CE-11001-03-06-000-2018-00223-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre el Fondo Territorial de Pensiones de la Gobernación del Chocó y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones / SEGURIDAD SOCIAL – Constituye un servicio público obligatorio / SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL – Definición / MUERTE – Contingencia en el Sistema de Seguridad Social / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Finalidad [L]a seguridad social constituye un servicio público obligatorio, garantizado como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional, del cual se desprende, para su operatividad y efectividad, el sistema de seguridad social integral, que a su vez es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (artículos 3°, 4° y 8°). Uno de los componentes de dicho sistema es, a su turno, el sistema general de pensiones, que tiene por objeto garantizar a las personas un amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas en dicha ley. En efecto, la muerte constituye una contingencia en el sistema de seguridad social, en cuanto la ausencia definitiva de una persona, podría dejar súbitamente en desamparo a los miembros de su grupo familiar. Con la finalidad de atender dicha contingencia, el legislador ha previsto la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad no es otra que la de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que

brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial en las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 4 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 8 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 47 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 12 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 692 DE 1994 – ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la pensión de sobrevivientes, ver: Corte Constitucional, Sentencias T-614 de 2007 y T-701 de 2006

FUNCIONES PENSIONALES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES –

Reasignadas a Colpensiones / PASIVO PENSIONAL DE LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE METALES PRECIOSOS – A cargo de Colpensiones [L]as funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que fueran competencia del ISS. (…) [L]a obligación del pago de las pensiones de las empresas productoras de metales preciosos quedó a cargo del Instituto de Seguros Sociales (…) con todo lo que eso

implica, como la administración y el reconocimiento de situaciones posteriores que surjan, entre ellas, la muerte del pensionado. Debe observarse que dicho reconocimiento, si llegare a darse, no afecta el presupuesto de la entidad administradora ya que la Nación (…) es quien debe apropiar las partidas para realizar dichos pagos.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 149 / LEY 50 DE 1990 - DECRETO 2011 DE 2012 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2011 DE 2012 – ARTÍCULO 3

FONDOS DE PENSIONES TERRITORIALES – Naturaleza jurídica / PENSIONADOS A CARGO DE LOS FONDOS TERRITORIALES – Conservan todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos conforme a las disposiciones legales anteriores a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones / FONDOS DE PENSIONES TERRITORIALES – Funciones En desarrollo de las facultades conferidas en el numeral 3° del artículo 139 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1296 de 1994, con el objeto de “establecer el régimen de los fondos departamentales, distritales o municipales de pensiones públicas, que sustituyan el pago de las pensiones de las entidades territoriales, cajas, o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes en los respectivos niveles territoriales” (artículo 1°), denominados “Fondos de pensiones territoriales” (artículo 2°), con el carácter de cuentas especiales, sin personería jurídica y cuyos

recursos se administran mediante encargo fiduciario (artículo 3°). (…)[L]os pensionados a cargo de estos fondos y por tratarse de pensiones consolidadas con anterioridad a la vigencia del sistema general de pensiones, conservan todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a las disposiciones legales anteriores, entre estas la sustitución pensional. (…)[L]os fondos de pensiones territoriales, en aquellas entidades donde se creen, tienen las siguientes funciones: (i) sustituir en el pago de las pensiones a las cajas o fondos pensionales públicos y empresas productoras de metales preciosos insolventes; (ii) sustituir en el pago de pensiones a las mismas entidades en relación con personas que hubieran cumplido el tiempo de servicios exigidos pero que no tuvieran la edad, a partir del momento en el que se les reconozca el derecho; (iii) sustituir a las entidades territoriales, establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales de la entidad territorial que tengan a su cargo el pago de pensiones (“cuando ello se decida”) FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 139 NUMERAL 3 / DECRETO 838 DE 1991 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 692 DE 1994 – ARTÍCULO 40 / DECRETO

1068 DE 1995 – ARTÍCULO 11

EMPRESA PRODUCTORA DE METALES PRECIOSOS DEL CHOCÓ S.A. – Sociedad anónima de economía mixta del orden nacional [S]e puede establecer que la empresa Metales Preciosos del Chocó S.A. no era una empresa privada, ni tampoco una del orden departamental, sino una sociedad anónima de economía mixta del orden nacional. Por lo tanto, es posible colegir que la Empresa Productora de Metales Preciosos del Chocó S.A. por su naturaleza jurídica como una empresa de economía mixta del orden nacional, jamás realizó cotizaciones a la Caja de Previsión Social del Departamento del Chocó, sustituida (en cuanto al pago de las pensiones) por el Fondo Territorial de Pensiones del Chocó, por lo cual dicho fondo no sustituyó a dicha empresa en el pago de las pensiones que hubiera reconocido, ya que no era una empresa del orden departamental de las cuales el citado fondo pudiera asumir el pago de las pensiones.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 11 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 139 NUMERAL 3 / DECRETO 838 DE 1991 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1296 DE 1994 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 692 DE 1994 – ARTÍCULO 40 / DECRETO 1068 DE 1995 – ARTÍCULO 11 / DECRETO DEPARTAMENTAL 515 DE 1995 –

ARTÍCULO 4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el auxilio funerario de los pensionados de las empresas productoras de metales preciosos y de las empresas de obras sanitarias

(Empos), ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto de fecha 8 de febrero de 2011, Radicación interna: 1329, C.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Está subordinada a la existencia de una prestación anterior o al derecho de adquirirla / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Implica la sucesión de un derecho por causa de muerte La pensión de sobreviviente, si bien está prevista como una prestación diferente del sistema general de pensiones y atiende un riesgo distinto, como es la muerte, no es una prestación completamente autónoma, porque está subordinada a la existencia de una prestación anterior, es decir, la pensión de jubilación o vejez, o, por lo menos, al derecho de adquirirla. Por esto, solo pueden adquirir esta prestación los parientes y demás beneficiarios señalados por la ley, en relación con una persona que haya fallecido y que tuviera la calidad de pensionado o afiliado. En esta medida, la pensión de sobrevivientes, aunque no se rige por las mismas reglas de la sucesión, sí implica la transmisión o sucesión de un derecho por causa de muerte, lo cual es más claro aún en el caso en el que el fallecido fuera pensionado (como es este caso), pues se trataba de un derecho que hacia parte de su patrimonio. Por lo tanto, no es lo mismo, ni puede asimilarse

plenamente el reconocimiento de la sustitución pensional, al reconocimiento de la pensión original. En principio, la entidad que deba soportar la carga económica de pagar una pensión, por disposición de la ley (…), debe seguirla pagando a los sobrevivientes que se encuentran legitimados a partir de la muerte del pensionado. En esa medida, debe entenderse competente para reconocer la pensión de sobrevivientes, a menos que la ley señale expresamente que la competencia para el reconocimiento corresponde a otra entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 47 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 48

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., nueve (9) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00223-00(C) Actor: LUZ MARINA CABEZAS DE CABEZAS La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Gobernación del Chocó y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

I. ANTECEDENTES

1. De acuerdo con la parte considerativa de la Resolución No. GNR 284310 del 26

de septiembre de 2016, expedida por Colpensiones, el señor Abraham Cabezas gozaba, en vida, de una pensión reconocida por la Empresa Productora de Metales Preciosos del Chocó, en la cual, fungía como pagadora Colpensiones, en virtud de lo dispuesto por el artículo 149 de la Ley 100 de 1993 (folios 42 a 50).

2. De acuerdo con el Registro Civil de Defunción, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, el señor Abraham Cabezas falleció el 30 de mayo de 2016 (folio 25).

3. El 19 de julio de 2016, la señora Luz Marina Cabezas de Cabezas se presentó ante Colpensiones como cónyuge supérstite del señor Abraham Cabezas, para solicitar la pensión de sobrevivientes, frente a la cual Colpensiones mediante Resolución No. GNR 284310 del 26 de septiembre de la misma anualidad, decidió declarar su falta de competencia, al considerar que el competente para pronunciarse de fondo sobre dicho reconocimiento es el Fondo de Pensiones de las Empresas Productoras de Metales Preciosos, ya que Colpensiones es un simple pagador (folios 42 a 44).

4. El 2 de marzo de 2018, la señora Luz Marina Cabezas presentó una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, frente a la cual Colpensiones, mediante la Resolución No SUB 103467 del mismo año, decidió negar el reconocimiento de la pensión y reiteró que esa entidad era un simple pagador y que el competente para pronunciarse de fondo sobre dicho reconocimiento era el Fondo de Pensiones de las Empresas Productoras de

Metales Preciosos (folios 45 a 47).

5. El 6 de julio de 2018, el apoderado de la señora Luz Marina Cabezas solicitó a Colpensiones la revocatoria directa de la Resolución No. SUB 103467 del 17 de abril de 2018, frente a la cual Colpensiones mediante Resolución No. SUB 185788 del 12 de julio del mismo año, no accedió a la solicitud realizada.

6. De otra parte, el 19 de diciembre de 2018, la Gobernación del Chocó mediante oficio GDCHO 07-03-18-00219, dio a entender que no era competente, al señalar lo siguiente (folio 57): “Por último le informo que en esta entidad NO resposan (sic) información que tenga que ver con la Empresa Productora de Metales Preciosos del Chocó Pacífico, además esta nunca estuvo adscrita a la Gobernación del Chocó, no como entidad territorial ni como municipal y tampoco nos hicimos cargo del pasivo pensional”.

7. En escrito radicado en el Consejo de Estado el 29 de octubre de 2018 y recibido en la Sala de Consulta y Servicio Civil el 31 de octubre del mismo año, el apoderado de la señora Luz Marina Cabezas de Cabezas solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil, resolver el conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre esas dos entidades (folios 1 a 3).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el

fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 29). Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a la Gobernación del Chocó, a la señora Luz Marina Cabezas de Cabezas y a su apoderado (folios 30 a 31). Adicionalmente, por Auto de fecha 14 de diciembre de 2018, el Consejero Ponente ordenó requerir a la Gobernación del Departamento del Chocó, a la señora Luz Marina Cabezas de Cabezas y a su apoderado, para que remitieran a la Sala el acto administrativo con el cual se había reconocido la pensión de vejez o jubilación del señor Abraham Cabezas y cualquier otro acto administrativo expedido con relación a dicha prestación. También se requirió a la señora Luz Marina Cabezas, para que remitiera los siguientes documentos: i) las solicitudes o derechos de petición mediante los cuales reclamó a Colpensiones o al Departamento del Chocó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, con los respectivos radicados y ii) el acto administrativo mediante el cual se reconoció una pensión de vejez o jubilación al señor Abraham Cabezas y cualquier acto administrativo relacionado con dicha prestación (folios 52 a 53). Según obra en el informe secretarial del 18 de enero de 2019 (folio 68), el Jefe de

la Oficina Jurídica del Departamento del Chocó remitió oficio de fecha 21 de diciembre de 2018, en el que señaló que la Empresa Metales Preciosos del Chocó, no era una dependencia del ente territorial por lo que no ejercía funciones misionales y roles comerciales de explotación de metales preciosos. Además, la Profesional Universitaria del Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Chocó, certificó que el señor Abraham Cabezas y la señora Luz Marina Cabezas, no figuraban como jubilados y esta última, como sustituta por ese Fondo Territorial (folios 58 a 72).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Dentro de la actuación, las partes intervinientes presentaron los argumentos que

se exponen a continuación:

1. La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Dentro de la actuación, las partes intervinientes presentaron los argumentos que se exponen a continuación: “(…) Ahora bien, de conformidad con el artículo 149 de la Ley 100 de 1993 analizado con anterioridad, para el caso de beneficiarios de prestaciones reconocidas por las denominadas Empresas de Metales Preciosos, como ocurre en este caso, el papel de Colpensiones es netamente de pagador, y por tanto no se ocupa del derecho pensional propiamente reconocido.

En razón a lo anterior, el causante Abraham Cabezas, en vida recibía el pago de una pensión de jubilación por parte de Colpensiones, pero en virtud del reconocimiento pensional que hiciera su empleador, “Empresas Productoras de Metales Preciosos” a través de su Fondo de Prestaciones. Motivo por el cual, es ese

ente o quien haga sus veces, sobre el cual recae la competencia para estudiar y reconocer si es del caso la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora Luz Marina Cabezas, y una vez la peticionaria disponga de ese acto administrativo, se debe acercar a esta entidad para que con fundamento en el documento expedido se siga realizando el pago de la prestación reconocida (pensión de sobrevivientes). (…) Por lo que finalmente Colpensiones reitera su pérdida de competencia frente a la solicitud de la señora Luz Marina Cabezas, al concluir como ya se vio que esta entidad funge solo como pagadora y al no haber emitido el acto que reconoció la pensión de jubilación del causante Sr. Abraham Cabezas, tampoco es la entidad competente para determinar su sustitución.” (Folios 36 a 42).

2. La Gobernación del Chocó, Fondo Territorial de Pensiones El Departamento del Chocó manifestó que la extinta Empresa Productora de Metales Preciosos del Chocó no fue una dependencia del ente territorial y por ser una empresa “privada”, no se puede atribuir una obligación al Departamento del Chocó respecto de una empresa de esa naturaleza. Además, señaló que el Departamento del Chocó no ha tenido funciones misionales ni roles comerciales de explotación de metales preciosos y manifestó que una vez revisado el archivo del Fondo Territorial de Pensiones, no se encontró el nombre del señor Abraham Cabezas como jubilado por dicho fondo (folios 55 a 58).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala Puede ocurrir que dos o más autoridades se consideren competentes para

conocer de un asunto de naturaleza administrativa o que, por el contrario, juzguen ser incompetentes para el efecto. Con el objeto de resolver conflictos de esta índole, el ordenamiento jurídico colombiano ha establecido un procedimiento específico, el cual se encuentra consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, que señala: “Artículo 39. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” (Resalta la Sala) En el mismo sentido, el artículo 112 de este código dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” De acuerdo con estas disposiciones, la Sala es competente para resolver los conflictos de competencias que: (i) se presenten entre autoridades del orden

nacional, o en donde esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, o aquellos que se presenten entre entidades territoriales de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; (ii) que se refieran a un asunto de naturaleza administrativa, y (iii) que versen sobre un asunto particular y concreto. Teniendo en cuenta lo anterior, ha de concluirse que la Sala es competente para conocer de la presente actuación, por tratarse de un conflicto negativo de competencias suscitado entre una autoridad pública del orden territorial: La Gobernación del Chocó, y otra del orden nacional: la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y versa sobre un asunto particular y concreto, cual es resolver la solicitud de una pensión de sobreviviente. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el presente conflicto. Finalmente cabe señalar, que de conformidad con el artículo 39 del CPACA antes citado, es viable que los conflictos de competencias administrativas sean propuestos directamente por la persona interesada, cuando quiera que las entidades involucradas en ellos incumplen el deber de remitirlos a esta Sala o a los Tribunales Administrativos. Así sucedió en el presente caso, en el que ni la Gobernación del Chocó ni Colpensiones promovieron el conflicto de competencias que ahora el interesado se ve forzado a presentar directamente ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para su resolución. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de

competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones, (artículo 6º) y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”1. El artículo 21 ibídem, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o

recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 1 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se

sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, reemplazó el texto original del artículo 14 de la Ley 1437 de 2011, por el siguiente: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto”. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se

fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

3. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir cuál entidad es la autoridad competente para estudiar sobre el reconocimiento de la pensión de sobreviviente presentada por la señora Luz

Marina Cabezas de Cabezas. Para resolver este problema jurídico, previa reseña de la normativa que ordenó la liquidación del Instituto de Seguros Sociales, ISS, así como la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, es menester analizar por parte de la Sala: (i) la finalidad de la sustitución pensional, (ii) la Empresa Productoras de Metales Preciosos del Chocó, y (iii) el reconocimiento y pago de las pensiones a cargo de las empresas productoras de metales preciosos liquidadas.

4. Análisis del conflicto planteado 4.1 La pensión de sobreviviente A términos del artículo 48 constitucional la seguridad social constituye un servicio público obligatorio, garantizado como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional, del cual se desprende, para su operatividad y efectividad, el sistema de seguridad social integral, que a su vez es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (artículos 3°, 4° y 8°). Uno de los componentes de dicho sistema es, a su turno, el sistema general de pensiones, que tiene por objeto garantizar a las

personas un amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas en dicha ley. En efecto, la muerte constituye una contingencia en el sistema de seguridad social, en cuanto la ausencia definitiva de una persona, podría dejar súbitamente en desamparo a los miembros de su grupo familiar. Con la finalidad de atender dicha contingencia, el legislador ha previsto la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad no es otra que la de suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su deceso se traduzca en un cambio sustancial en las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación. Sobre el particular, ha referido la Corte Constitucional: “Desde esta perspectiva se puede advertir que el objetivo esencial de la sustitución pensional responde a la necesidad de mantener para su beneficiario, al menos el mismo grado de seguridad social y económica con que contaba en vida del pensionado fallecido, que al desconocerse puede significar, en no pocos casos, reducirlo a una evidente desprotección y posiblemente a la miseria”2. 2 Corte Constitucional, sentencia T-614 de 2007. En el artículo 2 de la Ley 100 de 1993 se estableció que el sistema general de pensiones, en los dos regímenes3, garantiza a sus afiliados y a sus beneficiarios, cuando sea el caso, las siguientes pensiones y/o prestaciones económicas, las cuales se pagan exclusivamente con cargo a las cotizaciones previstas en la ley (artículos 10, 12, 51 y 86 ibídem y 2° del Decreto 692 de 1994).

Al respecto el artículo 2° del Decreto Reglamentario 692 de 19944, señaló: “El sistema general de pensiones en cualquiera de los dos regímenes que se describen más adelante, garantiza a sus afiliados, y a sus beneficiarios, cuando sea el caso, las siguientes pensiones y/o prestaciones económicas: a. Pensión de vejez, b. Pensión de invalidez, c. Pensión de sobrevivientes, (…)”. (Subrayas fuera de texto) El derecho de la seguridad social parte de la noción de “beneficiario de la pensión”, que difiere del concepto general de “heredero o causahabiente” previsto en el derecho civil, pues no se basa solamente en el criterio de transmisión o sucesión