ANTIOQUIA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del

Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado por el Juzgado Primero de Familia de Oralidad de Itagüí, Antioquia.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por el Juzgado de Familia de Oralidad de Itagüí, el presente conflicto da cuenta de los siguientes antecedentes:

1. El 28 de agosto de 2017, la Defensoría de Familia del Centro Zonal N° 1

Nororiental de Medellín del Instituto de Bienestar Familiar, inició proceso administrativo de restablecimiento de derechos1 a favor de adolescentes J.S., P.A. y M.D.D.L2. Asimismo, adoptó como medida provisional la vinculación a un programa de atención especializada “Institución”. 1 Fl. 14 – Expediente 05360.64.10.001.2017.00135.01 2 Como medida de protección de la intimidad de los menores se omitirá su nombre en esta providencia.

2. Mediante Auto N° 05272-135-00 del 10 de octubre de 2017 el Centro Zonal Aburrá Sur de la Regional Antioquia del Instituto de Bienestar Familiar, resolvió avocar el conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos iniciado a favor de las adolescentes J.S., P.A. y M.D.D.L.3.

3. El Centro Zonal Aburrá Sur de la Regional de Antioquía del Instituto de Bienestar Familiar a través de la Resolución del 27 de diciembre de 2018, declaró el estado de vulneración de derechos de las hermanas D. L y ratificó la

medida de ubicación en el centro de salud mental. 4

4. Mediante Oficio con radicado 2018-137363 del 12 de marzo de 2018, el Defensor de Familia Centro Zonal Aburrá Sur, ICBF Regional Antioquia, remitió a la Coordinadora Centro Zonal Noroccidental el proceso de Restablecimiento de Derechos de P. A.D.L., señalando: “…la adolecente está viviendo en la ciudad de Medellín Antioquia y este Despacho no tiene competencia para llevar el PARD, debe entonces asignarse Defensor de Familia en Centro Zonal para que con sus buenos oficios avoque conocimiento y continúe el trámite pertinente, haga seguimiento y ratifique o modifique la medida actual hasta la definición de su situación jurídica. Si no es de dicho Despacho remitirá el asunto al competente en materia…”

5. En virtud de lo anterior, la Defensora de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional de Antioquia, determinó devolver el expediente SIM 10746987, por medio del oficio con radicado 2018-151312 del 16 de marzo de 2018, por las siguientes razones: “…antes de proceder a remitir el expediente a este Centro Zonal Noroccidental debió de haber tenido en cuenta el concepto 077 de 2014 emitido por la jefe del Grupo Jurídico de la sede nacional que expido (sic) como línea técnica frente a los PARD iniciados a favor de grupo de hermanos, como es el caso concreto que nos ocupa y el cual se encuentra vigente a la fecha, siendo también socializado por correo Electrónico por la Directora Regional Antioquia Dra. Selma Patricia

Roldon Tirado…”

(…) De otro lado, en aras de no dilatar más el PARD y que se haga una garantía efectiva de los derechos fundamentales de la precipitada adolescente, no interpondré inoficiosamente el conflicto negativo de competencias al que alude el Defensor de Familia Edwin Bustamante en la resolución de fecha 25 de enero de 2018, ya que los conceptos antes expuestos y emitidos por la Jefe de la Oficina de Jurídica de la Sede Nacional, para mí son muy claros y vinculan a los Defensores de Familia, además la autoridad administrativa debe actuar de manera integral conforme a los deberes y funciones establecidas en la ley de infancia y Adolescencia y en la Constitución Pollita (sic) y tratados internacionales ratificados por Colombia…”

6. Al respecto, el Defensor de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur, mediante oficio con radicado 2018-460612 del 8 de agosto de 2018, solicitó al Juzgado de Oralidad de Familia de Itagüí (Antioquia)“…dirima el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Defensoría de Familia y la Defenosrai (sic) de Familia del Centro Zonal Noroccidental de Medellín Antioquia..” (fl. 412 a 415). 3 Fl. 42 - Expediente 05360.64.10.001.2017.00135.01 4 Fl. 380 – Expediente 05360.64.10.001.2017.00135.01 – Carpeta 2.

7. Frente a lo cual el Juez a través de Auto Interlocutorio N° 270 del 3 de septiembre de 2018, dispuso: “REMITIR a la SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE

ESTADO, la presente solicitud para dirimir el CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA suscitado por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur de Itagüí – ICBF, frente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Nororiental (sic) DE Medellín – ICBF, respecto de la REVISIÓN de las medidas de protección adoptadas en favor de la adolescente P.A.D.L…” Así las cosas el Juzgado remitió a la Sala el presunto conflicto de competencias administrativas para que se decida sobre la competencia para el seguimiento a las medidas de restablecimiento tomadas por el Defensor de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (fl. 9).

Consta que se informó sobre el presente conflicto mediante los informes secretariales que obran en el expediente al Defensor de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur Regional Antioquia, a la Defensora de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional de Antioquía del Instituto de Bienestar de Familia, ICBF y a la señora María Duque Leyes con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (fls. 10 a 16). Obra constancia de la Secretaría de la Sala, respecto a que con posterioridad a la desfijación del edicto, el Defensor de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur, ICBF

de la Regional Antioquia allegó en alegatos y/o consideraciones.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.2 Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Sur El Defensor de Familia, doctor Edwin Alberto Bustamante Hurtado, negó su competencia para continuar con el proceso de restablecimiento de derecho de la menor P.A.D.L. para lo cual manifestó que: “La Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de Medellín es quien por competencia territorial le correspondía conocer y continuar con el asunto o remitir a quien designe por reparto interno el Coordinador de dicho Centro Zonal según funciones que se asignan a los diferentes Defensores de dicho Centro para que avoque conocimiento.” Lo anterior, con fundamento en que la menor se encuentra residiendo en la ciudad de Medellín competencia del citado centro zonal. Sustenta su posición en la Resolución 3115 de 2017 de la Dirección Regional de Antioquia y los lineamientos técnicos de ruta de actuaciones para el restablecimiento de derechos.

IV. CONSIDERACIONES IV.1 . Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud

de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” En el presente asunto se planteó un conflicto negativo de competencias por la Defensoría de Familia del Centro Zonal N° 1 Nororiental de Medellín y la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Sur, ambas dependencias pertenecientes a la Regional de Antioquia del Instituto de Bienestar Familiar. IV.2 . Presupuestos de los conflictos de competencias En anteriores oportunidades5, la Sala ha reiterado los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la

resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional.

Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden 5 Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Agosto 22 de 2018. Expediente 110010306000201800123 00. territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”6 (Se resalta) En sentido similar, la doctrina ha señalado las características más relevantes de los conflictos de competencias administrativas: “1. Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial.

2. El conflicto debe presentarse entre diferentes entidades, lo que excluye de decisión por parte del Consejo de Estado los que ocurran dentro de una misma entidad, caso en el cual se resolverán en su interior.

3. Es indispensable que las entidades se hayan manifestado expresamente respecto de su competencia o incompetencia para iniciar una actuación administrativa.

4. No es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo.”7 (Subraya la Sala) Para que se presente un conflicto de competencias administrativas, de aquellos que le corresponde dirimir a la Sala, debe existir una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico. Es así como, la Sala en diferentes decisiones reiteró8 “… además, se ha precisado que el conflicto de competencias se traba entre entidades u organismos distintos, no entre funcionarios o dependencias de una 6 [12]También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 110010306000200600111 00. 7 8 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia.

En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código una mirada a la luz de la Ley 1437

de 2011. Bogotá: Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la República, 2012, p.65 Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado, conflicto de competencias entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y el Municipio de Medellín. Exp. 1100103-06-000-2006-00102-00. Para el efecto, puede consultarse el documento titulado “Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Memoria 2009”, págs. 86 a 94. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de agosto de 2013. Exp. 11001-03-06-000-2013-00389-00. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejo de Estado, decisión del 6 de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00159-00(C) misma entidad. Por tanto, los conflictos intra-orgánicos deberán ser resueltos por las autoridades superiores de las propias entidades u organismos en aplicación del principio de jerarquía. … En consecuencia a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal” En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos9, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o

entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y por último, (v) que exista una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico, como sucede en el presente caso.

5. Caso Concreto Según la información que reposa en el expediente, la Sala encuentra que:

1. Existe una controversia entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal N° 1 Nororiental de Medellín y la Defensoría de Familia Centro Zonal Aburrá Sur de la misma Regional del Instituto de Bienestar Familiar para continuar con la revisión de las medidas de protección adoptadas en favor de la adolescente P.A.D.L.

2. El Centro Zonal N° 1 Nororiental de Medellín y el Centro Zonal Aburrá, hacen parte de la estructura orgánica de la Regional de Antioquia del

Instituto de Bienestar Familiar. Pues bien, el presente caso implica a autoridades que pertenecen a dependencias u oficinas de la misma entidad nacional, ubicadas ambas en la jurisdicción de la Regional de Antioquia, del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como son el Centro Zonal N° 1 Nororiental de Medellín y el Centro Zonal Aburrá. Por consiguiente, la Sala deberá declararse inhibida, previa una breve referencia a las defensorías de familia y los centros zonales.

1. Las Defensorías de Familia

Las defensorías de familia, conforme al primer inciso del artículo 79 del código de la Infancia y la Adolescencia, “…Son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza interdisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes.” El artículo 96 del código en cita, establece: 9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00105-00(C). Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de noviembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00112-00(C). “AUTORIDADES COMPETENTES. Corresponde a los defensores de familia y comisarios de familia procurar y promover la realización y restablecimiento de los derechos reconocidos en los tratados internacionales, en la Constitución Política y en el presente código. “El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.”

2. Los Centros Zonales En la estructura del ICBF, reglada por el Decreto 1137 de 199910, los Centros Zonales forman parte de su “Nivel Desconcentrado”; dice el artículo 32 del decreto en cita: “Artículo 32. Desconcentración. Sin perjuicio de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 78 de la Ley 489 de 1998, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar dirigirá y organizará el servicio de bienestar familiar en todo el territorio nacional. El

Gobierno Nacional podrá establecer una estructura desconcentrada bajo la denominación de regionales, centros zonales y demás dependencias o unidades requeridas. El Director General, en atención a las necesidades del servicio y ateniéndose a lo dispuesto en el artículo 7º de la Ley 489 de 1998 propondrá al Gobierno Nacional la organización interna requerida.” El artículo 34 del Decreto 1137 de 199911 incluye a los Centros Zonales como áreas funcionales o administrativas de las Direcciones Regionales; y el artículo 35 del mismo decreto, precisa sus funciones: Artículo 35. Centros Zonales. A los Centros Zonales dentro de su jurisdicción o nivel, les corresponde ejercer todas o algunas de las siguientes funciones, en atención al avance del proceso de descentralización y la consolidación del Sistema Nacional de Bienestar Familiar respecto al área que se les determine atender:

1. Establecer un sistema de registro de la demanda, considerando los criterios de mapas de riesgo, focalización e identificación de beneficiarios.

2. Promover la organización de los prestadores de servicios, sean de carácter público o privado.

3. Ejercer un control selectivo sobre el cumplimiento de requisitos para licencia de funcionamiento de las entidades prestadoras de servicios del sistema de bienestar familiar.

4. Organizar la oferta de servicios.

5. Dar soporte técnico a los municipios para la identificación de los riesgos que afectan el bienestar de la familia y el niño. 10 Decreto 1137 de 1999 (Junio 29), "Por el cual se organiza el Sistema Administrativo de Bienestar Familiar, se reestructura el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones". Advierte la Sala

que los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9, fueron expresamente derogados por el artículo 16 del decreto 0936 de 2013 (9 de mayo), “Por el cual se reorganiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reglamenta el inciso primero del artículo 205 de la Ley 1098 de 2006 y se dictan otras disposiciones.” 11 Decreto 1137 de 1999, Artículo 34. Denominación de unidades administrativas. En cada regional podrán existir las siguientes denominaciones de las áreas funcionales misionales o administrativas:

1. Dirección Regional.

2. Oficina Regional.

3. Centros Zonales.

4. Divisiones.

Parágrafo. De conformidad con lo establecido en el artículo 115 de la ley 489 de 1998, el Director General, mediante resolución, podrá organizar grupos de trabajo en atención a las necesidades del servicio. Artículo 36. Descentralización de funciones en el nivel local. Los centros zonales continuarán atendiendo los servicios de Defensoría de carácter prejudicial y judicial en todos los municipios donde tales atribuciones en forma parcial o integral no hayan sido asumidos por la comisaría de familia o gestionadas por la Defensoría del Pueblo. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar podrá organizar convenios con tales entidades para racionalizar el uso de los recursos y hacer eficaz la protección al niño y al menor en estos campos. En todo caso, el Instituto garantizará la atención y protección especializada del niño y el menor en situación de riesgo. En virtud de lo anterior, se concluye que los dos Centros Zonales en conflicto son unidades o dependencias del ICBF, subordinadas a la Dirección Regional de

Antioquia; por lo tanto, la Sala carece de competencia para dirimir el conflicto que se le ha planteado. Sin embargo, de acuerdo con lo decidido en otros casos que presentan similares características12, en aplicación de los principios de economía y eficacia administrativa y de protección prevalente de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, ordenará remitir directamente el asunto a la Dirección Regional de Antioquia, a quien corresponde resolver este asunto interno de la organización mediante el ejercicio de sus atribuciones de superioridad jerárquica, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para resolver de fondo el presente asunto planteado a título de conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Defensoría del Centro Zonal Aburrá Sur, al Centro Zonal Noroccidental ambos de Regional de Antioquía del Instituto de Bienestar Familiar y a la señora María Duque Leyes.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Dirección Regional de Antioquia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, para que adopte las decisiones que son de su competencia.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase,

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Presidente de la Sala Consejero de Estado ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Consejero de Estado Consejero de Estado 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. No: 11001-03-06-000-2012-00049-00(C), junio 28 de 2012. LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala