CE-11001-03-06-000-2018-00194-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones / INHIBITORIO – Por no existir dos entidades que rechacen su competencia [L]a Sala en diversos pronunciamientos, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y por último, (v) que exista una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico. (…) en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, como quiera que, durante el trámite de esta actuación, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, manifestó expresamente tener la competencia para resolver de fondo el derecho de petición (solicitud pensional) de la señora Mercedes Mariela Vega García FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00194-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES El doctor Salvador Ramírez López, en calidad de Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, UGPP, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la entidad que él representa y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la “pensión de vejez” reclamada por la señora Mercedes

Mariela Vega García. Por lo tanto y con base en los documentos que conforman el expediente conocido por la Sala, se resumen los antecedentes así:

1. La señora Mercedes Mariela Vega García nació el 10 de mayo de 1960 de conformidad con la cédula de ciudadanía N° 27.704.726, expedida en el

Carmen (Norte de Santander). Actualmente cuenta con 58 años de edad (fl. 6).

2. Su historia laboral y las afiliaciones para efectos pensionales son:

a. Se desempeñó como auxiliar administrativa en la Gobernación de Norte de Santander desde el 7 de marzo de 1978 al 7 de abril de 1987. Durante esta vinculación cotizó a la Caja de Previsión Departamental1 b. Desde el 19 de agosto de 1987 al 25 de noviembre de 20092, la peticionaria Vega García prestó sus servicios a la extinta Caja de Previsión Social, Cajanal, tiempo en el que estuvo afiliada del (i) 19 de agosto de 2009 al 30 de junio de 2009 a la Caja de Previsión Social (ii) 1 de julio de 2009 al 25 de noviembre de 2009 al Instituto de Seguros Sociales, ISS hoy Colpensiones (fl. 8 y 9)3.

3. Sobre la petición de reconocimiento del derecho pensional:

a. El 12 de noviembre de 2015, la señora Mercedes Mariela Vega García solicitó a Colpensiones, el reconocimiento y pago de pensión de vejez, para lo cual dicha entidad a través de la Resolución GNR 55073 del 22 de febrero de 2016, resolvió negar la petición, por considerar que “no acredita la edad mínima…” (fl. 19 y 20). b. Contra ese acto administrativo la peticionaria interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, que Colpensiones confirmó por Resolución GNR 129108 del 2 de mayo de 2016, por cuanto el “status del pensionado

sólo se adquiere cuando coincidan los requisitos mínimos de semana de cotización y edad...” (fl. 17 y 18). c. Asimismo, Colpensiones en atención al recurso de apelación sostuvo mediante la Resolución VPB 26279 del 22 de junio de 2016, que: “los requisitos mínimos a acreditar para el reconocimiento de la pensión de vejez, son de 1.300 semanas de cotización y 57 años de edad en el caso de las mujeres, la asegurada no logra reunir el segundo requisito en mención, por cuanto a la fecha cuenta con 56 años de edad, por la cual la petición debe negarse…” En virtud de lo anterior, Colpensiones en la citada Resolución VPB 26279 resolvió “…Confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución GNR 55073 del 22 de febrero de 2016…” (fl. 21 y 22). 1 Certificación de Información Laboral consecutivo 41246 del 1 de diciembre de 2015. 2 Certificación Categoría Relación Laboral del 27 de noviembre de 2015, expedida por el Coordinador del Grupo Administración de Entidades liquidadas de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud y Protección Social 3 Certificado de Información Laboral consecutivo 1572 del 18 de diciembre de 2017 d. Es preciso tener en cuenta que Colpensiones mediante la Resolución GNR 228870 del 4 de agosto de 2016, procedió nuevamente a negar la solicitud radicada por la señora Mercedes Mariela específicamente señaló: “…en consideración a lo anterior, si bien es cierto la señora VEGA GARCÍA MERCEDES MARIELA acredita las semanas exigidas, también lo es que NO

cumple con la edad requerida, es decir 57 años de edad, como quiera que tiene 56” (fl. 23 al 25). e. El 10 de mayo de 2017 la señora Vega García reiteró su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión ante Colpensiones, que a través de la Resolución SUB 122898 del 11 de julio de 20174, resolvió: “…De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que el 01 de abril de 1994 el asegurado tenía más de veinte años cotizados a Cajanal, es dicha entidad quien debe darle trámite a la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez, razón por la cual se enviará el expediente administrativo a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales UGPP para que su solicitud sea atendida por dicha entidad por competencia…” Decisión contra la cual la peticionaria interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto por Colpensiones mediante la Resolución DIR 13520 del 18 de agosto de 2017, en el sentido de confirmar que la competencia recae sobre “la entidad Cajanal (hoy Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP”, comoquiera que, a su juicio, “…se evidenció que al 30 de junio de 2009 contaba con el tiempo de servicios, y el cumplimiento de edad lo obtuvo hasta el 10 de mayo de 2015, momento en el cual si bien había efectuado cotizaciones a Colpensiones se encontraba retirado del SGP desde el ciclo 200911 (sic)…”(fl. 50 y 51). f. Conforme con lo anterior, Colpensiones remitió por competencia el

expediente pensional de la señora Vega García a la UGPP, ésta última mediante Auto ADP 008947 del 23 de noviembre de 2017, generó un conflicto de competencia administrativa, remitiendo la actuación de conformidad a lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 20115, con fundamento en que: (i) “la señora MERCEDES MARIELA VEGA GARCÍA, cumple su estatus pensional el 10 de mayo de 2015, estando afiliado (sic) en Colpensiones, como quiera que fue incluida en el traslado masivo..”; (ii) su última cotización fue realizada al Instituto de Seguros Sociales Hoy Colpensiones, antes del cumplimiento de los requisitos de edad exigidas en la ley…”

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (fl. 11).

Consta que se informó sobre el presente conflicto mediante los informes secretariales que obran en el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a la señora Mercedes 4 Folio 26 y 27. 5 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Mariela Vega García con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (fls. 12 a 15).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el sentido de que se recibieron, extemporáneamente, los alegatos de la UGPP suscritos por el Subdirector Jurídico Pensional (folios 30 a 52) y de Colpensiones a través del doctor Diego Alejandro Urrego Escobar en su calidad de Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales. (fl. 47 al 52).

3.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP realizó el recuento sucinto de la situación fáctica en el que sostuvo que la señora Mercedes Mariela Vega García se encuentra inmersa en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como quiera que al 1° de abril de 1994 tenía más de 15 años de servicios. En el escrito respectivo, señaló que la señora Vega García, como beneficiaria del régimen de transición, le era aplicable la Ley 33 de 1985 y, por lo tanto, su estatus pensional lo habría adquirido 10 de mayo de 2010, fecha para la cual se encontraba afiliado a Colpensiones. Por esta razón, y de conformidad con el Decreto 813 de 1994 y el Decreto 2011 de 2012, la entidad llamada a reconocer la pensión es Colpensiones (fl 22 a 27). En virtud de lo anterior, determinó que: “…se puede inferir válidamente que la señora MERCEDES MARIELA VEGA

GARCÍA consolidó su derecho pensional el (10 de mayo de 2015) afiliado a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones de conformidad con los certificados de Información Laboral, que no obstante a lo anterior, la norma aplicable a este caso, es la Ley 33 de 1985, por lo tanto, el reconocimiento de la pensión de la solicitante es competencia de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE

PENSIONES.

En ese orden de ideas, para el caso que nos ocupa surge la posibilidad que la peticionaria se pensione bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, toda vez que: (i) se encuentra en régimen de transición; (ii) cumplió con los requisitos (50 años de edad y 20 años de servicios en el sector Público), reconocimiento que está a cargo de COLPENSIONES conforme a lo establecido en los artículos 6°del decreto 813 de 1994, artículo 1° Numeral 2, 4 y 5 del Decreto 2011 de 2012 y la reglas de competencia para el reconocimiento de pensiones entre la UGPP y COLPENSIONES establecidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado…” 3.2 Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones El Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales (A) de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, se declare “INHIBIDA”, por considerar, que: “…Reenvío correo con archivo que contiene informe sobre el caso de la referencia, en el cual se concluye que la competencia para resolver la pensión es de

Colpensiones teniendo en cuenta que fue la última entidad donde efectúo los aportes para pensión y que el único régimen aplicable a la afiliada quien cumplió la edad para la pensión en 2017, es el contenido en la ley 797/2003. (…) Por lo anterior la entidad competente para el reconocimiento de la pensión de vejez es Colpensiones por ser la última entidad a la que se realizaron los aportes. (…)

IV. Conclusión Un conflicto de competencias nace por la negativa que se configura entre dos autoridades u organismos públicos que manifiesten de manera expresa, su falta de competencia para el ejercicio de determinada función administrativa; para el caso que nos ocupa, Colpensiones a través de un nuevo estudio determinó que es ésta la entidad competente para estudiar la solicitud de reconocimiento pensional de la

señora MERCEDES MARIELA VEGA GARCÍA.

Por lo anterior y al no haberse constituido los requisitos necesarios para la configuración del conflicto negativo de competencias se solicitara a la sala su inhibición.

IV. CONSIDERACIONES IV.1 . Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” En el presente asunto se planteó un conflicto negativo de competencias por la Unidad Administrativa Especia de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. IV.2 . Presupuestos de los conflictos de competencias En anteriores oportunidades6, la Sala ha reiterado los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto

determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional.

Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del

Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”7 (Se resalta) En sentido similar, la doctrina ha señalado las características más relevantes de los conflictos de competencias administrativas: “1. Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial.

2. El conflicto debe presentarse entre diferentes entidades, lo que excluye de decisión por parte del Consejo de Estado los que ocurran dentro de una misma entidad, caso en el cual se resolverán en su interior. 6 Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Agosto 22 de 2018.

Expediente 110010306000201800123 00. 7 [12]También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 110010306000200600111 00.

3. Es indispensable que las entidades se hayan manifestado expresamente respecto de su competencia o incompetencia para iniciar una actuación administrativa.

4. No es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo.”8 (Subraya la Sala) En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos9, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza

administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y por último, (v) que exista una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico. Igualmente ha manifestado la Sala, en algunas ocasiones, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que deba continuar la actuación o proferir el acto administrativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. En efecto, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto que se refiere al estudio de la solicitud y al reconocimiento y pago de la pensión de la señora Mercedes Mariela Vega García. Por lo tanto, la Sala sería competente, en principio, para resolver la controversia planteada. Sin embargo, Colpensiones por medio del oficio con radicado BZG N° 2018_12944799 de 2018, en el que presentó sus alegatos (folios 47 a 54) señaló tener competencia para estudiar de fondo la solicitud pensional presentada por la señora Mercedes Mariela Vega García.

Como consecuencia de lo anterior, no se cumplen todos los requisitos para que la Sala pueda resolver el presente caso, pues a pesar de que la UGPP rechazó su competencia, Colpensiones, por el contrario, manifestó expresamente su voluntad de ejercerla.

5. El caso concreto 8 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia.

En: Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Código una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011. Bogotá: Sala de Consulta y Servicio Civil. Banco de la República, 2012, p.65. 9 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00105-00(C). Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de noviembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00112-00(C). Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, se evidencia que el presunto conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional: la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, que el asunto discutido es de naturaleza administrativa y que versa sobre un asunto particular y concreto. Sin embargo, la Sala concluye que en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, como quiera que, durante el trámite de esta actuación, la Administradora

Colombiana de Pensiones, Colpensiones, manifestó expresamente tener la competencia para resolver de fondo el derecho de petición (solicitud pensional) de la señora Mercedes Mariela Vega García. Asimismo, solicitó a la Sala que se declare inhibida para dirimir el presunto conflicto negativo de competencias. En razón a lo anterior, el conflicto de competencias administrativas que podría existir al principio desapareció, por la cual la Sala se declarará inhibida, ya que no existe objeto sobre el cual pueda pronunciarse de fondo. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo en el presente asunto por inexistencia de conflicto de competencias administrativas.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y a la señora Mercedes Mariela Vega García TERCERO: ENVIAR el expediente de esta actuación a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, para lo de su competencia.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala La Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil hace constar que el señor Consejero de Estado, doctor Álvaro Namén Vargas participó en la sesión haciendo uso de medios virtuales, y aprobó la presente decisión, de conformidad con el artículo 63 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, mediante correo electrónico aprobó el uso de su firma estampada por medios mecánicos.