CE-11001-03-06-000-2018-00239-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales / PENSIÓN POR APORTES – Requisito de tiempo [P]ara efectos del cómputo del requisito del tiempo para causar el derecho a una pensión de liquidación por aportes, debe tomarse el tiempo efectivamente laborado en el sector público y en el sector privado. Otra cosa es que, como lo prevé el artículo 10 del Decreto 2709 en estudio, la competencia para el reconocimiento del derecho se determina en virtud del tiempo durante el cual se hicieron aportes o cotizaciones para efectos pensionales (…) De acuerdo con esta norma, la última entidad a la cual hizo cotizaciones o aportes la persona que reúne los requisitos de tiempo de servicio y edad exigidos para causar la pensión de jubilación por aportes, es la competente para reconocer y pagar dicha pensión, siempre que el tiempo de afiliación haya sido de seis (6) años como mínimo, continuos o discontinuos. De lo contrario, el reconocimiento y el pago corresponden a la entidad o fondo con el que se tenga mayor tiempo de aportación, como regla general.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2709 DE 1994 – ARTÍCULO 10

UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y APORTES PARAFISCALES – Competencia pensional Como lo ha reiterado la Sala en múltiples pronunciamientos sobre conflictos de competencia en materia pensional, que la UGPP y Colpensiones conocen, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, determinan que

la UGPP es la entidad competente para reconocer: (i) los derechos pensionales causados antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos del nivel nacional, y (ii) los derechos de los servidores públicos del nivel nacional que cumplieron el tiempo de servicio y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 169 DE 2008 – ARTÍCULO 1

REGLAS DE COMPETENCIA ENTRE COLPENSIONES Y LA UGPP –

Reiteración [S]í un beneficiario del régimen de transición contenido en la Ley 100 de 1993, le es aplicable el régimen de la Ley 33 de 1985 o el de la Ley 71 de 1988, y cotizó al ISS o se trasladó voluntariamente a esta entidad, la competencia para el reconocimiento pensional será de Colpensiones, siempre y cuando no cumpla con los requisitos del decreto reglamentario de la Ley 71 de 1988, cuando sea aplicable el régimen de pensión por aportes FUENTE FORMAL: LEY 71 DE 1988 / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 / DECRETO 813 DE 1994 / DECRETO 2527 DE 2000 / DECRETO 2196 DE 2009

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., treinta (30) de abril de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-06-000-2018-00239-00(C) Actor: MICHEL FERNANDO BETHEL CORDERO La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES El señor Michel Fernando Bethel Cordero, a través de apoderado, solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas, entre la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal, en adelante UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, en relación con sus derechos pensionales (folios 1 a 26).

Con su escrito, el peticionario remite los documentos que permiten indentificar los siguientes antecedentes:

1. El señor Michel Fernando Bethel Cordero, identificado con cédula de

ciudadanía No. 8.660.397 de Barranquilla, Atlántico, nació el 16 de junio de 1953 y actualmente cuenta con 65 de años de edad (folio 26).

2. Sus vinculaciones laborales y afiliaciones al sistema de seguridad social en

pensiones son las siguientes: a. El señor Bethel Cordero prestó sus servicios en la Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica, CORELCA S.A. E.S.P., desde el 16 de agosto de 1978 hasta el 20 de octubre 1995. Durante este tiempo, efectuó sus cotizaciones de la siguiente manera:

(i) Desde el 16 de agosto de 1978 al 1° de mayo de 1994 no estuvo afiliado a ninguna caja, fondo o administradora de pensiones y por lo tanto no realizó cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensiones1, por lo que su pensión de jubilación se encontraba a cargo exclusivo del empleador; (ii) Desde el 2 de mayo de 1994 al 30 de septiembre de 1995 al ISS, hoy Colpensiones2; b. Desde el 1 de octubre de 1995 al 30 de septiembre de 1998 (en virtud de la sustitución patronal que se configuró entre CORELCA3 y Termobarranquilla 1 Certificado de Información Laboral expedido por el Ministerio de Minas y Energía el 23 de febrero de 2018 (Folio 63). 2 Reporte de Semanas Cotizadas en Pensiones del 14 de marzo de 2018 (Folio 95). 3 La Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica S.A. E.S.P fue creada mediante la Ley 59 de 1967 como entidad pública del orden nacional. A través del Decreto N° 3000 del 19 de agosto de 2011 se ordenó la disolución y liquidación de dicha Corporación. Esté fue modificado por los decretos N° S.A.E.S.P)4 el señor Michel Bethel laboró en TEBSA y durante este tiempo cotizó al ISS hoy Colpensiones (folio 19).

3. Sobre la petición de reconocimiento de su derecho pensional:

a. A través de las Resoluciones Nro. 0009811, 0011791 y GNR 272557 del 25 junio de 2010, 26 de septiembre de 2011 y 30 de julio de 2014,

respectivamente, Colpensiones negó el reconocimiento de la pensión de jubilación al señor Bethel Cordero por considerar que no cumplía con el requisito de tiempo establecido en el artículo 1°de la Ley 33 de 1985 (folios 69 vto. a 73). b. El 3 de mayo de 2016 mediante Resolución No. GNR 131578, Colpensiones reconoció en favor del señor Michel Fernando Bethel una indemnización sustitutiva5 por valor de CINCO MILLONES CUATROCIENTOS QUINCE ML CIENTO VEINTICUATRO PESOS ($5.415.124,09) (folio 75 vto). c. Con la Resolución No. SUB 17846 del 22 de enero de 2018, Colpensiones negó el reconocimiento y pago de la “pensión de vejez” al señor Bethel Cordero, porque en criterio de esa entidad se trata de una pensión por aportes y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2709 de 1994, aunque Colpensiones fue la última entidad a la que estuvo afiliado, no cotizó por 6 años o más a esa administradora (folio 76 y 77). d. Mediante auto ADP 004462 del 19 de junio de 2018, la UGPP declaró su falta de competencia para estudiar la solicitud pensional de Michel Fernando Bethel, teniendo en cuenta que el peticionario registra un traslado voluntario al ISS hoy Colpensiones y de conformidad con lo dispuesto en el literal (i) del artículo 6° del Decreto 813 de 1994, en esos eventos la entidad competente para estudiar la solicitud de reconocimiento pensional es Colpensiones (folio

56).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Corporación por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl. 28).

Consta que se informó sobre el presente conflicto, mediante los informes secretariales que obran en el expediente, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y al señor Michel Fernando Bethel Cordero con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (fls. 29 a 31). 1735 del 17 de agosto de 2012, 0326 del 28 de febrero de 2013, 1768 del 16 de agosto de 2013, 2419 del 31 de octubre de 2013 y el 2896 del 13 de diciembre de 2013, disponiendo la prórroga del plazo de la liquidación y de existencia de CORELCA SA ESP hasta el31 de enero de 2014. 4 Sociedad Anónima de naturaleza privada, constituida mediante escritura pública otorgada en 1994 y regida por la Ley 142 de dicho año. A través de convenio de sustitución patronal asumió a los trabajadores de CORELCA que laboraban en la Central Térmica de Barranquilla. 5 La indemnización sustitutiva fue prevista en la Ley 100 de 1993, dentro del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Al respecto, el artículo 37 de la citada Ley establece que las

personas que al cumplir la edad para obtener la pensión de vejez no hayan cotizado el número de semanas mínimas exigidas y declaren la imposibilidad de seguir cotizando, tienen derecho a recibir una indemnización sustitutiva equivalente a un salario base de liquidación promedio semanal multiplicado por el número de semanas cotizadas. Como quiera que dentro de la documentación aportada al conflicto se observó que no existían suficientes elementos de juicio para definir la competencia, el Consejero Ponente, mediante Auto del 21 de enero de 2019, ordenó oficiar a Colpensiones y a la UGPP para que se enviara la información necesaria para resolver el asunto. (fls. 49 al 52). Por lo anterior, Colpensiones6 y la UGPP7 aportaron la información solicitada para dirimir el conflicto de competencias puesto a consideración de la Sala.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Obra constancia de la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el sentido de que durante la fijación del edicto no se recibieron alegatos ni consideraciones de las partes o terceros interesados (fl. 32).

Asimismo, obra también constancia de la secretaria que allegó escrito (i) la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP8; (ii) la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones 3.1 Argumentos expuestos por la UGPP El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP realizó el recuento sucinto de la situación fáctica, con fundamentos en ella sostuvo que la competencia para el reconocimiento pensional del señor Michel Fernando Bethel

Cordero está en cabeza de Colpensiones, en razón a que esta fue “la última entidad administradora a la que estaba afiliado el interesado y en la que sufragaron las cotizaciones antes del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas exigidas en la Ley de conformidad con las reglas frente a la competencias (sic) entre la UGPP y COLPENSIONES para el reconocimiento de pensiones de servidores públicos beneficiarios del régimen de transición” 3.2 Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones El Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de Colpensiones precisó que el señor Bethel Cordero “realizó cotizaciones por un espacio de 15 años al MINISTERIO DE HACIENDA y por otra parte solo ha cotizado por un lapso de 04 años en COLPENSIONES, motivo por el cual COLPENSIONES no es el competente para conocer la prestación solicitada en virtud del decreto 2709 de 1994” Por otra parte, concluyó que el reconocimiento prestacional se debe analizar bajo la luz del artículo 10 del Decreto 2709 de 1994.9 6 Informe Secretarial del 31 de enero de 2019 (fls. 55 al 68) 7 Informes Secretariales 1 y 6 de febrero de 2019 (fls. 69 al 118) 8 Folios 33 al 48 9Artículo 10: ENTIDAD DE PREVISION PAGADORA. La pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la última entidad de previsión a la que efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años.

En caso contrario, la pensión de jubilación por aportes será reconocida y pagada por la entidad de previsión a la cual se haya efectuado el mayor tiempo de aportes. PARAGRAFO. Si la entidad de previsión obligada al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes es la Caja Nacional de Previsión Social, el pago de dicha prestación lo asumirá el Fondo de Pensiones Públicas del nivel nacional a partir de 1995. Si las entidades de previsión obligadas al reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes son del orden territorial, dicha prestación, en el evento de liquidación de las mismas, estará a cargo de la entidad que las sustituyan en el pago.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de Sala El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente función: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la

actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Con base en la norma transcrita la competencia de la Sala para decidir de fondo los conflictos negativos o positivos de competencias se configuran cuando (i) dos organismos o entidades nacionales, o nacionales y territoriales, o territoriales que no estén comprendidos en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo, (ii) niegan o reclaman competencia (iii) para conocer un determinado asunto, (iv) de naturaleza administrativa. Como se evidencia en los antecedentes, el conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional, la UGPP y Colpensiones. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque se refiere a la solicitud de reconocimiento de la pensión presentada por el señor Michel Fernando Bethel Cordero. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de

las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 210 y 3411 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el

fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico 10 Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.”

11 Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.” Se trata de establecer, con base en la documentación conocida por la Sala, la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de pensión de jubilación presentada a las entidades aquí involucradas por el señor Michel Fernando Bethel Cordero, bajo las siguientes hipótesis: (i) es destinatario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y (ii) cumple el requisito del tiempo, sumando sus vinculaciones laborales con el sector público, tiempo durante el cual no estuvo afiliado a ningún Fondo, Caja o administradora de pensiones; y con el sector privado tiempo este último en que estuvo afiliado al ISS hoy Colpensiones. Los documentos conocidos por la Sala permiten concluir, como se verá más adelante, que el posible derecho pensional reclamado corresponde a la pensión de jubilación por aportes de la Ley 71 de 1988. La dificultad que origina el presente conflicto de competencia está planteada porque el señor Bethel cotizó a Colpensiones, última entidad a la que estuvo afiliado, durante 4 años, 4 meses, 16 días, sin cumplir con los requisitos establecidos en la primera parte del artículo 10 del Decreto 2709 de 1994, reglamentario de la Ley 71 de 1988; por lo tanto, Colpensiones estima carecer de competencia para el reconocimiento pensional solicitado.

Por su parte, la UGPP estima que la competente para decidir la petición pensional es Colpensiones, toda vez que el señor Bethel Cordero se encuentra dentro del supuesto establecido en el literal i) del artículo 6° del Decreto 813 de 1994, es decir se trasladó voluntariamente al ISS. La Sala entonces analizará (i) el régimen de transición de la Ley 100 de 1993; (ii) la pensión de jubilación por aportes; (iv) la competencia de la UGPP, y Colpensiones; y (v) el caso concreto.

4. Análisis del conflicto planteado 4.1. El régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Reiteración La Ley 100 de 1993 en su artículo 36, inciso segundo, estableció que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema general de pensiones tuvieran 35 años o más las mujeres, o 40 años o más los hombres, o que unos y otros tuvieran 15 o más años de servicios cotizados, tendrían derecho a pensionarse con el régimen anterior al que se encontraran afiliados: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disposiciones

contenidas en la presente ley.” El artículo 151 de la Ley 100 en comento indicó que, para los servidores públicos del nivel nacional, la fecha de entrada en vigencia del sistema general era el 1º de abril de 1994; y para los servidores territoriales, la señalada por el gobierno territorial y, a más tardar el 30 de junio de 1995.12 12 Ley 100 de 1993, Artículo 151. “Vigencia del sistema general de pensiones. El sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a partir de la vigencia de la misma. / Parágrafo. El sistema general de pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental.” Con el Acto Legislativo 01 de 2005 se prohibió la existencia de los regímenes pensionales excepcionales y especiales, excepto los del Presidente de la República y la Fuerza Pública, y se adoptaron medidas para finalizar el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993: “Artículo 1°. Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la

Constitución Política: (…) "A partir de la vigencia del presente Acto Legislativo, no habrá regímenes especiales ni exceptuados, sin perjuicio del aplicable a la fuerza pública, al presidente de la

República y a lo establecido en los parágrafos del presente artículo". (…) “Parágrafo transitorio 4º. El régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014. Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.” En virtud de la reforma constitucional, el régimen de transición de la Ley 100 expiró el 31 de julio de 2010, pero los beneficiarios de dicho régimen que aún no habían causado el derecho pensional lo conservaron hasta el año 2014, siempre que acreditaran 750 semanas cotizadas o su equivalente de 15 años de servicio, en la fecha de entrada en vigencia del acto legislativo, esto es, el 25 de julio de 2005.13 En cuanto al alcance de la expresión “hasta el año 2014”, la Sala, en concepto del 10 de diciembre de 201314 sustentó que concluía el 31 de diciembre de 2014. Conservando la línea de interpretación, se tiene que, el señor Michel Fernando Bethel Cordero es beneficiario del régimen de transición por tener más de 40 años

al momento de entrar a regir la Ley 100 de 1993, exactamente tenía 40 años 9 meses y 15 días. Además, de contar con más de 750 semanas cotizadas al 31 de diciembre de 2014, conforme lo ordenó el Acto legislativo 01 de 2005. 4.2. La pensión de jubilación por aportes, Ley 71 de 1988. Reiteración La Ley 71 de 198815, en su artículo 7°, dispuso: “Artículo 7 .- A partir de la vigencia de la presente ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.” 13 Acto Legislativo 01 de 2005, “Por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.” Artículo 2o. “El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su publicación.” Fue publicado en el Diario Oficial No. 45.980 del 25 de julio de 2005. 14 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 10 de diciembre de 2013, Radicación No. 2194, Expediente 11001 03 06 000 2013 00540 00 15 Ley 71 de 1988 (diciembre 19) “por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras

disposiciones”. Obsérvese que la norma transcrita usa las expresiones “empleados oficiales” y “trabajadores”, “entidades de previsión social” y “el Instituto de Seguros Sociales”. En consecuencia, la norma está refiriéndose a las vinculaciones laborales con el sector público y con el sector privado, en virtud de las cuales, las afiliaciones y cotizaciones para efectos pensionales debían hacerse, respectivamente, con las cajas o fondos de previsión social que eran públicos, o con el ISS que era para los trabajadores privados y, excepcionalmente para los trabajadores oficiales, es decir para quienes estaban vinculados a las entidades públicas mediante contrato laboral. El artículo transcrito fue reglamentado por el Decreto 2709 de 199416, que en su artículo 1º denominó la pensión así obtenida como pensión de jubilación por aportes: “Artículo 1°. Pensión de jubilación por aportes. La pensión a que se refiere el artículo 7° de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes. Tendrán derecho a la pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público”. El artículo 5º del Decreto 2709 en cita dispuso que para efectos del requisito de tiempo solo se tendrían en cuenta los servicios prestados por los cuales se

hubiera hecho aporte o cotización a caja o fondo público o al ISS. Dijo la norma: “Artículo 5º.- Tiempo de servicios no computables. No se computará como tiempo para adquirir el derecho a la pensión de jubilación por aportes, el laborado en empresas privadas no afiliadas al Instituto de Seguros Sociales para los riesgos de invalidez, vejez y muerte, ni el laborado en entidades oficiales de todos los órdenes cuyos empleados no aporten al sistema de seguridad social que los protege.” El Consejo de Estado, Sección Segunda17, declaró nulo el artículo 5º transcrito porque los requisitos para la pensión son de competencia del legislador, por lo que el reglamento no puede modificarlos ni desconocer el tiempo trabajado que es el requisito legal para causar el derecho junto con la edad, por regla general: “… De conformidad con lo expuesto, encuentra la Sala que varias normas de la Constitución Política de 1991 establecen de manera explícita una reserva de ley sobre el tema que fue objeto de regulación por parte del Gobierno Nacional en el artículo 5° del Decreto 2709 de 1994, a saber: (i) El artículo 53 dispone que: “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: [La] garantía a la seguridad social (...)”. Como puede observarse, el artículo 53 superior exige al Congreso de la República que, al momento de expedir el estatuto del trabajo, regule la garantía de la seguridad social, dentro de la cual está inmerso el régimen pensional, con el alcance, contenido y prestaciones que determine la ley.

(ii) A su vez, el artículo 152 prescribe: “Mediante leyes estatutarias, el Congreso de la República regulará las siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”. 16 Decreto 2709 de 1994 (diciembre 13) “por el cual se reglamenta el artículo 7° de la Ley 71 de 1988” 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia del 28 de febrero de 2013, Radicación número: 11001-03-25-000-2008-00133-00(2793-08). En reiterada jurisprudencia la Corte Constitucional ha sostenido que aquellas materias inexorablemente vinculadas a los derechos constitucionales fundamentales, tales como, la vida en condiciones dignas, el trabajo, el mínimo vital, etc., se encuentran sujetas a res