CE-11001-03-06-000-2018-00204-00(C)-2018

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y el Municipio de Rovira, Tolima / INHIBITORIO – Por ausencia de dos entidades que rechacen competencia [L]a Sala en diversos pronunciamientos, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y por último, (v) que exista una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico. (…) [L]a Sala encuentra que no hay conflicto de competencias administrativas, por las siguientes razones: a) Es presupuesto necesario para la existencia de un conflicto de competencias administrativas que haya la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto. b) En el presente asunto, Colpensiones le informa a la Sala que “(…) de conformidad con su última auditoría se declaró competente frente al estudio de la solicitud de reconocimiento de pensión post morten (…) desdibujando así la existencia del mentado conflicto negativo de competencias.” Por consiguiente, no se configura uno de los requisitos

generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, porque no hay negativa o rechazo de la competencia por las entidades involucradas en el conflicto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00204-00(C) Actor: MUNICIPIO DE ROVIRA, TOLIMA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES Los antecedentes de este conflicto de competencias administrativas se pueden

sintetizar de la siguiente manera:

1. El 19 de octubre de 2012, la señora Nelly Sánchez Guerrero actuando en calidad de cónyuge supérstite del señor Jaime Herrera Rueda, solicitó ante el Municipio de Rovira el reconociendo y pago de la pensión de sobreviviente, la cual fue negada por el referido Municipio mediante oficio ALC-208 del 7 de noviembre de 2012. (fl. 140)

2. Ante la negativa del Municipio de Rovira, el 21 de noviembre de 2012, la señora Nelly Sánchez Guerrero interpuso recurso de reposición en contra de la decisión contenida en el oficio ALC-208 del 7 de noviembre de 2012. (fl.140)

3. Mediante Resolución No. 014 del 24 de enero de 2013, el Municipio de Rovira confirmó la decisión adoptada en el oficio ALC-208 del 7 de noviembre de 2012, en el sentido de negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente. (fl.

1)

4. El 4 de junio de 2013, la señora Nelly Sánchez Guerrero interpuso una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo contenido en el oficio ALC-208 del 7 de noviembre de 2012 y de la Resolución No. 014 del 24 de enero de 2013, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los referidos actos administrativos y el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. (fl. 138)

5. El 16 de diciembre de 2015, el Juzgado 751 Administrativo Oral de Descongestión de Ibagué declaró la nulidad del oficio ALC-208 del 7 de noviembre de 2012 y la Resolución No. 014 del 24 de enero de 2013 y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó al Municipio de Rovira reconocer y pagar a la señora Nelly Sánchez Guerrero, una pensión de sobrevivientes equivalente al 75% del promedio salarial devengado por el señor Jaime Herrera Rueda en el

último año de servicios. (fls. 2 y 138)

6. El 7 de marzo de 2016, la apoderada del Municipio de Rovira presentó un recurso de apelación en contra del fallo del 16 de diciembre de 2015, por considerar que la competente para reconocer y pagar la prestación demandada por la señora Nelly Sánchez Guerrero, era de Colpensiones por ser la última entidad a la que el señor Jaime Herrera Rueda había efectuado aportes. (fls. 158 a

162)

7. El 10 de enero de 2017, el Tribunal Administrativo del Tolima revocó la sentencia proferida por el Juzgado 751 Administrativo Oral de Descongestión de Ibagué el 16 de diciembre de 2015 y negó las pretensiones de la demanda. (fls. 164 a 177)

8. Como consecuencia de lo anterior, la señora Nelly Sánchez Guerrero le solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes por el fallecimiento de su esposo Jaime Herrera Rueda1.

9. Mediante Resolución No. 76398 del 25 de mayo de 2017, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Nelly Sánchez Guerrero pues, a su juicio, el señor Jaime Herrera Rueda no cotizó al Sistema las 1 En el expediente no obra certificación de la fecha en que solicitó ante Colpensiones el reconocimiento y pago de la indemnización de sobrevivientes. 50 semanas exigidas por la Ley 797 de 2003, dentro de los tres años anteriores a su fallecimiento. (fls. 26 a 28)

10. El 21 de junio de 2017, la señora Sánchez Guerrero interpuso recurso de

reposición y en subsidio de apelación en contra de la Resolución No. 76398 del 25 de mayo de 2017. (fls. 31 a 42)

11. Mediante Resolución No. DIR 15193 del 11 de septiembre de 2017, Colpensiones resolvió el recurso de reposición y resolvió confirmar en todas y cada una de sus partes la Resolución No. 76398 del 25 de mayo de 2017, ya que: “(…) verificada la historia laboral del asegurado, se observa que dentro del último año inmediatamente anterior al fallecimiento, no cotizó al sistema las cincuenta (50) semanas, ni las 26 semanas de aportes en el último año a la entrada en vigencia del artículo 12 de la Ley 797 de 2003, no dejando causado el derecho a la pensión de sobrevivientes.” (fl. 103)

12. En forma adicional, mediante Resolución No. 220544 del 10 de octubre de 2017, Colpensiones declaró improcedente el recurso de apelación interpuesto en contra de la Resolución No. 76398 del 25 de mayo de 2017, pues a su juicio: “(…) el señor HERRERA RUEDA JAIME ya identificado, cotizó en la Caja de previsión Social del Rovira y que en sólo el periodo (sic) del 1995/07/01 al 1995/12/31 se cotizó a Colpensiones.

De acuerdo a los conceptos jurídicos y de acuerdo a la normatividad vigente de esta Entidad, esta obligación la asume los Fondos Pensionales Territoriales creados como consecuencia de la liquidación y supresión de las Cajas de Previsión Social departamental, municipal o departamental (sic) o los respectivos departamentos,

municipios y distritos según corresponda al orden administrativo de la entidad pública suprimida y liquidada.” (fls. 109 inverso)

13. Como consecuencia de lo anterior, el 4 de julio de 2018 Colpensiones envió un oficio remisorio del expediente de la señora Nelly Sánchez Guerrero a la Alcaldía del Municipio de Rovira, junto con su declaratoria de la falta de competencia para tramitar la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización de sobrevinientes, por el fallecimiento de su esposo Jaime Herrera Rueda. (fl.9)

14. En vista de ello, mediante escrito del 24 de septiembre del año en curso, la apoderada del Municipio de Rovira, planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre ese Municipio y Colpensiones, con el fin de determinar la entidad competente para proceder a reconocer y cancelar la indemnización de sobrevivientes de la señora Nelly Sánchez Guerrero, por el fallecimiento de su esposo. (fls. 1 a 7)

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl.180).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 del 2011 (fls. 178 a 181). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Alcaldía del

Municipio de Rovira, a Colpensiones y a la señora Nelly Sánchez Guerrero (fl. 180)

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Según informe secretarial, dentro del término concedido, presentaron alegatos el

Municipio de Rovira y Colpensiones.

1. Argumentos expuestos por el Municipio de Rovira Mediante escrito presentado en la Secretaría de la Sala, la apoderada del Municipio de Rovira, reiteró lo manifestado en el escrito de formulación del conflicto de competencias, en el sentido de negar su facultad para tramitar la solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización de sobreviviente solicitada por la señora Nelly Sánchez Guerrero ya que, a su juicio, la competencia recae en Colpensiones. (fl. 183)

2. Argumentos expuestos por Colpensiones A través de escrito del 10 de octubre de 2018, el Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales (A) le solicitó al Despacho, “SE DECLARE INHIBIDO, dado que ésta entidad de conformidad con su última auditoría se declaró competente frente al estudio de la solicitud de reconocimiento de pensión post morten allegada por la señora NELLY SÁNCHEZ GUERRERO, en ocasión al fallecimiento del señor JAIME HERRERA RUEDA q.p.d desdibujando así la existencia del mentado conflicto negativo de competencias.” (Subraya de la Sala)

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para tal efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta

índole, el ordenamiento jurídico colombiano estableció un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Como se evidencia del análisis de los antecedentes de la presente actuación, el presunto conflicto de competencias se ha planteado entre el Municipio de Rovira y Colpensiones.

2. Presupuestos de los conflictos de competencias En anteriores oportunidades2, la Sala ha reiterado los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, así:

“1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional. Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El

conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”3 (Se resalta) 2 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil. Expediente 110010306 2010 015. 3 [12]También puede verse decisión del 12 de octubre de 2006, exp. 110010306000200600111 00. Asimismo, para que se presente un conflicto de competencias administrativas, de aquellos que le corresponde dirimir a la Sala, debe existir una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico. Es así como, en decisiones del 4 de octubre de 20064 y del 13 de octubre de 20135, del 6 de diciembre de 20166, que ahora se reiteran, la Sala expresó: “… además, se ha precisado que el conflicto de competencias se traba entre entidades u organismos distintos, no entre funcionarios o dependencias de una misma entidad. Por tanto, los conflictos intra-orgánicos deberán ser resueltos por las autoridades superiores de las propias entidades u organismos en aplicación del principio de jerarquía. … En consecuencia a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal”7

En línea con lo anterior, la Sala en diversos pronunciamientos8, ha reiterado que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional o al orden territorial (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto; y por último, (v) que exista una discrepancia entre dos o más entidades u organismos distintos, y no simplemente entre dos o más funcionarios, dependencias u oficinas pertenecientes a una misma institución o que tengan un mismo superior jerárquico.

3. El caso concreto De los hechos citados, se encuentra acreditado que:

1. La señora Nelly Sánchez Guerrero, en calidad de cónyuge supérstite, le solicitó al Municipio de Rovira el reconocimiento de la indemnización de sobrevivientes por el fallecimiento de su esposo Jaime Herrera Rueda.

2. El referido Municipio negó el reconocimiento y pago de la prestación por considerar que el competente para ello era Colpensiones, ya que el señor Herrera Rueda había efectuado sus últimas cotizaciones a esa entidad. 4 Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejo de Estado, conflicto de competencias entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia y el Municipio de Medellín. Exp. 1100103-06-000-2006-00102-00. Para el efecto, puede consultarse el documento titulado “Consejo de

Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil, Memoria 2009”, págs. 86 a 94. 5 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 13 de agosto de 2013. Exp. 11001-03-06-000-2013-00389-00 6 Sala de Consulta y Servicio Civil. Consejo de Estado, decisión del 6 de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00159-00(C) 7 Exp. 11001-03-06-000-2013-00389-00 8 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de diciembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00105-00(C). Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de noviembre de 2016. Exp. 11001-03-06-000-2016-00112-00(C).

3. Colpensiones en un principio negó la competencia. Sin embargo, una vez presentado el conflicto de competencias administrativas, le informó a la Sala que asumía la competencia para proceder al reconocimiento y pago de la indemnización de sobrevivientes reclamada por la señora Sánchez Guerrero. Por ello, solicitó una decisión inhibitoria de la Sala.

Analizados los hechos, la Sala encuentra que no hay conflicto de competencias administrativas, por las siguientes razones: a) Es presupuesto necesario para la existencia de un conflicto de competencias administrativas que haya la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto. b) En el presente asunto, Colpensiones le informa a la Sala que “(…) de

conformidad con su última auditoría se declaró competente frente al estudio de la solicitud de reconocimiento de pensión post morten allegada por la señora NELLY SÁNCHEZ GUERRERO, en ocasión al fallecimiento del señor JAIME HERRERA RUEDA q.p.d. desdibujando así la existencia del mentado conflicto negativo de competencias.” Por consiguiente, no se configura uno de los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, porque no hay negativa o rechazo de la competencia por las entidades involucradas en el conflicto. Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Municipio de Rovira, Tolima, y Colpensiones.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Alcaldía del Municipio de Rovira, a Colpensiones y a la señora Nelly Sánchez Guerrero.

TERCERO: DEVOLVER la presente actuación a Colpensiones.

CUARTO: RECONOCER personería jurídica a la abogada Erixa Liliana Amaya Cruz, de conformidad con el poder que obra a folio 8 del expediente.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente Decisión.

La anterior Decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala La Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil hace constar que el señor Consejero de Estado, doctor Álvaro Namén Vargas participó en la sesión haciendo uso de medios virtuales, y aprobó la presente decisión, de conformidad con el artículo 63 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, mediante correo electrónico aprobó el uso de su firma estampada por medios mecánicos.