CE-11001-03-06-000-2018-00232-00(2404)-2019

RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS – Regulación constitucional / RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS – Competencia concurrente del Gobierno Nacional y el Congreso de la República Tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional coinciden en afirmar que la fijación del régimen salarial de los empleados públicos es una «competencia concurrente o compartida» entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Según fue señalado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia C-623 de 2003, corresponde al Legislador establecer el marco general al que debe ceñirse dicha normativa y fijar los lineamientos generales que debe observar el Gobierno nacional. A este último, por su parte, le atañe expedir decretos que den alcance a estas directrices y que materialicen los principios generales consignados en la ley FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 LITERAL E / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19 LITERAL F DECRETOS EXPEDIDOS POR EL GOBIERNO NACIONAL – Finalidad / CONGRESO DE LA REPÚBLICA – Papel en el proceso de creación normativa [L]os decretos expedidos por el Gobierno nacional tratan de dar respuesta a las acuciantes exigencias que se plantean a la Administración pública moderna, la cual debe obrar con fidelidad a los postulados del Estado de Derecho, sin que ello suponga el anquilosamiento del ordenamiento jurídico (…) En este punto resulta oportuno hacer alusión al papel —igualmente protagónico— que está llamado a representar el Congreso de la República en el procedimiento

normativo que ahora se examina. Según fue señalado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-623 de 2003, su intervención garantiza una «mayor solidez, legitimidad y planificación» en el proceso de creación normativa. La técnica de las leyes marco pretende asegurar que la pronta expedición de normas no sea incompatible con el respeto de los principios democráticos cuya salvaguarda se encomienda al Legislador. Así, le corresponde a esta asamblea legislativa determinar los criterios que debe observar el Presidente; establecer los objetivos que ha de perseguir la reglamentación, y esbozar los elementos esenciales de las estrategias que ha de implementar la Administración. En suma, es deber del Congreso de la República señalar los derroteros generales de la actuación del Gobierno y demarcar las fronteras dentro de las cuales este último debe actuar NOTA DE RELATORÍA: Sobre la justificación de la existencia de los decretos como técnica de producción normativa ver Corte Constitucional C432 de 2004

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el papel protagónico del Congreso de la República en el proceso normativo ver Corte Constitucional C. 623 de 2003

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA NORMATIVA – Límites / LEYES MARCO / GOBIERNO NACIONAL – Ejercicio de funciones normativas /

EXPEDICIÓN DE REGLAMENTO POR PARTE DEL GOBIERNO – Actos

Administrativos especiales / DECRETOS EXPEDIDOS PARA DESARROLLAR UNA LEY MARCO – Naturaleza En lo que se refiere al Congreso de la República, de acuerdo con el criterio

expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-723 de 2007, las leyes marco constituyen un límite a la cláusula general de competencia normativa de la que es titular el Legislador. Dicha cláusula, que encuentra fundamento en la amplia legitimidad democrática que le otorga a esta Corporación el hecho de que su elección sea realizada por voto popular, le permite ocuparse de la reglamentación de los temas que estime pertinentes, para lo cual puede utilizar las fórmulas normativas que considere más adecuadas. Naturalmente, el ejercicio de la función legislativa debe realizarse atendiendo los parámetros normativos establecidos en la Constitución. Sin embargo, la exhaustividad de las normas expedidas por el Legislador —que es la peculiaridad que desea destacar ahora la Sala— queda sometida a su criterio, por lo que, en términos generales, solo a él le corresponde establecer el grado de detalle con el que habrán de ser aprobadas las leyes de la República. Pues bien, en el caso especial de las leyes marco la restricción de la aludida cláusula implica que «el Legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino [que debe] circunscribirse a fijar pautas generales» (Sentencia C-860 de 2007). Por tanto, so pena de incurrir en una usurpación de competencias, el Congreso debe limitar el alcance de la reglamentación de manera que en ella únicamente se fijen los lineamientos generales que habrá de desarrollar el Presidente de la República. De manera correlativa, el Gobierno nacional disfruta de una mayor amplitud en el ejercicio de sus funciones normativas. A diferencia de lo que ocurre con la facultad reglamentaria ordinaria, el Presidente no solo se

encuentra llamado a garantizar la cumplida ejecución de la ley mediante la regulación de los aspectos que no fueron desarrollados por el Legislador. En este caso, los decretos expedidos por el Presidente de la República dan alcance a las directrices generales que se encuentran esbozadas en la ley especial. En ese sentido, tales decretos no reglamentan los preceptos contenidos en la ley marco; los materializan mediante la aprobación de normas en las que el Ejecutivo hace uso de un amplio margen de autonomía (…) [L]os decretos referidos en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución son actos administrativos especiales, a los cuales no les resultan aplicables las reglas de los decretos reglamentarios (…) En atención a que por expreso mandato constitucional la regulación de estos asuntos debe provenir, de manera conjunta, del Congreso y del Presidente, los decretos que este último expide —siempre que se ajusten a la Constitución y a la ley marco— prevalecen sobre la regulación anteriormente vigente. De ahí que estos decretos, pese a que carecen de fuerza material de ley, puedan derogar, en casos especiales, las leyes o normas con fuerza material de ley que se encontraren vigentes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL

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NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de los decretos expedidos para desarrollar una ley marco ver Consejo de Estado, sentencia del 24 de mayo de 2018, expediente No. 21144

REGLA DE ESPECIALIDAD / DECRETOS QUE DESARROLLAN LEYES MARCO – Carácter administrativo / DECRETOS LEYES / DECRETOS

LEGISLATIVOS / CONSEJO DE ESTADO – Autoridad competente para juzgar la validez de decretos que desarrollan leyes marco En aplicación de esta regla, únicamente las dos autoridades indicadas, las cuales han de cumplir este encargo haciendo uso de los instrumentos señalados —valga decir, a través de la aprobación de leyes marco y de decretos especiales que las desarrollen—, se encuentran constitucionalmente habilitadas para aprobar normas jurídicas en este campo. Por tanto, las disposiciones que se encontraren vigentes, aun cuando fueren leyes o normas con fuerza material de ley, pueden ser legítimamente derogadas, modificadas o complementadas mediante el uso de la técnica legislativa en cuestión. Ello se debe a que, de conformidad con el esquema normativo introducido por el Constituyente de 1991, la regulación que se aplique en estos ámbitos debe ser aprobada mediante el procedimiento de colaboración de las leyes marco, exigencia que condiciona y limita la posibilidad de aplicar las normas preexistentes, las cuales no fueron expedidas atendiendo este requerimiento. Por tanto, si se promulga una nueva regulación en alguna de las materias enlistadas en el numeral 19 del artículo 150 superior —siempre que ello se haga observando las exigencias que plantea la técnica de la ley marco—, esta habrá de prevalecer sobre los textos normativos que hubieren sido expedidas con antelación. En estos términos, la preponderancia que tienen estos decretos sobre otras normas no se funda en la jerarquía normativa que les atribuye el ordenamiento. Se explica por el deseo del constituyente, expresado en el

establecimiento de una regla de especialidad, en virtud del cual, dentro de los límites fijados por el Legislador, el Gobierno nacional ha de encargarse de la reglamentación de estas cuestiones debido a su carácter señaladamente técnico. (…) A diferencia de lo que ocurre con los decretos leyes —en cuyo caso el Congreso otorga al Presidente facultades extraordinarias para que expida normas con fuerza de ley— y los decretos legislativos —caso en el que el Presidente también se encuentra autorizado para promulgar normas de esta jerarquía con fundamento en la alteración extraordinaria del orden público—, los decretos que desarrollan las leyes marco no entrañan el ejercicio de una función legislativa. Por tal motivo, esto es, debido a que estos decretos son actos administrativos y no normas con fuerza material de ley, el juez competente para juzgar su validez es el Consejo de Estado, y no la Corte Constitucional

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL

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NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter administrativo de los decretos que desarrollan leyes marco ver Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia del 28 de febrero de 2013 (expediente n.° 0458-10) TÉCNICA DE LEYES MARCO – Congruente con le principio de colaboración armónica

[L]a técnica de las leyes marco es congruente con el principio de colaboración armónica entre los poderes públicos, reconocido en el artículo 113 del texto constitucional. En ejercicio de esta figura, le corresponde al Congreso de la República promulgar leyes generales que contengan los principios, directrices y

postulados que deben ser tenidos en cuenta para la regulación de asuntos altamente técnicos y cambiantes. El Gobierno nacional tiene a su cargo el desarrollo de estos preceptos generales, para lo cual debe expedir decretos que se ocupen de las cuestiones que se encuentran enlistadas en el numeral 19 del artículo 150 superior. Dicha labor debe ser llevada a cabo respetando los criterios y las prohibiciones que haya dispuesto el Legislador en la ley marco correspondiente. Tal deber, sin embargo, no implica —no puede implicar— una desnaturalización de la especial índole que la Constitución atribuye a estos decretos. Por lo tanto, tal como han manifestado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, el control judicial de estos decretos debe ser practicado teniendo en cuenta el margen de configuración que el texto superior concede, en esta materia, al Ejecutivo

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 NUMERAL

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RÉGIMEN SALARIAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS – Creación / LEY 4

DE 1992 – Composición En cumplimiento de la obligación establecida en los literales e y f del artículo 150 numeral 19 de la Constitución, el Congreso de la República aprobó la Ley 4 de 1992, «[m]ediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad

con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». (…) La Ley 4 de 1992 se encuentra dividida en dos apartados. En el primero de ellos, titulado «régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso nacional y de la Fuerza Pública», se encuentran descritos los postulados y los criterios normativos que debe observar el Gobierno nacional en la materia. Por su parte, el título II, bajo el encabezado «otras disposiciones», contiene lineamientos complementarios que terminan de dar forma a las directrices que se encuentran previstas en el primer acápite. (…) Los artículos 2 y 3 de la ley bajo estudio fijan los criterios normativos más relevantes para dar solución a la consulta formulada a la Sala. En primer lugar, el artículo 2 dispone los «objetivos y criterios» que debe observar el Gobierno nacional al encargarse de cumplir la competencia que le atribuyen los literales e y f del artículo 150.19 del texto constitucional. El artículo 3, de otro lado, fija los elementos sobre los que se estructura el «sistema salarial de los servidores públicos»

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el propósito de la ley 4 de 1992 ver Corte Constitucional sentencia C312 de 1997

LEY 4 DE 1992 – Margen de configuración concedida al Gobierno Nacional para la determinación del régimen salarial de los empleados públicos del Distrito Capital / PRINCIPIO DE IGUALDAD – Alcance

[L]a Ley 4 de 1992 no hace alusión concreta a la posibilidad de expedir un decreto semejante. Por el contrario, atendiendo al papel orientador que el texto constitucional le atribuye en este ámbito, el Congreso de la República instauró un conjunto de directrices que deben ser desarrolladas por el Gobierno nacional, mas no indicó cuáles son las actuaciones concretas que este último debe llevar a cabo (…) En lo que atañe al caso concreto, lo anterior implica que el contenido del régimen salarial de los empleados públicos debe ser fijado con arreglo a los lineamientos establecidos en la Ley 4 de 1992. De tal manera, Corresponde al Presidente de la República, dentro del ámbito de configuración que le otorgan los artículos 150.19 y 189 del texto superior, encargarse del desarrollo de los criterios consignados por el Legislador en esta ley marco. Dicha labor debe ser llevada a cabo garantizando la realización efectiva del principio de la igualdad, postulado constitucional que, en todo caso, no implica un mandato mecánico e irreflexivo de paridad entre los diversos fenómenos jurídicos. Por el contrario, según se explica enseguida, el principio en comento ordena que se repare en las diferencias concretas que se manifiestan entre situaciones aparentemente similares para, de este modo, evitar tanto la discriminación como la igualdad meramente formal. (…) [D]eterminar el contenido del régimen salarial de los empleados públicos, el Presidente de la República se encuentra llamado a hacer uso del amplio margen de configuración que le proporcionan en este ámbito la Constitución y la ley marco. Naturalmente, debe

ejercer esta competencia dentro de los límites que tales normas imponen, lo que no contradice la considerable autonomía de la que es titular en la materia. En estos términos, corresponde al Gobierno nacional analizar el marco jurídico contenido en la Ley 4 de 1992 y, con base en él, determinar el contenido del aludido régimen, el cual podrá contener reglas especiales que, en la medida en que se funden en diferencias comprobables y objetivas, solo sean aplicables en determinados municipios, como el distrito capital. Por las razones ampliamente señaladas en este concepto, es evidente que el principio de la igualdad no impone de manera forzosa la expedición de un único régimen salarial aplicable por igual para todos los empleados públicos del país. El deber de brindar un tratamiento diferenciado a situaciones desiguales descarta, en principio, este deber; pero también lo hace la inexistencia de una norma constitucional o legal que establezca una obligación semejante FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00232-00(2404) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Referencia: establecimiento de un régimen salarial especial y único para los

empleados públicos del distrito capital mediante la expedición de un decreto que desarrolle la Ley 4 de 1992 El director del Departamento Administrativo de la Función Pública consulta a la Sala sobre la viabilidad jurídica de expedir un decreto en el que se instaure un régimen salarial especial para los empleados públicos del Distrito Capital. Indaga, igualmente, si la eventual aprobación de dicha norma supondría una violación del principio de la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución, en virtud de la cual los demás entes territoriales pudieran reclamar la aplicación extensiva de este régimen.

I. ANTECEDENTES La consulta presentada por el Departamento Administrativo de la Función Pública

plantea los siguientes hechos:

1. Mediante la expedición del Decreto 1919 de 2002, «por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», el Gobierno nacional dio cumplimiento a parte del encargo contenido en los literales e y f del artículo 150.19 de la Constitución. La norma en cuestión encomienda al Gobierno nacional fijar, dentro de las directrices establecidas por el Legislador en una ley marco, «el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos […] [y] regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales».

El Decreto 1919 dispuso en su artículo 1 que el régimen prestacional de los empleados públicos del orden departamental, distrital y municipal de la Rama Ejecutiva fuese el mismo que cobija a los empleados públicos del orden nacional. Dicha determinación fue adoptada en los siguientes

términos: ARTÍCULO 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

2. En el caso particular de los empleados públicos del distrito capital — conjunto sobre el cual se plantea la presente consulta— buena parte de su régimen salarial ha sido establecido por el Concejo de la ciudad de Bogotá mediante acuerdos distritales. En ellos se ha convenido el reconocimiento de ciertos ingresos —tales como la prima técnica, los gastos de representación, la prima de desgaste y alto riesgo visual, entre otros— como factores salariales.

3. En el escrito de consulta se advierte que los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado sobre este asunto, tanto los provenientes de las secciones contenciosas como los aprobados por la Sala de Consulta, señalan que las asambleas departamentales y los concejos municipales no están autorizados para «determinar el régimen salarial ni [para] establecer factores salariales a los empleados públicos territoriales». De acuerdo

con el criterio adoptado por esta Corporación, dicha atribución excede el encargo hecho por el Constituyente a estas autoridades en los artículos 300 y 313 del texto superior, según los cuales estas últimas son competentes para establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos en su territorio.

4. Con fundamento en lo anterior, la autoridad consultante observa que existe un «riesgo de una declaratoria de nulidad de los actos administrativos que regulan varios de los elementos salariales para los servidores del Distrito Capital». Con el propósito de remediar dicha situación, se creó «una mesa con el Servicio Civil Distrital», a la que se le confió la labor de discurrir una solución a esta problemática. La mesa concluyó «que la única alternativa que hay de solución para los trabajadores es establecer un régimen propio para el Distrito, por parte del Gobierno nacional, autoridad competente en la materia, que les permita mantener sus ingresos laborales».

5. En este contexto se enmarca la solicitud planteada a esta Sala en esta oportunidad. La entidad consultante desea establecer si, en efecto, el Gobierno nacional se encuentra autorizado para expedir un régimen salarial especial y único para los empleados públicos del distrito capital, mediante la expedición de un decreto complementario de la Ley 4 de 1992. Igualmente, pretende averiguar si el establecimiento de un régimen salarial de esta naturaleza es compatible con el principio de igualdad. Estas inquietudes fueron formuladas en los siguientes términos: 1. ¿El Gobierno nacional puede expedir, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales normas especiales y específicas en materia salarial

que beneficien únicamente a los empleados públicos de Bogotá D.C.?

2. ¿Las entidades territoriales pueden alegar la vulneración del principio de igualdad si se establece un régimen único para Bogotá y solicitar su extensión?

6. Con el objetivo de aclarar algunas dudas relacionadas con la consulta formulada, la Sala resolvió convocar una audiencia con funcionarios del Departamento Administrativo de la Función Pública. La audiencia fue celebrada el día 1 de febrero de 2019 y en ella participaron, en representación de la entidad consultante, el doctor Fernando Grillo Rubiano, director del Departamento Administrativo de la Función Pública, y la doctora Claudia Patricia Hernández León, subdirectora del Departamento

Administrativo de la Función Pública.

7. El día 29 de mayo de 2019, el despacho del consejero ponente recibió un oficio enviado por el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al cual adjuntó copia de dos sentencias judiciales. Tales providencias fueron emitidas dentro de un proceso judicial de acción popular, en el que se reclamaba la protección judicial de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Las sentencias, dictadas por el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y por la Sección Primera del Tribunal Contencioso de Cundinamarca, negaron la reclamación interpuesta.

El Departamento Administrativo remitió copia de estas providencias para que la Sala tuviera conocimiento de las decisiones adoptadas en ellas. Sobre el particular, la Sala observa que, si bien el demandante fundó la pretendida violación de los derechos colectivos en el desconocimiento de las normas que reservan al Presidente de la República la determinación del

contenido del régimen salarial de los empleados públicos, normas que también impedirían al Concejo Distrital crear pagos que constituyan factor salarial, lo cierto es que las instancias judiciales no se pronunciaron sobre este asunto. Ellas concluyeron que, en la medida en que existen otros medios de control que permiten la realización del control de legalidad de tales actos administrativos, la pretensión resultaba improcedente.

II. CONSIDERACIONES Con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados por el Departamento Administrativo, la Sala estima necesario abordar los siguientes temas: (i) regulación constitucional sobre el régimen salarial de los empleados públicos; (ii) evolución normativa de la asignación de competencias relativas a la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; (iii) análisis de los principios y criterios establecidos por el Legislador en la Ley 4 de 1992, relativos a la creación del régimen salarial de los empleados públicos; y (iv) margen de configuración que concede la Ley 4 de 1992 al Gobierno nacional para la determinación del régimen salarial de los empleados públicos del distrito capital.

Con fundamento en estas consideraciones, la Sala procederá a dar solución a la consulta planteada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

I. Regulación constitucional sobre el régimen salarial de los empleados públicos Para dar comienzo al análisis del problema jurídico planteado a la Sala, es preciso hacer referencia a la jurisprudencia que ha abordado el tema. Tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional coinciden en afirmar que la fijación del

régimen salarial de los empleados públicos es una «competencia concurrente o compartida» entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Según fue señalado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia C-623 de 2003, corresponde al Legislador establecer el marco general al que debe ceñirse dicha normativa y fijar los lineamientos generales que debe observar el Gobierno nacional. A este último, por su parte, le atañe expedir decretos que den alcance a estas directrices y que materialicen los principios generales consignados en la ley. La particular ordenación de este asunto se encuentra descrita en el artículo 150, numeral 19, literales e y f. La norma en comento instaura en nuestro ordenamiento la técnica de las leyes marco. Provenientes del sistema jurídico francés e incorporadas en nuestro país a través de la reforma constitucional de 1968, las leyes marco pretenden dar solución a un problema característico de los Estados contemporáneos. En ellos, determinados ámbitos de la vida social y de la actividad de las autoridades públicas requieren la aprobación expedita de normas dinámicas, que se ajusten a los cambiantes desafíos que surgen en la sociedad. Si bien la transformación permanente es una característica general de las organizaciones sociales actuales, en algunos de sus campos se presentan modificaciones particularmente vertiginosas, ante las cuales el derecho y el Estado deben reaccionar con igual celeridad. De tal suerte, la técnica de colaboración normativa en cuestión procura facilitar herramientas para que la regulación de estos fenómenos se ajuste al ritmo presuroso con el que estos se presentan. El Gobierno nacional —órgano que cuenta con funcionarios técnicos y

despachos especializados que pueden diagnosticar rápidamente las soluciones que se requieren y que, debido a su dinámica de funcionamiento, suele proceder con mayor prontitud— queda autorizado para expedir normas generales para la reglamentación de estos temas. De este modo se asegura que la respuesta jurídica a estas cambiantes realidades ocurra de manera oportuna y eficaz. En ese sentido, los decretos expedidos por el Gobierno nacional tratan de dar respuesta a las acuciantes exigencias que se plantean a la Administración pública moderna, la cual debe obrar con fidelidad a los postulados del Estado de Derecho, sin que ello suponga el anquilosamiento del ordenamiento jurídico1. La Corte Constitucional explicó en los siguientes términos, que pertenecen a la Sentencia C-432 de 2004, la razón de ser de esta técnica de producción normativa: La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a ciertas materias que se caracterizan por su variabilidad y contingencia, razón por la cual, se torna imprescindible como una técnica de buen gobierno, que el Ejecutivo disponga de la potestad de ajustar y adecuar estas regulaciones a las exigencias del interés público, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. 1 La Corte Constitucional explicó en la Sentencia C-312 de 1997 la manera como se complementan las dos dinámicas de cada uno de los poderes públicos que intervienen en el proceso de creación

normativa en cuestión: el Ejecutivo aporta su pronta capacidad de respuesta y el saber especializado de sus técnicos, mientras el Congreso brinda la reflexión detenida, además de la deliberación pública y abierta de las cuestiones que conciernen a los ciudadanos: «El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria —suficiente y actualizada— y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo». Descrita en términos generales la justificación de este procedimiento en nuestro sistema jurídico, es menester examinar ahora el contenido del precepto que lo consagra en nuestra Constitución. El artículo 150 de la carta, cuyo texto se transcribe a continuación, dispone lo siguiente: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás

disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales [énfasis fuera de texto]. En cada uno de estos campos se requiere la prontitud, la eficacia y el saber técnico de una Administración atenta a los cambios económicos y sociales. La determinación del régimen salarial de los empleados públicos, tal como se lee en el literal e, es uno de los temas a los q