CE-11001-03-06-000-2018-00203-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional; Subdirección de Operaciones; Consejo Superior de la Judicatura; y Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, División de Gestión de Recaudo y Cobranzas, Seccional Manizales, Caldas / INHIBITORIO – Por sustracción de materia [E]l desistimiento fue presentado por la solicitante, doctora Gloria Elena López Meza, Notaria Única De Anserma, Caldas, “en atención a que la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia –DEAJ, canceló a través de una consignación a mi cuenta de ahorros las sumas adeudadas”. Así las cosas, le asiste razón a esta Sala para declararse inhibida por sustracción de materia, en cuanto el problema jurídico de este conflicto, esto es, la devolución de dineros adeudados a la Notaría Única de Anserma, Caldas por concepto de Aporte Especial a la Administración de Justicia, ha desaparecido, por hacerse efectiva la consignación a la que alude la solicitante FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00203-00(C)

Actor: GLORIA ELENA LÓPEZ MEZA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES La Notaria Única de Anserma, Caldas, doctora GLORIA ELENA LÓPEZ MEZA, con cédula de ciudadanía número 24.389.394, promovió ante esta Sala un conflicto negativo de competencias administrativas entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección General de Crédito Público y del Tesoro NacionalSubdirección de Operaciones; la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIANDivisión de Gestión de Recaudo y Cobranzas - Seccional Manizales; y el Consejo Superior de la Judicatura, con el fin de que se determine la autoridad administrativa competente para la devolución del aporte especial pagado a la administración de justicia, por los meses de enero a junio de 2017.

De acuerdo con los hechos narrados en la solicitud y los documentos allegados, el asunto puede resumirse así:

1. En cumplimiento del artículo 363 de la Ley 1819 de 2016, modificatorio del artículo 135 de la Ley 6ª de 1992, la peticionaria consignó el aporte especial para la administración de justicia, creado por la norma en cita, correspondiente a los meses de enero a junio de 2017. La misma norma exceptuó a las notarías que

reciben el subsidio por ingresos insuficientes de que tratan la Ley 29 de 1973 y los Decretos 1672 de 1997, 697 de 1999 y 1890 de 1999.

2. La Superintendencia de Notariado y Registro mediante Resolución 6334 de 2017 fijó los subsidios por ingresos insuficientes para el año 2017 y quedó incluida la Notaría Única de Anserma, condición que fue certificada por el Director Administrativo y Financiero de la misma superintendencia.

3. El 2 de octubre de 2017 la señora Notaria solicitó a la DIAN – Seccional Manizales la devolución de los aportes pagados por los meses de enero a junio de 2017 (folio 7), solicitud que le fue negada con el argumento de que los valores reclamados no eran administrados por la DIAN sino por el Sector Justicia y la

Rama Judicial.

4. La señora Notaria presentó derecho de petición a la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El 8 de agosto de 2018 la Subdirección de Operaciones de la mencionada dirección general le informó que su solicitud había sido enviada por competencia al Consejo Superior de la Judicatura (folio 18).

La señora Notaria, entonces, planteó a esta Sala el conflicto negativo de competencias (folios 1-6).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus

alegatos en el trámite del conflicto (folio 33). Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 (folios 33 a 36). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Subdirección de Operaciones de la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional; al Consejo Superior de la Judicatura; a la Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales - DIANDivisión de Gestión de Recaudo y Cobranzas; a la Superintendencia de Notariado y Registro y a la señora Notaria Única del Municipio de Anserma, Caldas (folio 34). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Nación – Rama Judicial (folios 37-43), el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (folios 44-55), y la DIAN (folios 56-81). Durante el trámite del conflicto planteado, la actora allegó escrito de desistimiento, por cuanto la Dirección Ejecutiva de Administración JudicialDEAJ realizó la devolución de las sumas adeudadas (folios 84-85).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Por conducto de apoderado manifestó que de conformidad con la Resolución 338 de 2006, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Dirección Ejecutiva de

Administración Judicial son competentes dependiendo de la etapa del proceso de devolución. Advirtió que a la peticionaria se le informó sobre los documentos que debía allegar para el trámite pero optó por proponer el conflicto de competencia como medida de presión. Indicó que una vez la interesada allegara los documentos que le faltaban se procedería a verificar los requisitos para el trámite, que consiste en la orden de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a la Unidad de Presupuesto para realizar la devolución; con base en dicha orden se surte el proceso de verificación, imputación, autorización presupuestal y contabilización, para que la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo realice el pago que corresponda. Señaló que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no se negó a adelantar el trámite sino que la requirió para que allegara la documentación establecida. Citó jurisprudencia y doctrina atinente a la competencia de las autoridades para la ejecución de una actividad de naturaleza administrativa, así como pronunciamientos de esta Sala sobre los conflictos de competencia; reiteró que el trámite de devolución es de competencia tanto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público como de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, según la etapa de que se trate; y solicitó que la Sala se declarara inhibida por ausencia de conflicto.

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por conducto de su apoderado manifestó que “no existe en este caso ningún conflicto de competencias, habida cuenta que la entidad que ostenta la competencia para pronunciarse (Consejo Superior de la Judicatura) sobre la

solicitud de la parte actora, jamás fue requerida por la Señora Gloria Elena López Meza, tal como consta en su solicitud y en las pruebas que anexó a la misma.” Argumentó la “inexistencia e ineficacia del presunto conflicto negativo de competencias administrativas” por sustracción de materia.

3. U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN El apoderado de la DIAN señaló que la actora solicitó a la División de Gestión de Recaudo y Cobranzas de la DIAN - Seccional Manizales la devolución de las sumas de dinero que consignó por concepto de Aporte Especial Administración de Justicia. Las solicitudes fueron rechazadas por la entidad mediante las Resoluciones No. 096, 097, 098, 099, 100, 101 y 102 de 2018, porque al revisar el aplicativo de la obligación financiera no se encontró el valor solicitado por la actora, toda vez que los pagos reclamados no forman parte de los recaudos administrados por la DIAN.

Además manifestó que el sustento legal del aporte referido es el artículo 363 de la Ley 1819 de 2016, que modificó el artículo 135 de la Ley 6 de 1992 y que estableció que los recursos se destinarán a la financiación del Sector Justicia y de la Rama Judicial, es decir “el Consejo Superior de la Judicatura, y es la Dirección del Tesoro Nacional quien dispondrá sobre la administración y recaudo de dicho aporte”. Frente a la responsabilidad que se le endilga a la DIAN recordó que, de acuerdo con los Decretos 1071 de 1999 y 4048 de 2008, esa entidad se organizó como

una unidad del orden nacional, de carácter técnico y especializado cuyo objetivo es garantizar la seguridad fiscal del Estado Colombiano y la protección del orden público económico nacional, y sus funciones se ciñen a la administración de los impuestos de renta y complementarios, de timbre nacional y sobre las ventas, entre otros. De conformidad con las normas citadas, “la labor misional de la DIAN no comprende la administración, control y vigilancia en materia tributaria del aporte de que trata el artículo 363 de la Ley 1819 de 2016”. Para la DIAN no existe conflicto de competencias, ya que en el expediente obra oficio con radicado No. 2-2018-027275 del 8 de agosto de 2018 en el que el Subdirector de Operaciones de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó a la actora que su petición fue traslada por competencia al Consejo Superior de la Judicatura. En concordancia con la Resolución No. 338 de 2006 de la Dirección General de Crédito Público, el trámite y pago posterior de los recursos consignados en exceso o que no correspondan a dicha dirección serán delegados en los entes generadores del ingreso, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas

a. Competencia El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo

de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” De acuerdo con lo anterior, la Sala es competente para resolver los conflictos de competencias (i) que se presenten entre autoridades nacionales; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa; y que (iii) versen sobre un asunto particular y concreto. En el caso que ahora estudia la Sala, el conflicto de competencias que se plantea se suscitó entre autoridades del nivel nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y del Tesoro NacionalSubdirección de Operaciones; Consejo Superior de la Judicatura; y Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIANDivisión de Gestión de Recaudo y Cobranzas - Seccional Manizales (Caldas).

El asunto discutido versa sobre un punto particular y concreto que consiste en determinar la autoridad competente para la devolución de dineros adeudados a la Notaria Única de Anserma, Caldas por concepto de Aporte Especial a la Administración de Justicia. No obstante, la Sala se declarará inhibida por sustracción de materia, como pasa a explicarse. b. Términos legales. El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 341 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a

todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Aclaración previa.

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico

1Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” En el presente asunto corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para la devolución de dineros adeudados a la Notaria Única de Anserma, Caldas por concepto de Aporte Especial a la Administración de Justicia.

4. Imposibilidad de desistir los conflictos de competencias administrativas El artículo 18 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, artículo sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, sobre el desistimiento señaló: “Artículo 18. Desistimiento expreso de la petición. Los interesados podrán desistir en cualquier tiempo de sus peticiones, sin perjuicio de que la respectiva solicitud pueda ser nuevamente presentada con el lleno de los requisitos legales, pero las autoridades podrán continuar de oficio la actuación si la consideran necesaria por razones de interés público; en tal caso expedirán resolución motivada”.

La anterior norma estableció la posibilidad de que los interesados desistan de sus peticiones en cualquier momento de la actuación administrativa si así lo expresan a la Administración. Sin embargo, no es claro si se puede aplicar a los conflictos de competencias administrativas. Al respecto, la Sala en ocasión anterior manifestó: “La competencia como expresión del principio de legalidad y dado el carácter imperativo y de orden público que las distribuye, y su finalidad frente al interés común, no solo hacen que esta sea expresa e improrrogable, sino, particularmente, irrenunciable, en la medida que la autoridad administrativa no puede desistir de ella, ni puede abstenerse del ejercicio de las atribuciones que le han sido legalmente conferidas”.2 Empero, en el caso que nos ocupa, el desistimiento fue presentado por la solicitante, doctora Gloria Elena López Meza, Notaria Única De Anserma, Caldas, “en atención a que la Dirección Ejecutiva de Administración de Justicia –DEAJ,

canceló a través de una consignación a mi cuenta de ahorros las sumas adeudadas”. Así las cosas, le asiste razón a esta Sala para declararse inhibida por sustracción de materia, en cuanto el problema jurídico de este conflicto, esto es, la devolución de dineros adeudados a la Notaría Única de Anserma, Caldas por concepto de Aporte Especial a la Administración de Justicia, ha desaparecido, por hacerse efectiva la consignación a la que alude la solicitante. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA por sustracción de materia para hacer un pronunciamiento de fondo en el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia, suscitado entre Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y del Tesoro NacionalSubdirección de Operaciones; Consejo Superior de la Judicatura; y Unidad 2 Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas. Radicado 110010306000201400035 00.

Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIANDivisión de Gestión de Recaudo y Cobranzas - Seccional Manizales (Caldas).

SEGUNDO: ENVIAR la presente decisión y el expediente de esta actuación a la Dirección Administrativa de Administración de Justicia - Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección General de Crédito Público y del Tesoro NacionalSubdirección de Operaciones; Consejo Superior de la Judicatura; y Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIANDivisión de Gestión de Recaudo y Cobranzas - Seccional Manizales (Caldas).

CUARTO: RECONOCER personería para actuar en las presentes diligencias, en los términos y con los efectos del poder conferido que obra en el expediente, al abogado Cesar Augusto Contreras Suarez, apoderado de la Nación – Rama

Judicial; al abogado Pablo Echeverri Calle, apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; y al abogado Mauricio Andrés Del Valle Chacón, apoderado de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el párrafo final del inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado

LUCÍA MAZUERA ROMERO

Secretaria de la Sala La Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil hace constar que el señor Consejero de Estado, doctor Álvaro Namén Vargas, participó en la sesión haciendo uso de medios virtuales y aprobó la presente decisión de conformidad con el artículo 63 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, mediante correo electrónico aprobó el uso de su firma estampada por medios mecánicos.