CE-11001-03-06-000-2018-00217-00(2403)-2019

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS FALTAS Y SANCIONES EN MATERIA ADMINISTRATIVA – Noción El principio de legalidad de las faltas y de las sanciones “alude a que una norma con fuerza material de ley establezca la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a ser impuestas.” En consecuencia, la Constitución exige la predeterminación legal de las infracciones administrativas, así como las correspondientes sanciones. Este principio se desarrolla en una doble dimensión: i) reserva de ley, y ii) tipicidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 /

DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL

CIUDADANO – ARTÍCULO 7 / DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS

DERECHOS DEL HOMBRE Y DEL CIUDADANO – ARTÍCULO 8

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY – Alcance De acuerdo con la jurisprudencia constitucional “[El] principio de reserva de ley se manifiesta en la obligación del Estado de someter el desarrollo de determinadas materias o de ciertos asuntos jurídicos necesariamente a la ley, o al menos, a tener como fundamento la preexistencia de la misma” (…) [P]ara la doctrina de la Sala, la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, es competencia exclusiva del Legislador establecer la descripción de las conductas sancionables, así como las clases y cuantías de las sanciones a imponer. Lo anterior implica un mandato de tipificación que se expresa en describir los elementos básicos de la conducta típica que será sancionada, así como determinación de tipo y cuantía de

las sanciones que serán impuestas. En la tipificación de las infracciones, podrán preverse tipos en “blanco” bajo remisiones normativas precisas o criterios por medio de los cuales se pueda determinar con claridad la conducta. Así mismo, la ley debe señalar el procedimiento a seguir para la imposición de la sanción (reserva de ley en materia de procedimiento) y la autoridad competente para adelantarlo e imponer finalmente la sanción administrativa

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150

PRINCIPIO DE TIPICIDAD – Alcance Integra el principio de legalidad y alude concretamente a la determinación previa y precisa de “infracciones, penas, castigos o sanciones que pueden ser impuestas por las autoridades administrativas en ejercicio del poder punitivo estatal”

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150

PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR – Exigencias Que el señalamiento de la infracción y la sanción sea hecho directamente por el Legislador (lex scripta). El Legislador debe agotar la descripción precisa de la infracción o conducta prohibida, aunque de manera excepcional -dado el carácter técnico o cambiante de la regulación de cierto sector específico de la economía-, se ha aceptado la flexibilización de ese principio mediante la utilización del instrumento de las normas en “blanco” o normas de remisión. (…) Que este señalamiento sea previo al momento de comisión del ilícito y también al acto de

imposición de la sanción (lex praevia); de ahí se sigue, como regla general, el principio de irretroactividad de las sanciones, que tiene como excepción el principio de favorabilidad, y Que la sanción no solo se determine previamente, sino también a plenitud, es decir, que sea determinada y no determinable (lex certa). En consecuencia, por ser competencia privativa del Legislador, su definición no puede ser delegada a las autoridades administrativas

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la flexibilización del principio de tipicidad ver Corte Constitucional C827 de 2001, C530 de 2003, C406 de 2004, C860 de 2006 y C032 de 2017

PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO –

Flexibilización [L]a “flexibilización” del principio de tipicidad en el derecho administrativo sancionador lleva a la aceptación de instrumentos como las “normas en blanco”, conceptos jurídicos indeterminados y normas de remisión que pueden ser legales o reglamentarias -dado el carácter técnico o cambiante de la regulación de cierto sector específico de la economía-, por lo que la Sala debe analizar la forma como los decretos reglamentarios pueden ser el medio para que las infracciones administrativas cumplan el requisito de ser “determinables” y, en tal medida, se observe el principio de tipicidad del derecho administrativo sancionatorio.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

POTESTAD REGLAMENTARIA – Objeto

[E]l objeto de la potestad reglamentaria consiste en la expedición de normas de carácter general destinadas a lograr la correcta ejecución, cumplimiento y efectividad de la ley para así volverla activa y plenamente operante, facilitando su inteligencia y cumplimiento de parte de la misma Administración y de los particulares al especificar su significado para el logro de los fines del Estado y de la función administrativa FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 4 / CÓDIGO CIVIL –

ARTÍCULO 25

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la diferencia de la función legislativa y la potestad reglamentaria ver Corte Constitucional C228 de 1993

SUBORDINACIÓN A LA LEY – Límite de la potestad reglamentaria En nuestro sistema jurídico es claro que las leyes tiene una posición prevalente en la escala normativa frente al resto del ordenamiento jurídico. Tal situación se deriva del artículo 189 C.P. que establece los deberes y facultades que le corresponden al Presidente de la República frente a ley. (…) La sumisión jerárquica del reglamento a la ley en la escala normativa (principio de jerarquía normativa piramidal) es indiscutible y absoluta, toda vez que se produce en los ámbitos y espacios que la ley le deja y respecto de aquello que resulte necesario para su cumplida ejecución, sin que pueda el reglamento suprimir los efectos de los preceptos constitucionales o legales ni contradecirlos. Por este motivo, si el reglamento supera o rebasa el ámbito de aplicación de la ley e incursiona en la

órbita de competencia del Legislador, compromete su validez y por tanto deberá ser declarado nulo, de conformidad con lo ordenado por el numeral 2 del artículo 237 C.P

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237

NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento de los referentes jurisprudenciales recientes sobre potestad reglamentaria y principio de legalidad de las faltas y las sanciones PRINCIPIO DE TIPICIDAD – Aplicación práctica Estima la Sala que la aplicación práctica y concreta del principio de tipicidad debe permitir a los destinatarios de la norma hacer un ejercicio de “predictibilidad de la sanción”, según el cual la norma sancionatoria garantice que se puedan predecir con suficiente grado de certeza las conductas que constituyen infracción y el tipo y grado de sanción correspondientes. Esto conlleva a que constitucionalmente no sean admisibles formulaciones tan abiertas (por su amplitud, vaguedad o indefinición), que la efectividad de la infracción o de la sanción prevista en la ley dependan de una decisión libre y arbitraria del intérprete o de la autoridad administrativa que ejerza la potestad sancionadora: la flexibilidad del principio de legalidad no puede tener un carácter extremo, al punto que se permita la arbitrariedad de la Administración en la imposición de las sanciones o las penas

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

DECRETO REGLAMENTARIO – Límites / INFRACCIÓN Y SANCIÓN – No pueden establecerse en reglamento

En cuanto a la posibilidad del reenvío normativo a decretos reglamentarios, corresponde al legislador delimitar el contenido de la sanción a través de la configuración de los elementos estructurales del tipo, por lo que la remisión a la norma reglamentaria debe permitir su cumplida ejecución. En tales casos, el contenido de la ley estará referido al núcleo esencial de la materia reservada, de manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa previsto en la ley. Es aquí donde el reglamento cumple una función de “colaboración” o complementariedad. En consecuencia, la Constitución no permite otorgar a la Administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y sanciones administrativas -pues tienen reserva de ley ordinaria-, y debe en todo caso respetar el debido proceso en punto a la legalidad y tipicidad, previstas en el inciso 2 del artículo 29 de la Carta Política

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 29

EFECTO DE LA SENTENCIA QUE DECLARA LA NULIDAD DE UN ACTO ADMINISTRATIVO – Reglas generales En concordancia con el artículo 237 de la Constitución Política (CP), el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, entre otros, de las controversias y litigios originados en actos sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. En relación con los actos administrativos de carácter general, el

artículo 137 del CPACA (texto que en términos generales corresponde al antiguo artículo 87 del C.C.A), prevé que toda persona puede solicitar que se declare su nulidad, la cual procederá “cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió”. Por su parte, el artículo 189 del CPACA, en relación con los efectos de la sentencia establece que cuando se declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso esta tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 237 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 104 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 NULIDAD SOBRE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – Efecto en el tiempo Como lo sostuvo la Sala en el Concepto 2195 de 2014, por regla general la anulación de actos administrativos tiene efectos ex tunc, es decir, desde el momento en que se profirió el acto anulado por la jurisdicción, lo que implica predicar que el acto no existió ni produjo efectos jurídicos. (…) obstante, precisa la Sala, al retrotraerse las cosas al estado anterior a la expedición del acto, solo se afectarán aquellas situaciones no consolidadas o las que al tiempo de producirse el fallo eran objeto de debate o susceptibles de ser controvertidas ante las autoridades judiciales o administrativas FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

EFECTO RETROACTIVO DE FALLO DE NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO – Exepciones El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 dispone que, cuando el Consejo de Estado se pronuncia en sede de nulidad por inconstitucionalidad sobre los decretos dictados por el Gobierno Nacional, los efectos de la sentencia son hacia el futuro. (…) En la misma vía, el legislador ha establecido que cuando se anula un acto administrativo relacionado con servicios públicos (Ley 142 de 1994, artículo 38) o se declara la nulidad del acto de inscripción y calificación en el registro único de proponentes (Ley 1150 del 2007 modificada por el Decreto 19 de 2012, artículo 6), los efectos del fallo son también ex nunc, hacia el futuro. (…) En el ámbito jurisprudencial se encuentra que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sostenido que en algunos casos es necesario modular en el tiempo los efectos de los fallos de nulidad FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 189

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el decaimiento del acto administrativo ver Sala de Consulta y Servicio Civil concepto 2195 de 2014 y concepto 2372 de 2018

DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Efectos

[E]l decaimiento del acto administrativo opera hacia el futuro y es un fenómeno que en nada afecta su validez ni contraría su presunción de legalidad, pues esta solamente puede ser desvirtuada por el juez. Ocurre por ministerio de la ley, es decir que el acaecimiento de la causal ipso jure impide que la Administración

pueda perseguir el cumplimiento de la decisión, de modo que las obligaciones allí contenidas quedan sin poder coercitivo respecto de sus destinatarios FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad

[L]a medida cautelar de suspensión provisional pretende garantizar la efectividad y el cumplimiento de la decisiones judiciales, bajo el principio de la tutela judicial efectiva, esto es, proteger mientras dura el proceso los derechos que en l se controvierten, con el fin de garantizar la efectividad de la sentencia que finalmente se adopte. Lo anterior significa que si normas suspendidas del Decreto 3366 de 2003 transgredían de manera “directa y manifiesta” el artículo 46 de la Ley 336 de 1996, la Resolución 10800 tampoco puede producir efectos al derivarse directa e inescindiblemente de las normas suspendidas FUENTE FORMAL: DECRETO 3366 DE 2003 / RESOLUCIÓN 10800 / LEY 336

DE 1996 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 /

CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152

APLICACIÓN DE RESOLUCIÓN 10800 DE 2003 DURANTE SUSPENSIÓN DEL DECRETO 3366 DE 2003 – Lesiva del principio de legalidad [L]a aplicación de la Resolución 10800 de 2003 en el lapso de tiempo arriba indicado, no solo transgredió el derecho constitucional al debido proceso administrativo en su dimensión de inobservancia del principio de legalidad de las

faltas y las sanciones, sino que ha generado múltiples procesos judiciales en contra de la Superintendencia de Transporte, tal como consta en las sentencias aportadas en la audiencia celebrada el 13 de febrero de 2019, en los cuales los jueces de instancia han condenado a esa Superintendencia por sancionar a sujetos de derecho con base en la citada Resolución, circunstancia que se torna irreversible con la declaratoria de nulidad decretada mediante la sentencia del 19 de mayo de 2016

FUENTE FORMAL: DECRETO 3366 DE 2003 / RESOLUCIÓN 10800 / LEY 336

DE 1996 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA –

ARTÍCULO 150

RESOLUCIÓN 10800 DE 2003 – Pérdida de ejecutoriedad El ejercicio comparativo realizado -al comienzo de este puntoentre el Decreto 3366 y los “códigos” de la Resolución 10800, indica que tales “códigos” se fundamentan en las “infracciones” de las normas declaradas nulas por la sentencia del 19 de mayo de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado, lo que significa que no tienen fundamento jurídico alguno desde la ejecutoria de dicha sentencia, al desaparecer su fundamento de derecho. Este es un claro ejemplo de pérdida de ejecutoriedad que debe soportar la Resolución 10800 de 2003, según se ha explicado FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91

INFORME DE INFRACCIÓN DE TRANSPORTE / Efectos cuando dependen de decreto declarado nulo los documentos conocidos como “informe de infracciones de transporte” no son representativos o declarativos de una “infracción de transporte”, en tanto se basen en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que a su vez se basan en ellos. Por estas razones no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”. Lo anterior trae las siguientes consecuencias: i) Las actuaciones sancionatorias en curso, o que estén en discusión en sede administrativa se ven afectadas por la decisión judicial que anuló los artículos citados del Decreto 3366 de 2003, que sirven de base para los “códigos” relativos a las infracciones de transporte terrestre automotor, en la medida en que las “infracciones” allí señaladas desaparecieron del mundo jurídico y tales “códigos” registrados en la Resolución 10800 de 2003 perdieron su fuerza obligatoria, por lo que no existe una conducta típica que pueda ser reprochada como infracción de transporte con fundamento en tales normas. ii) El “informe de infracciones de transporte” no es representativo o declarativo de una “infracción de transporte”, en tanto se base en las conductas “tipificadas” como tales en los artículos del Decreto 3366 de 2003 declarados nulos o en los “códigos” de la Resolución 10800 que se deriven de ellos y, por lo mismo, no son el medio conducente para probar las “infracciones de transporte”. Su utilización como “prueba” en las actuaciones

administrativas que se adelanten, viola el debido proceso administrativo, en la medida en que no es representativa o declarativa de una conducta infractora y no puede tener el carácter de prueba válida aportada al proceso. Debe recordarse que el artículo 29 de la Constitución Política establece que es “nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso”. iii) En cuanto a los actos administrativos sancionatorios que se encuentran en conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, serán los jueces competentes los que deban adoptar la decisión que corresponda, y necesariamente deberán apreciar la declaratoria de nulidad de las normas del Decreto Reglamentario 3366 de 2003 y las consecuencias que tal decisión trae. En las sentencias aportadas en la Audiencia del pasado 13 de febrero, se evidencian anulaciones de sanciones impuestas con base en los “códigos” de la Resolución 10800 de 2003

FUENTE FORMAL: DECRETO 3366 DE 2003 / RESOLUCIÓN 10800 / LEY 336

DE 1996 – ARTÍCULO 46 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 REVOCATORIA DIRECTA – Finalidad la revocatoria directa de los actos administrativos es una potestad legal otorgada a una autoridad para hacer desaparecer de la vida jurídica las decisiones que ella misma ha tomado, por razones de legalidad o por motivos de mérito. Son razones

de legalidad las que constituyen un juicio estrictamente lógico jurídico, esto es, una confrontación normativa sobre la infracción al orden preestablecido con violación del principio de legalidad. Hay razón de mérito cuando el acto es extinguido por contrariar el interés público o social, o cuando una persona determinada recibe un agravio injustificado FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 93

NOTA DE RELATORÍA: Levantamiento de reserva del 20 de marzo de 2019

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00217-00(2403) Actor: MINISTERIO DE TRANSPORTE La señora Ministra de Transporte, formula a la Sala una consulta en relación con i) la reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, ii) la inexistencia de algunas conductas sancionables a nivel legal en dicho sector, iii) el alcance de la nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto Reglamentario 3366 de 2003, (iv) la legalidad de las sanciones impuestas al amparo de la Resolución 10800 de 2003, y (v) la posibilidad de revocar de oficio o archivar las actuaciones que se hayan realizado con fundamento en la citada resolución.

I. ANTECEDENTES La consulta alude a las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, y en relación con esta

última, transcribe el artículo 46 sobre el monto de las multas y las infracciones que dan lugar a ellas en el modo de transporte terrestre. Indicó que en el año 2001 se expidieron los decretos 170 a 176 de ese año, que con base en las Leyes 105 y 336 reglamentaron cada modo de transporte. Por su parte, en el año 2003 se expidió el Decreto Reglamentario 3366 “Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de transporte público terrestre automotor y se determinan unos procedimientos”. Citó el artículo 54 del Decreto 3366, relativo a la facultad concedida al Ministerio de Transporte para reglamentar el “formato para el informe de infracciones”, que llevó a la expedición de la Resolución 10800 de 2003. En la parte motiva de dicha resolución, se señaló que su “único propósito” era facilitar a los agentes de control la identificación de las “infracciones que habían sido tipificadas en el Decreto 3366 de 2003”, y agrega que para efectos de esta consulta son relevantes los “artículos segundo y cuarto”. El ministerio relató que sobre múltiples artículos del Decreto 3366 se presentó demanda de nulidad (radicación 2008 – 00098), proceso en el cual se decretó la suspensión provisional de las normas demandadas. Posteriormente se elevó demanda contra el artículo 41 del citado decreto (radicación 2008 – 00107). Los aludidos procesos fueron acumulados y el Consejo de Estado, Sección Primera, emitió sentencia el 19 de mayo de 2016, en la que declaró la nulidad de

las normas demandadas, puesto que se “excedió la potestad reglamentaria” en la medida en que la ley “no ha tipificado o descrito las conductas consagradas como sancionables”. Agrega que el 5 de febrero de 2018 se presentó demanda de nulidad contra la Resolución 10800 de 2003 (radicación 2018 – 00028). Concluye el ministerio con la afirmación de que los agentes de control están identificando en el formato adoptado por la Resolución 10800 de 2003, con los códigos allí señalados, las conductas infractoras que corresponden al Decreto 3366 de 2003 y que la Superintendencia de Puertos y Transporte está investigando y sancionando empresas de transporte, a partir de esos informes de los agentes de control”. Con base en las anteriores consideraciones, la señora Ministra de Transporte formula las siguientes PREGUNTAS: 1. ¿La reserva de ley en materia sancionatoria para el sector de transporte terrestre, puede contener “tipos en blanco o abiertos”, los cuales necesariamente tendrían que completarse solo con normas de rango legal? 2. ¿En Colombia, el régimen sancionatorio en materia de transporte terrestre está sujeto a reserva de ley? 3. ¿La nulidad declarada por el Consejo de Estado sobre el Decreto 3366 de 2003, tiene como consecuencia que en este momento no existen normas de rango legal en materia de transporte terrestre público (Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996), que tipifiquen las conductas sancionables? 4. ¿En la medida que la causa de la Resolución 10800 de 2003, según se desprende de la motivación de la misma, es que los agentes de control

identifiquen las conductas previstas en el Decreto 3366 de 1996, eso implica que los agentes de control están identificando conductas anuladas? 5. ¿En La medida que algunas investigaciones administrativas de la Superintendencia de Puertos y Transporte se fundamentan en esos informes de los agentes de control, éstas podrían estar viciadas por haber sido iniciadas por la supuesta infracción de una conducta, cuyo fundamento fue anulado? 6. ¿Es posible que la Superintendencia de Puertos y Transporte revoque de oficio, o archive, según el caso, las actuaciones que se hayan iniciado con fundamento en los informes de los agentes de control al amparo de la Resolución 10800 de 2003 y del Decreto 3366 de 2003? 7. ¿Es posible que la Superintendencia de Puertos y Transporte revoque de oficio las decisiones que se hayan tomado con fundamento en los informes de los agentes de control al amparo de la Resolución 10800 de 2003 y del Decreto 3366 de 2003, con posterioridad del término de un (1) año previsto en el artículo 52 de la ley 1437 de 2011?

II. CONSIDERACIONES Advertencia preliminar Tal como se anuncia en la consulta, actualmente se tramita ante el Consejo de Estado, Sección Primera, demanda de nulidad contra la Resolución 10800 de 2003 bajo la radicación 2018 – 00028, actuación en la que figura como demandado el

Ministerio de Transporte. Conforme a lo relatado, la Sala revisó el Sistema de Gestión Siglo XXI de la Rama Judicial y constató que en dicho proceso se solicitó como medida cautelar

la suspensión provisional de la Resolución 10800 de 2003, petición que está al despacho del Consejero Ponente para decidir. En cuanto a los procesos judiciales en curso, la Sala tiene establecido que no es procedente pronunciarse cuando la consulta tenga como objeto asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa a la que se esté debatiendo en un proceso judicial. La función consultiva asignada a esta Corporación en el numeral 3 del artículo 237 de la C.P., constituye una herramienta constitucional de colaboración interinstitucional, orientada a que el Gobierno Nacional pueda contar con un criterio jurídico objetivo e independiente para el mejor cumplimiento de las tareas administrativas a su cargo. En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil, con base en el ordenamiento vigente, conceptúa jurídicamente sobre asuntos o materias administrativas que el Gobierno debe resolver dentro de su autonomía para la buena marcha de la Administración. En efecto, cuando el objeto o aspectos de la consulta están siendo debatidos en sede judicial -y en el presente caso el proceso no ha finalizado, se encuentra apenas en su fase inicial-, la Sala tiene como norma general abstenerse de pronunciarse para no interferir en la función judicial que le compete privativamente a otros órganos, de acuerdo con la Constitución y la Ley. En esa medida, la Sala se referirá de manera general a los temas objeto de consulta sin aludir de forma particular a los aspectos que son objeto del proceso judicial, los cuales, por las razones anotadas, no son asuntos susceptibles de absolver por vía de la función consultiva, pues no es de su competencia determinar si en un caso concreto y particular un acto administrativo desconoce las normas superiores a las que debe

sujetarse.

A. Planteamiento de la consulta y metodología para su solución Del contexto fáctico de la consulta y de las preguntas formuladas, se extraen las siguientes temáticas que la Sala abordará para resolverla: i) principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria; ii) infracciones administrativas en el modo de transporte público terrestre automotor previstas en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996; iii) efectos en el tiempo de la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo general.

El caso de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, del 19 de mayo de 2016; iv) pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos. La Resolución 10800 de 2003; v) revocatoria directa de los actos administrativos, y vi) competencia ratio temporis para resolver los recursos en sede administrativa contra actos sancionatorios, prevista en el artículo 52 del CPACA.

B. Principio de legalidad de las faltas y las sanciones en materia administrativa sancionatoria

1. El “Estado regulador” y las sanciones administrativas El cambio de paradigma de un Estado de Derecho a un Estado social de Derecho consagrado en la Constitución de 1991, vino acompañado1 de un nuevo enfoque 1 Este cambio es evidente aun cuando la presencia de normas de contenido social en la Constitución anterior ha sido utilizada para sostener lo contrario: que el Estado social de Derecho no es una novedad aparejada a la Constitución de 1991. De otro lado debe reconocerse que los desarrollos de la nueva Constitución han configurado un giro de señalada importancia: del Estado

respecto de lo que tradicionalmente se ha conocido como “intervención del Estado en la economía”. Doctrinalmente2 se ha sostenido que este cambio en materia de intervención llevó a que el Estado ya no fuera el prestador directo de los servicios públicos, sino su regulador (art. 365, CP), lo que implicó que la Administración, en principio, dejara de asumir actividades que podían ser desarrolladas de manera eficiente y ventajosa por el sector privado. Al instaurarse el monopolio estatal como excepcional (art. 336 CP) y permitirse a los particulares colaborar con el cumplimiento de funciones que antes eran privativas del Estado, desde los conceptos de economía de mercado y competencia, se acogió en Colombia el modelo de “Estado regulador”3. Según análisis realizado por la Sala en el concepto 2236 de 2016, la Constitución Política de 1991 estableció que: i) los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado y este debe asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, de conformidad con el régimen legal correspondiente; ii) los servicios públicos podrán suministrarse por el Estado de manera directa o indirecta, por comunidades organizadas o por particulares, y iii) en cualquier caso la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios se adelantará por parte del Estado (art. 365, CP). 1.1. Noción de regulación Las acepciones del término “regular” que trae el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española –RAEno entrañan polisemia señalada. Las que se refieren a sus formas adverbiales o de adjetivo, desarrollan los verbos

rectores (salvo la que alude a un desempeño mediocre). Lo propio ocurre con el nombre regulación: “Acción y efecto de regular”. Así, bastará con observar la primera acepción, referida al verbo regular, para poner de presente que solo una de sus acepciones verbales remite a la producción de normas. En efecto: “Regular Del lat. tardío regulāre 'determinar las reglas o normas'. 1. tr. Medir, ajustar o computar algo por comparación o deducción. 2. tr. Ajustar, reglar o poner en orden algo. Regular el tráfico. 3. tr. Ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines. 4. tr. Determinar las reglas o normas a que debe ajustarse alguien o algo. 5. tr. Econ. reajustar (‖ aumentar o disminuir coyunturalmente). Regular las tarifas, los gastos, la plantilla de empleados”4. Puede notarse con facilidad que la tercera acepción -“Ajustar el funcionamiento de un sistema a determinados fines”- opera sobre las demás, en el sentido de que regular es una acción esencialmente teleológica y que suele abordarse como heterocont