CE-11001-03-06-000-2018-00238-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP / INHIBITORIO – Cuando la actuación administrativa ha concluido mediante acto administrativo de carácter definitivo y en firme. Reiteración [L]a Sala no puede pronunciarse de fondo sobre el asunto que se plantea como un conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ya ha terminado mediante un acto administrativo definitivo o de fondo, pero sí cuando el acto administrativo es de simple trámite o de ejecución, pues en este caso la actuación administrativa no ha terminado sino que se encuentra en curso, mientras que en el primer evento, la actuación administrativa que da origen al acto que se ejecuta ya terminó FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00238-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10º, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, pasa a pronunciarse sobre el presunto conflicto negativo de

competencias, suscitado entre la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

I. ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se

pueden extraer los siguientes hechos relevantes:

1. La señora Hortensia Cruz Perdomo, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.606.241, nació el 21 de octubre de 1952 (folio 6).

2. La señora Cruz Perdomo trabajó tanto en el sector privado como el público, en este último cotizó para pensión al ISS, así (folios 14 a 15 y 31, revés): i) Entre el 16 de junio de 1975 y el 22 de marzo de 1981, en el Incora. ii) Entre el 7 de enero de 1981 y el 29 de octubre 1986, en el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Cundinamarca. iii) Entre el 4 de noviembre de 1986 y el 13 de mayo de 1990, en el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Valle del Cauca. iv) Entre el 23 de julio de 1996 y el 6 de enero de 1997, en el Instituto de Seguros Sociales – Seccional Cundinamarca. v) Entre el 7 de enero de 1997 y el 27 de febrero de 2003, en el Instituto de

Seguros Sociales – Seccional Cundinamarca.

3. Mediante Resolución No. 00589 del 27 de marzo de 2003, el Instituto de Seguros Sociales, en calidad de empleador y de conformidad con el artículo

1011 de la Convención Colectiva de Trabajo del Instituto de Seguros Sociales, reconoció pensión de jubilación a favor de la señora Hortensia Cruz Perdomo (folios 14 y 15).

4. El 18 de marzo de 2008, la señora Cruz Perdomo solicitó al ISS el reconocimiento de una pensión de vejez. Mediante la Resolución No. 023077 del 27 de mayo de 2008, el ISS resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer pensión de vejez al asegurado(a) HORTENSIA

CRUZ PERDOMO, así: A PARTIR DE PENSIÓN 21 OCT 2007 2,013,776 01 ENE 2008 2,128,360

Valor Pensión Retroactiva 15,340,611 Mas Primas Retroactivas 2,013,776 Total Valor a Pagar 17,354,387 La liquidación se basó en 1,379 semanas cotizadas, con ingreso base de liquidación $2,237,529.00 al cual se le aplicó una tasa de reemplazo equivalente al 90.00% ARTÍCULO SEGUNDO: El valor del retroactivo que asciende a la suma de $17,354,387, correspondiente al empleador INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES No. NIT 00860013816 será cancelado a través de la Tesorería General del ISS –

CUNDINAMARCA.

ARTÍCULO TERCERO: La mesada pensional de JUNIO y subsiguientes, se girarán al asegurado a través de el (sic) ISS entidad pagadora 97, con la respectiva pensión que viene recibiendo del Instituto-Patrono y que tiene la calidad de compartida con la pensión aquí concedida a partir del 15

de julio de 2008”. (Folios 14 y 15). 1 “Artículo 101. Acumulación de tiempos de servicio. Los servicios prestados sucesivamente o alternativamente en las demás entidades de derecho público podrá acumularse para el cómputo del tiempo requerido para poder tener derecho a pensión de jubilación y el monto correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo laborado en cada una de tales entidades. En este caso, la cuantía de la pensión será del 75% del promedio de lo percibido en el último año de servicios por concepto de todos los factores de remuneración que constituyen salario…”.

5. Mediante Resolución No. GNR 129736 del 14 de junio de 2013, Colpensiones negó la reliquidación de la pensión de vejez de carácter compartido, solicitada por la pensionada, toda vez que no se generaron valores a favor de esta.

6. El 27 de julio de 2014, la pensionada solicitó nuevamente ante Colpensiones la reliquidación de su pensión de vejez y el pago de un retroactivo. En respuesta a esa petición, dicha entidad, mediante Resolución No. GNR 418755 del 5 de diciembre de 2014, indicó que realizada la reliquidación la suma arrojada era inferior a la percibida en ese entonces por la peticionaria, por lo que resolvió negar la petición de reliquidación.

7. El 11 de diciembre de 2014, la señora Hortensia Cruz Perdomo solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, la reliquidación de su pensión de

jubilación. En respuesta a dicha solicitud, a través de la Resolución RDP 001460 del 16 de enero de 2015, la UGPP señaló: (i) Que de conformidad con el artículo 18 del Decreto 758 de 1990, los patronos inscritos en el ISS que otorguen a sus trabajadores afiliados pensiones de jubilación reconocidas en convenciones colectivas, debían continuar cotizando para los seguros de invalidez, vejez y muerte, hasta cuando los asegurados cumplan los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión de vejez, momento a partir del cual el Instituto entraría a cubrir dicha pensión, quedando a cargo del patrono únicamente el mayor valor entre las dos pensiones. (ii) Que en virtud de lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2013 de 2012, las obligaciones pensionales a cargo del ISS en calidad del empleador serían asumidas por la UGPP y las pensiones pagadas por el Fondo Pensional Públicas del Nivel Nacional, FOPEP. (iii) Que la pensión de jubilación, reconocida a la señora Cruz Perdomo, fue liquidada con el certificado de factores salariales aportados por el ISS como empleador, por lo que tal prestación se encuentra ajustada a derecho. En consecuencia, resolvió negar la reliquidación de la pensión de jubilación convencional de la señora Hortensia Cruz Perdomo y ordenó ajustar la mesada pensional en el mayor valor a cargo de FOPEP, en la cuantía que resulte entre la diferencia de la pensión convencional y la pensión de vejez (folios 37, revés a 41).

8. El 24 de julio de 2015, la señora Cruz Perdomo solicitó ante Colpensiones, una

vez más, el pago de un retroactivo de la pensión de vejez compartida. Mediante la Resolución GNR 301485 del 30 de septiembre de 2015, Colpensiones señaló que de conformidad con el artículo 18 del Acuerdo 049 de 1990 (aprobado por el Decreto 758 de 1990) y la Circular Interna 01 del 1º de octubre de 2012, el retroactivo de la pensión compartida le corresponde al patrono, tal como lo señaló el ISS en el acto administrativo por el cual le reconoció una pensión de vejez de la peticionaria. En consecuencia, resolvió negar el pago de lo solicitado por la señora Cruz Perdomo (folios 17, reverso a 19, revés).

9. El 7 de junio de 2016, la señora Hortensia Cruz Perdomo solicitó a la UGPP el pago del retroactivo generado por la diferencia entre la pensión de jubilación y la pensión de vejez.

La UGPP, mediante Resolución RDP 037879 del 7 de octubre de 2016, negó tal solicitud, aduciendo que no existía retroactivo alguno pendiente de pago (folios 41, revés a 43).

10. El 2 de octubre de 2017, la señora Cruz Perdomo solicitó a Colpensiones la reliquidación de su pensión de vejez compartida, petición que le fue negada mediante la Resolución SUB 216408 del 4 de octubre de 2017, como quiera que una vez realizado el cálculo no se generaron valores a su favor e inclusive el valor de la mesada resultaba inferior al valor devengado en ese momento por la peticionaria (folios 20 a 23).

11. El 9 de noviembre de 2018, Colpensiones solicitó a esta Sala dirimir el

presunto conflicto de competencias suscitado entre esa entidad y la UGPP (folios 1 a 5).

II. TRÁMITE PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio 26).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y a la señora Hortensia Cruz Perdomo (folio 27). Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, presentó sus alegatos (folio 44).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Unidad Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP Señaló que por mandato legal, desde el 1º de marzo de 2014 esa entidad tiene a su cargo la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS en su calidad de empleador y, en virtud de ello, ha dado respuesta a las solicitudes de reliquidación de la pensión compartida y de pago de un retroactivo, presentadas por la señora Hortensia Cruz Perdomo.

Recordó que mediante la Resolución RDP 001460 del 16 de enero de 2015, se dio respuesta a una solicitud de reliquidación de pensión, presentada por la señora

Cruz Perdomo y en dicho acto administrativo no se negó la petición por falta de competencia, sino porque se advirtió que la mesada pensional se encontraba ajustada a derecho. También, manifestó que en varias oportunidades le indicó a la pensionada que a su prestación se le había aplicado la tasa de reemplazo del 90% y no del 75%, sin embargo al realizar la liquidación con el IBL correspondiente y aplicando el 90%, la cifra arrojada era inferior a la reconocida actualmente, por lo que en virtud del principio de favorabilidad no le fue modificada. Asimismo, resaltó que a la petición de pago de un retroactivo, solicitado reiteradamente por la señora Hortensia Cruz Perdomo, se le ha dado respuesta negativa tanto por esa entidad como por Colpensiones, como quiera que dicho retroactivo de pensión compartida le corresponde al patrono y no al pensionado (artículo 5 del Decreto 2879 de 1985 y artículo 18 del Decreto 758 de 1990), y así quedó estipulado en el artículo segundo de la parte resolutiva de la Resolución No. 023077 de 2008, mediante la cual el extinto ISS reconoció una pensión de vejez a la peticionaria: “ARTÍCULO SEGUNDO: El valor del retroactivo que asciende a la suma de $17.354.387, corresponde al empleador INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES No. NIT 00680013816 será cancelado a través de la Tesorería General del ISS –

CUNDINAMARCA”.

Finalmente, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil declarar que no existe conflicto de competencias administrativas entre esa entidad y Colpensiones, como quiera que a todas las peticiones presentadas por la señora Hortensia Cruz

Perdomo se les ha dado respuesta de fondo (folios 31 a 37).

2. Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones Colpensiones no se manifestó en esta etapa de la actuación ante el Consejo de Estado. Sin embargo, los argumentos de los que se vale para declarar su incompetencia se encuentran contenido en el escrito mediante el cual promovió el conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil.

En tal escrito, indicó que de conformidad con lo establecido en el Decreto 2013 de 2012, la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el Instituto de Seguros Sociales, ISS, en calidad de empleador, es competencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Bajo este entendido, le corresponde a esta última entidad, dar respuesta a la solicitud de reliquidación sobre la pensión de jubilación de la señora Hortensia Cruz Perdomo (folios 1 a 5).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.”

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” (Resalta la Sala) En desarrollo de esta función, la Sala ha reseñado, en reiteradas ocasiones2, los requisitos esenciales que deben darse para que exista un verdadero conflicto de competencias administrativas3, así: “1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, “no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a (sic) quién debe asumir la carga para conocer el trámite.” Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional.

Si bien el artículo 4° de la ley 954 de 2005 señaló el ámbito de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil de manera general, en todo caso el artículo 1º de la misma ley mantuvo las competencias asignadas a los Tribunales Administrativos

en el orden territorial. En consecuencia, a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de éstas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada . El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos.”[2]

5. Igualmente ha dicho la Sala que no puede haber conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen o al cual se refiere, ha concluido ya mediante la expedición de un acto administrativo definitivo, pues en dicho caso la eventual controversia o inconformidad con la competencia de quien

2Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos negativos de competencias, radicaciones 11001030600020160000400, 11001030600020160004200, 11001030600020160009900, 11001030600020160003600 entre otros.

3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, conflicto Nº 110010306 2011 015 del 6 de abril de 2011. Ver también el conflicto N° 11001-03-06-000-2016-00098-00 del 15 de noviembre de 2016. expidió el acto, debe discutirse ante la autoridad judicial competente, mediante las medios de control que establece el CPACA.” (Negrilla y subrayado fuera del texto). Así las cosas, los requisitos o condiciones generales que la Sala de Consulta y Servicio Civil ha identificado para que se presente un conflicto de esta clase, que pueda ser resuelto por la misma Sala, se sintetizan así: i) la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto; ii) que los organismos o entidades pertenezcan al orden nacional, o una de ellas al orden nacional y la otra al nivel territorial, o que las dos sean de este mismo orden (departamental, municipal o distrital), siempre y cuando no se encuentren dentro de la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo; iii) que el conflicto tenga naturaleza administrativa; iv) que verse sobre un caso concreto, y v) que el procedimiento o la actuación administrativa que dio origen al conflicto no haya terminado mediante la expedición de un acto administrativo en firme o de otra forma admitida en el ordenamiento jurídico, o que la actuación o asunto esté ya bajo el conocimiento de los jueces, es decir, si se encuentra en juicio el asunto ante autoridades competentes. En ese orden de ideas, en el presente caso no se configura un conflicto de competencias administrativas, toda vez que: (i) la UGPP acepta que en virtud de lo

establecido en el artículo 27 del Decreto 2013 de 2012, le corresponde administrar los derechos pensionales reconocidos por el ISS en calidad de empleador y, por lo tanto, niega la existencia de un conflicto de competencias administrativas y (ii) las dos autoridades involucradas en el presente asunto han emitido actos administrativos dando respuesta de fondo a las diferentes peticiones presentadas por la señora Hortensia Cruz Perdomo, relacionadas con la reliquidación de la pensión y el pago de un retroactivo.

2. Caso concreto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, por las razones que se explican a continuación, motivo por el cual la Sala se declarará inhibida:

a. Inexistencia de dos autoridades que nieguen competencia para conocer de un mismo asunto La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, presentó ante esta Sala escrito mediante el cual solicitó resolver un presunto conflicto de competencias suscitado entre esa entidad y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social, UGPP, manifestando que en virtud de lo establecido en el Decreto 2013 de 2012, le corresponde a esta última entidad la administración de los derechos pensionales legalmente reconocidos por el ISS, en calidad de empleador. En este orden de ideas, indicó que le compete a la UGPP resolver la solicitud de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Hortensia Cruz Perdomo, sin establecer claramente la solicitud a la que se refiere.

Sin embargo, la UGPP en los alegatos presentados durante el trámite de este asunto, señaló que en ningún momento manifestó su falta de competencia para conocer de los asuntos que reconoció el ISS como empleador de la señora Hortensia Cruz Perdomo y, en virtud de tal competencia emitió actos administrativos en los cuales resolvió de fondo las solicitudes presentadas por la señora Cruz Perdomo. De lo anterior, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto negativo de competencias administrativas, en la medida en que no se cumple el primero de los requisitos antes enunciados, esto es, la existencia de dos o más autoridades que nieguen o reclamen para sí el conocimiento de un determinado asunto administrativo, pues, como se evidencia, la UGPP mediante la Resolución RDP 001460 del 16 de enero de 2015, resolvió de fondo la solicitud de reliquidación de le pensión de jubilación de la señora Hortensia Cruz Perdomo y a través de la Resolución RDP03787 del 7 de octubre de 2016, dio respuesta, también de fondo, a la petición de reconocimiento y pago de un retroactivo al que la pensionada consideraba tener derecho (folios 37, revés a 41 y 40, revés a 43, respectivamente). b. Imposibilidad de resolver conflictos de competencia administrativa cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ha concluido mediante la expedición de un acto administrativo de carácter definitivo y en firme. Reiteración Como la Sala lo ha señalado en anteriores oportunidades4, dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos

administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos “definitivos, de fondo o conclusivos”, los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de “mera ejecución”. Respecto de los primeros, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) los define así, en el artículo 43: “Artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. La característica esencial de esta clase de actos administrativos es la de definir el fondo del asunto5, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos. Por el contrario, los actos de trámite son los que dan el movimiento requerido a la actuación administrativa e impulsan el trámite mismo de la decisión que ha de tomarse, e incluso, los posteriores tendientes a hacerlo público y a darle firmeza6. Dentro de las características de este tipo de actos, el artículo 75 del CPACA estableció que contra estos no habrá recursos7. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, expedientes 11001-03-06-000-201400254-00 del 19 de febrero de 2015 y 11001-03-06-000-2016-00112-00 del 15 de noviembre de 2016. 5 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 233 del 25 de octubre de 1988. 6 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Librería Ediciones del Profesional Ldta. Sexta edición, Bogotá, 2014, Pág. 323.

7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, artículo 75: “No habrá recursos contra los actos de carácter general, contra los de trámite, preparatorios o de ejecución, Sobre el momento en el que los actos administrativos deben ser cumplidos y la forma de ejecutarlos, el artículo 87 del CPACA definió la firmeza de los actos administrativos, así: “1. Cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente de su notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.” Se entiende que el anterior artículo define el momento en el que la autoridad administrativa ha tomado una decisión definitiva frente a una situación general o particular, poniendo fin a un procedimiento administrativo.

Todos los actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulo el correspondiente acto administrativo. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparece del mundo jurídico el respectivo acto administrativo. Frente a este tema, el artículo 88 ibídem previó lo siguiente: “Artículo 88: Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Cuando fueren suspendidos, no

podrán ejecutarse hasta tanto se resuelva definitivamente sobre su legalidad o se levante dicha medida cautelar.” La presunción de legalidad aquí regulada debe aplicarse por igual a todo tipo de actos administrativos en firme, bien sean de contenido general o particular, de trámite, definitivos o de ejecución, o cualquier otra distinción que traiga la ley. Esta presunción y su firmeza hace que sean obligatorios, de conformidad con el artículo 89 ibídem, el cual dispone: “Artículo 89: Carácter ejecutivo de los actos expedidos por las autoridades. Salvo disposición legal en contrario, los actos en firme serán suficientes para que las autoridades, por sí mismas, puedan ejecutarlos de inmediato. En consecuencia su ejecución material procederá sin mediación de otra autoridad (…)” Ahora bien, como lo ha aclarado la doctrina autorizada8, la obligatoriedad de los actos se presenta de manera diferente si el contenido del acto es general o particular, ya que en el primer caso sus efectos son los propios de la norma jurídica, esto es, con sus atributos de generalidad, impersonalidad y abstracción, por lo que se aplican por sí mismos a todas las personas que se encuentren dentro de las hipótesis que tales actos consagran; mientras que los actos de contenido particular, por definir situaciones jurídicas individuales, deben ser cumplidos o ejecutados por los directamente obligados a hacerlo, bien sea por los mismas autoridades o los particulares. excepto en los casos previstos en norma expresa”. 8 ARBOLEDA PERDOMO, Enrique José, Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo contencioso Administrativo, Cuarta reimpresión, marzo de 2013, Bogotá, Ps.

142 y 143. El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también faculta a las autoridades para que remuevan del mundo jurídico sus propios actos administrativos. De esta manera, el artículo 939 del CPACA regula la revocatoria directa, y el artículo 97 precisa, sobre la revocatoria de actos de carácter particular y concreto, lo siguiente: “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional”. Vale la pena señalar que la jurisprudencia ha sido clara en explicar que en los casos en los que no se obtiene el consentimiento del particular al que se le reconoce un derecho, y no es posible que la administración pueda revocar directamente el acto sin consentimiento, esta debe acudir a demandar su propio acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa, dando así lugar al ejercicio de la denominada “acción de lesividad”, que en el régimen jurídico colombiano se ejerce mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sobre este tema, el Consejo de Estado se ha pronunciado en varias oportunidades y ha señalado que10: “La administración cuando advierte que expidió un acto administrativo particular que otorgó derechos a particulares puede discutir su legalidad ante el juez administrativo; se constituye pues en demandante de su propio acto, posición procesal que la doctrina española ha calificado como acción de lesividad, la cual conforma un proceso administrativo especial, entablada por la propia Administración en demanda de que se anule un acto administrativo que declaró derechos a favor de una particular, porque es, además de ilegal, lesivo a los intereses de la Administración, vía en que la carga de la prueba de la invalidez del acto está a cargo de la demandante”. Como se ha indicado previamente, la Sala no puede pronunciarse de fondo sobre el asunto que se plantea como un conflicto de competencias cuando la actuación administrativa que da origen al mismo ya ha terminado mediante un acto administrativo definitivo o de fondo, pero sí cuando el acto administrativo es de simple trámite o de ejecución, pues en este caso la actuación administrativa no ha terminado sino que se encuentra en curso, mientras que en el primer evento, la actuación administrativa que da origen al acto que se ejecuta ya terminó11. 9Artículo 93. “Caus