CE-11001-03-06-000-2018-00232-00(2404)-2020

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00232-00(2404) Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Referencia: establecimiento de un régimen salarial especial y único para los empleados públicos del distrito capital mediante la expedición de un decreto que desarrolle la Ley 4 de 1992 El director del Departamento Administrativo de la Función Pública consulta a la Sala sobre la viabilidad jurídica de expedir un decreto en el que se instaure un régimen salarial especial para los empleados públicos del Distrito Capital. Indaga, igualmente, si la eventual aprobación de dicha norma supondría una violación del principio de la igualdad reconocido en el artículo 13 de la Constitución, en virtud de la cual los demás entes territoriales pudieran reclamar la aplicación extensiva de este régimen.

I. ANTECEDENTES La consulta presentada por el Departamento Administrativo de la Función Pública

plantea los siguientes hechos:

1. Mediante la expedición del Decreto 1919 de 2002, «por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial», el Gobierno nacional dio cumplimiento a parte del encargo contenido en los literales e y f del artículo 150.19 de la Constitución. La norma en cuestión encomienda al Gobierno nacional fijar, dentro de las

directrices establecidas por el Legislador en una ley marco, «el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos […] [y] regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales». El Decreto 1919 dispuso en su artículo 1 que el régimen prestacional de los empleados públicos del orden departamental, distrital y municipal de la Rama Ejecutiva fuese el mismo que cobija a los empleados públicos del orden nacional. Dicha determinación fue adoptada en los siguientes términos: ARTÍCULO 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del nivel central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administradoras Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaria y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Público del Orden Nacional.

2. En el caso particular de los empleados públicos del distrito capital — conjunto sobre el cual se plantea la presente consulta— buena parte de su régimen salarial ha sido establecido por el Concejo de la ciudad de Bogotá mediante acuerdos distritales. En ellos se ha convenido el reconocimiento de ciertos ingresos —tales como la prima técnica, los gastos de representación, la prima de desgaste y alto riesgo visual, entre

otros— como factores salariales.

3. En el escrito de consulta se advierte que los pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado sobre este asunto, tanto los provenientes de las secciones contenciosas como los aprobados por la Sala de Consulta, señalan que las asambleas departamentales y los concejos municipales no están autorizados para «determinar el régimen salarial ni [para] establecer factores salariales a los empleados públicos territoriales». De acuerdo con el criterio adoptado por esta Corporación, dicha atribución excede el encargo hecho por el Constituyente a estas autoridades en los artículos 300 y 313 del texto superior, según los cuales estas últimas son competentes para establecer las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos en su territorio.

4. Con fundamento en lo anterior, la autoridad consultante observa que existe un «riesgo de una declaratoria de nulidad de los actos administrativos que regulan varios de los elementos salariales para los servidores del Distrito Capital». Con el propósito de remediar dicha situación, se creó «una mesa con el Servicio Civil Distrital», a la que se le confió la labor de discurrir una solución a esta problemática. La mesa concluyó «que la única alternativa que hay de solución para los trabajadores es establecer un régimen propio para el Distrito, por parte del Gobierno nacional, autoridad competente en la materia, que les permita mantener sus ingresos laborales».

5. En este contexto se enmarca la solicitud planteada a esta Sala en esta oportunidad. La entidad consultante desea establecer si, en efecto, el Gobierno nacional se encuentra autorizado para expedir un régimen salarial especial y único para los empleados públicos del distrito capital, mediante la

expedición de un decreto complementario de la Ley 4 de 1992. Igualmente, pretende averiguar si el establecimiento de un régimen salarial de esta naturaleza es compatible con el principio de igualdad. Estas inquietudes fueron formuladas en los siguientes términos: 1. ¿El Gobierno nacional puede expedir, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales normas especiales y específicas en materia salarial que beneficien únicamente a los empleados públicos de Bogotá D.C.? 2. ¿Las entidades territoriales pueden alegar la vulneración del principio de igualdad si se establece un régimen único para Bogotá y solicitar su extensión?

6. Con el objetivo de aclarar algunas dudas relacionadas con la consulta formulada, la Sala resolvió convocar una audiencia con funcionarios del Departamento Administrativo de la Función Pública. La audiencia fue celebrada el día 1 de febrero de 2019 y en ella participaron, en representación de la entidad consultante, el doctor Fernando Grillo Rubiano, director del Departamento Administrativo de la Función Pública, y la doctora Claudia Patricia Hernández León, subdirectora del Departamento

Administrativo de la Función Pública.

7. El día 29 de mayo de 2019, el despacho del consejero ponente recibió un oficio enviado por el director del Departamento Administrativo de la Función Pública, al cual adjuntó copia de dos sentencias judiciales. Tales providencias fueron emitidas dentro de un proceso judicial de acción popular, en el que se reclamaba la protección judicial de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. Las sentencias, dictadas por el Juzgado Cincuenta y Uno

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y por la Sección Primera del Tribunal Contencioso de Cundinamarca, negaron la reclamación interpuesta. El Departamento Administrativo remitió copia de estas providencias para que la Sala tuviera conocimiento de las decisiones adoptadas en ellas. Sobre el particular, la Sala observa que, si bien el demandante fundó la pretendida violación de los derechos colectivos en el desconocimiento de las normas que reservan al Presidente de la República la determinación del contenido del régimen salarial de los empleados públicos, normas que también impedirían al Concejo Distrital crear pagos que constituyan factor salarial, lo cierto es que las instancias judiciales no se pronunciaron sobre este asunto. Ellas concluyeron que, en la medida en que existen otros medios de control que permiten la realización del control de legalidad de tales actos administrativos, la pretensión resultaba improcedente.

II. CONSIDERACIONES Con el propósito de dar respuesta a los interrogantes planteados por el Departamento Administrativo, la Sala estima necesario abordar los siguientes temas: (i) regulación constitucional sobre el régimen salarial de los empleados públicos; (ii) evolución normativa de la asignación de competencias relativas a la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos; (iii) análisis de los principios y criterios establecidos por el Legislador en la Ley 4 de 1992, relativos a la creación del régimen salarial de los empleados públicos; y (iv) margen de configuración que concede la Ley 4 de 1992 al Gobierno nacional para la determinación del régimen salarial de los empleados públicos del distrito capital.

Con fundamento en estas consideraciones, la Sala procederá a dar solución a la consulta planteada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

I. Regulación constitucional sobre el régimen salarial de los empleados públicos Para dar comienzo al análisis del problema jurídico planteado a la Sala, es preciso hacer referencia a la jurisprudencia que ha abordado el tema. Tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional coinciden en afirmar que la fijación del régimen salarial de los empleados públicos es una «competencia concurrente o compartida» entre el Gobierno nacional y el Congreso de la República. Según fue señalado por el Tribunal Constitucional en la Sentencia C-623 de 2003, corresponde al Legislador establecer el marco general al que debe ceñirse dicha normativa y fijar los lineamientos generales que debe observar el Gobierno nacional. A este último, por su parte, le atañe expedir decretos que den alcance a estas directrices y que materialicen los principios generales consignados en la ley.

La particular ordenación de este asunto se encuentra descrita en el artículo 150, numeral 19, literales e y f. La norma en comento instaura en nuestro ordenamiento la técnica de las leyes marco. Provenientes del sistema jurídico francés e incorporadas en nuestro país a través de la reforma constitucional de 1968, las leyes marco pretenden dar solución a un problema característico de los Estados contemporáneos. En ellos, determinados ámbitos de la vida social y de la actividad de las autoridades públicas requieren la aprobación expedita de normas dinámicas, que se ajusten a los cambiantes desafíos que surgen en

la sociedad. Si bien la transformación permanente es una característica general de las organizaciones sociales actuales, en algunos de sus campos se presentan modificaciones particularmente vertiginosas, ante las cuales el derecho y el Estado deben reaccionar con igual celeridad. De tal suerte, la técnica de colaboración normativa en cuestión procura facilitar herramientas para que la regulación de estos fenómenos se ajuste al ritmo presuroso con el que estos se presentan. El Gobierno nacional —órgano que cuenta con funcionarios técnicos y despachos especializados que pueden diagnosticar rápidamente las soluciones que se requieren y que, debido a su dinámica de funcionamiento, suele proceder con mayor prontitud— queda autorizado para expedir normas generales para la reglamentación de estos temas. De este modo se asegura que la respuesta jurídica a estas cambiantes realidades ocurra de manera oportuna y eficaz. En ese sentido, los decretos expedidos por el Gobierno nacional tratan de dar respuesta a las acuciantes exigencias que se plantean a la Administración pública moderna, la cual debe obrar con fidelidad a los postulados del Estado de Derecho, sin que ello suponga el anquilosamiento del ordenamiento jurídico1. La Corte Constitucional explicó en los siguientes términos, que pertenecen a la Sentencia C-432 de 2004, la razón de ser de esta técnica de producción normativa: La justificación otorgada a la existencia de esta clase de normatividad radica en que suministra al Estado instrumentos eficaces que le permiten dar respuestas prontas y oportunas, mediante procedimientos ágiles, a ciertas materias que se caracterizan por su variabilidad y contingencia, razón por la cual, se torna

imprescindible como una técnica de buen gobierno, que el Ejecutivo disponga de la potestad de ajustar y adecuar estas regulaciones a las exigencias del interés público, como en efecto se observa que sucede con la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Descrita en términos generales la justificación de este procedimiento en nuestro sistema jurídico, es menester examinar ahora el contenido del precepto que lo consagra en nuestra Constitución. El artículo 150 de la carta, cuyo texto se transcribe a continuación, dispone lo siguiente: Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […]

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: a) Organizar el crédito público; b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República; c) Modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; d) Regular las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público; 1 La Corte Constitucional explicó en la Sentencia C-312 de 1997 la manera como se complementan las dos dinámicas de cada uno de los poderes públicos que intervienen en el proceso de creación normativa en cuestión: el Ejecutivo aporta su pronta capacidad de respuesta y el saber especializado de sus técnicos, mientras el Congreso brinda la reflexión detenida, además de la

deliberación pública y abierta de las cuestiones que conciernen a los ciudadanos: «El objetivo de las leyes cuadro es el de permitirle al Estado responder ágilmente a los cambios acelerados que experimentan en la sociedad moderna diversas materias. Para poder reaccionar prontamente ante los sucesos cambiantes es necesario contar con la información necesaria —suficiente y actualizada— y con procedimientos expeditos. Estos dos requisitos son satisfechos por el Poder Ejecutivo, pero no por el Legislativo. Este último suele contar con procesos de decisión lentos y no posee los recursos indispensables para disponer directamente de la información pertinente para la toma de decisiones, razón por la cual debe solicitarla del Ejecutivo». e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública; f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales [énfasis fuera de texto]. En cada uno de estos campos se requiere la prontitud, la eficacia y el saber técnico de una Administración atenta a los cambios económicos y sociales. La determinación del régimen salarial de los empleados públicos, tal como se lee en el literal e, es uno de los temas a los que se ha otorgado este especial tratamiento normativo. Ello se debe a que la fijación de dicho régimen debe ajustarse a las oscilantes condiciones del mercado, así como también a las demás variables que inciden en este ámbito. En este punto resulta oportuno hacer alusión al papel —igualmente protagónico — que está llamado a representar el Congreso de la República en el procedimiento normativo que ahora se examina. Según fue señalado por la

Corte Constitucional en la Sentencia C-623 de 2003, su intervención garantiza una «mayor solidez, legitimidad y planificación» en el proceso de creación normativa. La técnica de las leyes marco pretende asegurar que la pronta expedición de normas no sea incompatible con el respeto de los principios democráticos cuya salvaguarda se encomienda al Legislador2. Así, le corresponde a esta asamblea legislativa determinar los criterios que debe observar el Presidente; establecer los objetivos que ha de perseguir la reglamentación, y esbozar los elementos esenciales de las estrategias que ha de implementar la Administración. En suma, es deber del Congreso de la República señalar los derroteros generales de la actuación del Gobierno y demarcar las fronteras dentro de las cuales este último debe actuar. Tal como fue señalado en la Sentencia C-432 de 2004, esta última consideración significa, en el caso particular que aquí se analiza, que «es el Congreso el llamado a establecer, a través del procedimiento democrático de adopción de las leyes, el marco general y los objetivos y criterios que orientan al Presidente de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los distintos servidores públicos del Estado» [énfasis fuera de texto]. En este orden de ideas, si bien el Presidente debe ajustar la reglamentación que expide a los lineamientos dispuestos por el Congreso de la República, se concluye que corresponde a estas dos autoridades públicas determinar de forma mancomunada el régimen aplicable en la materia. 2 Esta consideración fue expuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia C-723 de 2007 de la siguiente manera: «de ahí que, en relación con este tipo de materias, la técnica de legislación

marco busque conciliar dos exigencias: en primer lugar, las impuestas por el principio democrático, al otorgar al Congreso la competencia para fijar, a través de la ley, criterios y objetivos generales que han de servir como parámetro para un desarrollo normativo posterior por parte del Ejecutivo. En segundo lugar, satisfacer imperativos de eficiencia en el tratamiento de asuntos que requieren de particular dinamismo y especialización, para lo cual se confía al Gobierno la regulación de sus aspectos particulares, en el entendido que éste dispone de sistemas de información técnica más adecuados y procedimientos más ágiles de creación normativa, sustraídos al ritmo necesariamente más lento que es propio de la deliberación parlamentaria». De particular interés para el tema bajo análisis resulta la determinación de los límites que cada uno de estos poderes públicos debe observar en el ejercicio de sus competencias. Según se verá más adelante, en gran medida la solución del problema jurídico que se aborda en el presente concepto depende de la extensión de dichos márgenes. En lo que se refiere al Congreso de la República, de acuerdo con el criterio expresado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-723 de 2007, las leyes marco constituyen un límite a la cláusula general de competencia normativa de la que es titular el Legislador. Dicha cláusula, que encuentra fundamento en la amplia legitimidad democrática que le otorga a esta Corporación el hecho de que su elección sea realizada por voto popular, le permite ocuparse de la reglamentación de los temas que estime pertinentes, para lo cual puede utilizar las fórmulas normativas que considere más adecuadas. Naturalmente, el ejercicio de la función legislativa debe

realizarse atendiendo los parámetros normativos establecidos en la Constitución. Sin embargo, la exhaustividad de las normas expedidas por el Legislador —que es la peculiaridad que desea destacar ahora la Sala— queda sometida a su criterio, por lo que, en términos generales, solo a él le corresponde establecer el grado de detalle con el que habrán de ser aprobadas las leyes de la República. Pues bien, en el caso especial de las leyes marco la restricción de la aludida cláusula implica que «el Legislativo no puede regular exhaustivamente la materia, sino [que debe] circunscribirse a fijar pautas generales» (Sentencia C860 de 2007). Por tanto, so pena de incurrir en una usurpación de competencias, el Congreso debe limitar el alcance de la reglamentación de manera que en ella únicamente se fijen los lineamientos generales que habrá de desarrollar el Presidente de la República. De manera correlativa, el Gobierno nacional disfruta de una mayor amplitud en el ejercicio de sus funciones normativas. A diferencia de lo que ocurre con la facultad reglamentaria ordinaria, el Presidente no solo se encuentra llamado a garantizar la cumplida ejecución de la ley mediante la regulación de los aspectos que no fueron desarrollados por el Legislador. En este caso, los decretos expedidos por el Presidente de la República dan alcance a las directrices generales que se encuentran esbozadas en la ley especial. En ese sentido, tales decretos no reglamentan los preceptos contenidos en la ley marco; los materializan mediante la aprobación de normas en las que el Ejecutivo hace uso de un amplio margen de autonomía3.

De acuerdo con el criterio manifestado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la Sentencia del 11 de febrero de 2014 (radicación n.° 18456), el 3 Esta idea fue expresada en los siguientes términos por la Corte Constitucional en la Sentencia C054 de 1998: «Las leyes ordinarias deben ser simplemente acatadas y ejecutadas por el Gobierno -el cual solamente tiene potestad para reglamentar su mejor puesta en vigor, a través de los decretos reglamentarios-, mientras que en el caso de las leyes marco el Ejecutivo colabora activamente con el Legislativo en la regulación de las materias que deben ser tramitadas a través de esta clase de leyes. Así, en tanto que el Congreso se limita a fijar las pautas generales, las directrices que deben guiar la ordenación de una materia determinada, el Ejecutivo se encarga de precisar, de completar la regulación del asunto de que se trata». parámetro normativo que determina los límites competenciales de ambas autoridades se encuentra en el propio texto constitucional: Cuando se trata de leyes marco, la Constitución determina hasta dónde puede llegar el Congreso de la República y hasta dónde el Presidente. El numeral 19 del artículo 150 dispone que corresponde al Congreso: i) dictar la ley marco, ii) señalar en ella los objetivos de dicha norma, y iii) señalar los criterios a los cuales debe sujetarse el [G]obierno al momento de expedir el reglamento. Es decir, la misma Constitución delimita el ámbito de acción del Congreso [énfasis fuera de texto]. Con fundamento en las razones expuestas hasta este punto se concluye que

los decretos referidos en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución son actos administrativos especiales, a los cuales no les resultan aplicables las reglas de los decretos reglamentarios. El asunto que se examina en este concepto exige profundizar aún más en la naturaleza jurídica de los decretos en cuestión. En la Sentencia del 24 de mayo de 2018, aprobada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado (expediente n.° 21144), se encuentra la más reciente síntesis jurisprudencial sobre la índole de estos decretos. Además de hacer hincapié en el atributo ya señalado —el cual destaca la función de desarrollo normativo que realizan estos decretos, en oposición a la función meramente reglamentaria que llevan a cabo los decretos ordinarios—, en la providencia se hace énfasis en una especial característica de estos actos administrativos. En atención a que por expreso mandato constitucional la regulación de estos asuntos debe provenir, de manera conjunta, del Congreso y del Presidente, los decretos que este último expide —siempre que se ajusten a la Constitución y a la ley marco— prevalecen sobre la regulación anteriormente vigente. De ahí que estos decretos, pese a que carecen de fuerza material de ley, puedan derogar, en casos especiales, las leyes o normas con fuerza material de ley que se encontraren vigentes. Esta peculiar propiedad ha sido objeto de examen por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. Al respecto, interesa destacar la Sentencia del 11 de febrero de 2014, dictada por la Sección Cuarta (radicación n.° 25000-23-27-000-2007-00120-02-18456), en la que se analizó el

atributo que ahora se analiza: Ahora bien, a pesar de que los decretos expedidos para desarrollar una ley marco no pueden calificarse como decretos extraordinarios, sí tienen la capacidad de derogar leyes preexistentes. Esa capacidad derogatoria está, sin embargo, restringida a aquellas leyes que regulan las mismas materias a que alude la respectiva ley marco. Es decir, se trata de casos en que es imposible hacer uso de la facultad presidencial sin producir dicho efecto derogatorio. Así, por ejemplo, cuando se fijaron los criterios para que el Gobierno modificara la estructura de los ministerios, era inevitable dejar sin efecto leyes anteriores que establecían dicha estructura, entre otras razones porque las disposiciones constitucionales sobre la materia, expresamente lo permiten en ciertos casos4. 4 Como es natural, la facultad derogatoria a la que se hace referencia está sometida a estrictas limitaciones constitucionales y legales. Sobre el particular, en la Sentencia del 20 de mayo de 1994, la Sección Cuarta del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: «No obstante, la capacidad “legislativa” y el poder derogatorio de leyes preexistentes que puedan tener los decretos que Esta situación es consecuencia de la regla de especialidad que se encuentra consignada en el numeral 19 del artículo 150 superior. En aplicación de esta regla, únicamente las dos autoridades indicadas, las cuales han de cumplir este encargo haciendo uso de los instrumentos señalados —valga decir, a través de la aprobación de leyes marco y de decretos especiales que las desarrollen—, se encuentran constitucionalmente habilitadas para aprobar normas jurídicas en este campo. Por tanto, las disposiciones que se encontraren vigentes, aun

cuando fueren leyes o normas con fuerza material de ley, pueden ser legítimamente derogadas, modificadas o complementadas mediante el uso de la técnica legislativa en cuestión. Ello se debe a que, de conformidad con el esquema normativo introducido por el Constituyente de 1991, la regulación que se aplique en estos ámbitos debe ser aprobada mediante el procedimiento de colaboración de las leyes marco, exigencia que condiciona y limita la posibilidad de aplicar las normas preexistentes, las cuales no fueron expedidas atendiendo este requerimiento. Por tanto, si se promulga una nueva regulación en alguna de las materias enlistadas en el numeral 19 del artículo 150 superior —siempre que ello se haga observando las exigencias que plantea la técnica de la ley marco—, esta habrá de prevalecer sobre los textos normativos que hubieren sido expedidas con antelación. En estos términos, la preponderancia que tienen estos decretos sobre otras normas no se funda en la jerarquía normativa que les atribuye el ordenamiento. Se explica por el deseo del constituyente, expresado en el establecimiento de una regla de especialidad, en virtud del cual, dentro de los límites fijados por el Legislador, el Gobierno nacional ha de encargarse de la reglamentación de estas cuestiones debido a su carácter señaladamente técnico5. Esta última consideración se encuentra estrechamente relacionada con el carácter administrativo, y no legislativo, de estos decretos. Según fue señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en Sentencia del 28 de febrero de 2013 (expediente n.° 0458-10), la aprobación de estos decretos es resultado

del «ejercicio de una actividad típicamente administrativa». A diferencia de lo que ocurre con los decretos leyes —en cuyo caso el Congreso otorga al Presidente facultades extraordinarias para que expida normas con fuerza de ley — y los decretos legislativos —caso en el que el Presidente también se encuentra autorizado para promulgar normas de esta jerarquía con fundamento desarrollan las leyes marco no son plenos o completos, como los del Congreso, sino condicionados, tanto por el marco jurídico de principios generales trazado por la correspondiente ley, como por las reglas que, dentro del proceso de interpretación sistemática de la institución de las leyes marco han sido deducidas por la jurisprudencia y la doctrina». 5 Tal como fue señalado por la Sección Cuarta en la Sentencia del 20 de mayo de 1994 (expediente n.° 5185), la competencia de derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley se encuentra circunscrita al tema objeto de regulación, razón por la cual no puede ser aprovechada por el Ejecutivo para alterar normas expedidas por el Legislador en otros ámbitos. Al respecto, en la providencia en cuestión, la Sección Cuarta precisó que «las disposiciones de carácter legislativo contenidas en los reglamentos legislativos no pueden derogar, modificar o sustituir normas con fuerza de ley que se refieren a materias que no son objeto de regulación por el sistema de leyes marco. A título de ejemplo podemos citar el caso improcedente jurídicamente de que mediante un decreto dictado en virtud de la ley marco de aduanas (por medio del cual se pueden modificar las tarifas del impuesto de aduanas) se pretenda derogar normas que regulan los impuestos de timbre

nacional». en la alteración extraordinaria del orden público—, los decretos que desarrollan las leyes marco no entrañan el ejercicio de una función legislativa. Por tal motivo, esto es, debido a que estos decretos son actos administrativos y no normas con fuerza material de ley, el juez competente para juzgar su validez es el Consejo de Estado, y no la Corte Constitucional. Así lo advirtió la Corte en la Sentencia C-140 de 2007, a la que pertenece el extracto que se transcribe a continuación: Así pues, los decretos expedidos por el Gobierno nacional en desarrollo de leyes marco son de naturaleza ejecutiva o administrativa aunque no corresponden propiamente a la potestad reglamentaria del Gobierno, que por su naturaleza es más restringida; en tal virtud, el control de constitucionalidad de este tipo de decretos corresponde al Consejo de Estado, de conformidad con lo previsto en el numeral segundo del artículo 237 de la Constitución. Antes de pasar a otro asunto, es menester hacer referencia a los límites normativos oponibles a estos decretos. Según fue señalado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en Sentencia del 12 de abril de 2012 (expediente n.°1074-07), la mayor amplitud otorgada al Gobierno nacional en la materia no acarrea una exoneración de la obligación de observar las restricciones impuestas por el Congreso de la República. Así, pese a que la ley marco no agota el contenido normativo de la regulación, circunstancia que justifica la necesaria