CE-11001-03-06-000-2019-00008-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre la Contraloría de Bogotá y la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá / OFICINA DE CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO - Regla de competencia salvo norma especial Respecto de funcionarios que gozan de fuero especial conforme a la Carta Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria ha sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación o a las personerías; (ii) Cuando la Procuraduría General de la Nación o a las personerías ejercen de manera expresa el poder disciplinario preferente que les otorga la Constitución Política y la Ley (artículos 3 y 69 de la Ley 734 de 2002); (iii) Cuando en la comisión de la falta disciplinaria intervienen al mismo tiempo particulares y funcionarios de una entidad, caso en el cual la investigación corresponde en su integridad a la Procuraduría General de la Nación por el factor de conexidad, tal como sucede en el presente caso, en el que la Contraloría sostiene que la investigación disciplinaria involucra también a particulares y se trata de los mismos hechos, aspecto que se explica más adelante (artículo 75 ibídem); (iv) En los casos en que las normas legales o reglamentarias que organizan el control disciplinario interno en una entidad excluyen expresamente de su ámbito de competencia a determinados funcionarios de la misma; y (v) Cuando la oficina de control disciplinario interno es de inferior jerarquía a la del funcionario que debe investigar. Así, la Sala ha señalado que la competencia general de las oficinas de control

disciplinario interno no opera y, por tanto, el asunto debe pasar a la Procuraduría General de la Nación, cuando el servidor público investigado es superior del funcionario investigador o tiene un cargo de mayor jerarquía en la entidad, como ocurre, por ejemplo, en el caso de los directores o gerentes de las entidades FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 3 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 69 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 75

NOTA DE RELATORÍA: Sobre La titularidad del control disciplinario como regla de competencia de las oficinas de control disciplinario interno y sus excepciones ver entre otras, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 22 de noviembre de 2012 (Rad. 11001-03-06-000-201-200100-00); decisión de 13 de mayo de 2015 (Rad. 11001-03-06-000-2015-00040-00) y decisión de 15 de diciembre de 2014 (Rad. 11001-03-06-000-2014-00265-00).

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia de la Procuraduría General de la Nación cuando intervengan particulares disciplinables y los factores de conexidad ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 19 de agosto de 2016. Rad. 11001-03-06-000-2016-00085-00.

PARTICULAR CONTRATISTA DEL ESTADO - Como sujeto

disciplinable / EJERCICIO DE FUNCIONES PÚBLICOS - Definición [L]as hipótesis jurídicas bajo las cuales un particular contratista del Estado es

“sujeto disciplinable”: (i) la interventoría o supervisión de contratos estatales; (ii) el ejercicio permanente o transitorio de funciones públicas, y (iii) la administración de recursos públicos. Asimismo, definió el “ejercicio de funciones públicas” como la realización de funciones administrativas o de actividades propias del Estado para el cumplimiento de los cometidos estatales, incluida la facultad sancionatoria, siempre que dicho ejercicio se exprese en mandatos, regulaciones o en medidas de control sancionatorio, conforme actúan los órganos estatales (…) son sujetos disciplinables según el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, los particulares que ejerzan de manera permanente o transitoria funciones públicas, o los contratistas que realicen funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado, que permitan el cumplimiento de los cometidos estatales. Por lo tanto, no todo contratista estatal tiene la calidad de sujeto disciplinable, pues como ya se señaló, lo que lo hace sujeto de dicha acción es que en virtud del contrato celebrado el particular desarrolle funciones públicas, funciones administrativas o actividades propias de los órganos del Estado. Por lo tanto, solamente en el evento en que las prestaciones a las que se obliga el particular en desarrollo del contrato estatal celebrado hagan necesario por parte de éste el ejercicio de las potestades o prerrogativas inherentes al Estado, se puede considerar que se cumple una función pública y por lo tanto es sujeto de la potestad disciplinaria.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 53 / LEY 734 DE 2002 –

ARTÍCULO 53

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la responsabilidad disciplinaria de los

contratistas ver C563 de 1998

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., trece (13) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00008-00(C)

Actor: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA PRIMERA DISTRITAL DE BOGOTÁ La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas

suscitado entre la Contraloría de Bogotá D.C. y la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá D.C.

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de febrero de 2017 el señor Orlando Iván Espinosa Jovel actuando a través de apoderado, presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación1 por “Presuntos actos de corrupción en la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe de Bogotá en el mes de diciembre de 2014” en la Licitación Pública ALURUU-001-20142 del 12 de diciembre de 2014, cuyo objeto consistía en “el mantenimiento y/o mejoramiento integral y/o dotación de los parques vecinales y/o de bolsillo de la Localidad Rafael Uribe Uribe a monto agotable”, y en desarrollo de la cual fue

contratada la “Unión Temporal Parques Saludables 2015”. Los hechos que dieron lugar a la denuncia fueron los siguientes: i) el uso no autorizado de la hoja de vida del señor Espinosa Jovel, quien fue presentado 1 Radicado 5198. 2 Rad. 2014-182-011842-2 del 12 de diciembre de 2014. como parte del equipo de trabajo de la citada unión temporal; ii) la alteración del perfil profesional en su hoja de vida, ya que se adicionó una experiencia laboral que no tenía; iii) el uso no autorizado del nombre del señor Espinosa Jovel como “arquitecto-director de la obra”, iv) la falsificación de su firma en diferentes actas parciales de entrega, y v) la afiliación a seguridad social sin su autorización. El denunciante informó también que la unión temporal contratada se había conformado entre una cooperativa y una fundación, cuyos representantes legales eran cónyuges, quienes presentaron la propuesta adjuntando documentos falsos con la ayuda de varias empresas, todo ello para acomodar la propuesta al pliego de condiciones y lograr la adjudicación de un contrato de obra por la suma de $4.770.000.000.00 (folios 4 a 10). Dicha suma, señala la denuncia, fue adicionada hasta la suma de $6.978.000.000.00, y a la licitación solo se presentó un proponente violando el principio de pluralidad de oferentes y de transparencia, por lo cual se pudo presentar una celebración indebida de contratos, suplantación del denunciante y falsificación de su hoja de vida, entre otros. Según consta en el escrito de la denuncia, se enviaron copias de la misma a la

Contraloría Distrital de Bogotá3, Personería de Bogotá D.C.4, Alcaldía de Bogotá D.C. y Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe (folios 4 a 10).

2. El 25 de julio de 2017 el apoderado del señor Espinosa Jovel presentó derecho de petición ante la Contraloría de Bogotá, reiterando los hechos denunciados ante la Fiscalía y solicitando se ejerciera el respectivo control fiscal y se persiguiera fiscalmente a los responsables de esas conductas.

En dicha comunicación manifestó que el señor Espinosa Jovel recibió el oficio 12118 suscrito por el Gerente Local de la Contraloría en el cual señaló que “(…) gracias a su denuncia se evidencia que el contrato presenta irregularidad en la presentación de las cuentas de cobro como consecuencia de cobros injustificados de personal no vinculados con la ejecución, por lo que se firmó un acta de compromiso en el que el contratista, interventor y alcaldía local ajustarán (…) la cuenta de cobro (…) para reintegrar los recursos objeto del hallazgo (…)”. Sostuvo el denunciante que se trata de hechos graves y sólidamente documentados, razón por la cual le solicitó al Contralor “priorizar el caso” y disponer “el trámite de la investigación fiscal bajo el escrutinio directo de su oficina, a fin de que ejerza el respectivo control y la judicialización de las personas involucradas” (folios 2, 3 y 10 anverso).

3. El 27 de julio de 2017 la Oficina de Asuntos Disciplinarios de la Contraloría de

Bogotá D.C., mediante auto No. 14000-050 inició una actuación disciplinaria (Proceso 050-2017) por los hechos citados que involucran al Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital, señor Miguel Ángel Alfonso Celis (folio 17).

4. El 28 de julio de 2017 la Oficina de Asuntos Disciplinarios de la Contraloría de

Bogotá D.C., expidió el auto No. 14000-228 (Proceso 050-2017) en el cual señaló 3 Copia recibida en la Contraloría de Bogotá radicada con el número 1-2017-04289 del 23 de febrero de 2017 y copia recibida en el centro de atención al ciudadano de dicha entidad radicada con el número 1-2017-04490 el 27 de febrero de 2017 que obran a folios 11 y 12. 4 Copia recibida en la Personería de Bogotá código SINPROC 1888116 del 22 de febrero de 2017 que obra a folio 236. que el señor Miguel Ángel Alfonso Celis en su condición de Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital5, podría estar inmerso en comportamientos irregulares desde el punto de vista disciplinario. Señaló el auto en mención que como servidor público le correspondía, entre otros deberes: “Ejercer sus funciones consultando permanentemente los intereses del bien común y teniendo siempre presente que los servicios que presta constituyen el reconocimiento y efectividad de un derecho y buscan la satisfacción de las necesidades generales de todos los ciudadanos”, conforme al artículo 34, numeral

15 de la Ley 734 de 2002. En tal virtud, ordenó la apertura de indagación preliminar contra el señor Miguel Ángel Alfonso Celis en su condición de servidor público de la Contraloría Distrital (folios 18 a 21).

5. Mediante Auto 14000-239 del 9 de agosto de 2017 la citada Oficina ordenó la práctica y recaudo de algunas pruebas, y requirió el envío de información a distintas entidades (folios 41 a 197).

6. El 20 de septiembre de 2017 la citada Oficina expidió el Auto 14000-284, con sustento, entre otros6, en los artículos 2, 44, 52, 64 y 209 de la C.P., así como el artículo 44 de la Ley 1474 de 20117 que dispone que ejerce función pública el particular que en desarrollo del contrato “realice actividades propias de los órganos del Estado, que permiten el cumplimiento de los cometidos estatales”.

Igualmente, la providencia se fundamentó en los principios de moralidad y buena fe establecidos en la Ley 1437 de 2011, en diferentes sentencias de la Corte Constitucional8, que desarrollan dichos principios y el alcance del derecho disciplinario; la Ley 1450 de 20119 -Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Nacional de Inversiones Públicas 2011 -201410; los fines de la contratación estatal conforme a los artículos 2 y 5 de la Ley 80 de 199311. Asimismo, el auto tuvo como soporte los artículos 52, 55 y 56 de la Ley 734 de 2002 que establecen el régimen disciplinario de los particulares, así como la Ley

1474 de 2011 que elevó a delito la concertación con otro para alterar ilícitamente el procedimiento contractual y amplió la aplicación de la ley disciplinaria a los 5 El señor Miguel Ángel Alfonso Celis fue nombrado por el Contralor de Bogotá D.C. en el cargo de Gerente de la Subdirección de Gestión Local Dirección de Participación Ciudadana y Desarrollo Local en la planta global de la Contraloría de Bogotá mediante Resolución No. 4321 del 15 de noviembre de 2016. Mediante Resolución No 4348 del 16 de noviembre de 2016 fue asignado a la Localidad de Rafael Uribe Uribe (folios 121 y 124). 6 Se fundamenta también en el artículo 2 de la C.P. que establece los fines esenciales del Estado; en el artículo 366 que dispone que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado; en el artículo 44 que establece dentro de los derechos de los niños el de la recreación; en el artículo 52 que establece que el ejercicio del deporte y la recreación forman parte de la educación; en el 64 que establece que es deber del Estado promover la recreación; y en el 209 que señala que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad. 7 El cual modificó el artículo 53 de la Ley 734 de 2002. 8 Sentencias C840 de 2001, C-1194 de 2008, C-030 y C-643 de 2012 y C-826 de 2013. 9 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.

10 Nums. 2.1.6 y 2.1.7 que se refieren a la promoción de la cultura, deporte, recreación y el artículo 14 que consagra el destino de los recursos de participación para el deporte y la cultura. 11 Que señalan como propósito el cumplimiento de los fines estatales y dispone que los contratistas colaborarán con las entidades contratantes y obrarán con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales. particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria, señalando que cuando se trate de personas jurídicas la responsabilidad disciplinaria será exigible del representante legal o de los miembros de junta directiva. La providencia se refirió al caso concreto y señaló que la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe celebró un contrato de obra con la “Unión Temporal de Parques Saludables 2015” y dentro de los requisitos estableció la exigencia de un residente de urbanismo o paisajista y otorgaba puntaje adicional el hecho de acreditar especializaciones o maestrías relacionadas, factores determinantes en la evaluación final del proceso licitatorio. Indicó que para acreditar los requisitos, la Unión Temporal se valió de forma fraudulenta de los documentos de Orlando Iván Espinosa Jovel, aportó certificaciones laborales falsas, utilizó su nombre como arquitecto-director de obras e hizo pagos a su nombre a seguridad social durante varios meses hasta que el señor Espinosa lo detectó. Estos hechos, continúa la Contraloría, constituyen “mecanismos presuntamente fraudulentos que podrían ser reprochables desde el punto de vista penal y disciplinario”12.

Igualmente sostuvo la Contraloría que las anteriores circunstancias permiten inferir que el contratista “Unión Temporal Parques Saludables 2015, en su condición de particular participó en un proceso licitatorio para el desarrollo y ejecución de actividades propias del Estado como lo es la recreación cuyo resultado final fue a su favor, para lo cual al parecer, utilizó mecanismos que pudieron implicar defraudación al erario público, cuyos hechos podrían resultar reprochables disciplinaria, fiscal y penalmente”13. Respecto de la competencia disciplinaria de los particulares, señaló la Contraloría que la Ley 734 de 2002 (arts. 74 y 75) establece la competencia por la calidad del sujeto disciplinable y dispone que cuando se trate de un particular, compete exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación “dado que por tratarse el contratista de una persona jurídica la responsabilidad jurídica recae en un particular, concretamente en el representante legal de la mencionada Unión Temporal”. Por lo anterior, el auto en mención dispuso el envío de las diligencias a la Procuraduría General de la Nación, ordenó remitir copia a la Fiscalía e informó a la Dirección de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Bogota D.C., sobre los presuntos pagos efectuados al señor Espinosa Jovel en desarrollo del contrato celebrado con la unión temporal (folios 198 a 204).

7. En cumplimiento del auto anterior, mediante oficio del 23 de noviembre de 2017,

la Oficina de Asuntos Disciplinarios de la Contraloría de Bogota D.C. (Rad. #22017-24990) remitió el proceso No. 050 de 2017 a la Procuraduría Primera Distrital de Bogotá (folio 205).

8. Mediante auto del 22 de noviembre de 2017 y como resultado de la queja presentada por el señor Espinosa Jovel (Rad. 739090-2017), la Procuraduría Primera Distrital, atendiendo lo dispuesto en los artículos 168 y 178 de la Ley 136 12 Folio 202. 13 Folio 202 anverso. de 1994 que asigna las funciones del Ministerio Público a las personerías, ordenó

remitir la queja presentada a la Personería Distrital de Bogotá14 (folios 207 y 210).

9. La Procuraduría Primera Distrital mediante auto del 3 de agosto de 2018 (rad.

SIGDEA-E-2017-903521) informó que la indagación preliminar adelantada por la Contraloría, se remitió a la Procuraduría porque conoció previamente de la queja presentada; sin embargo, indicó que las diligencias se remitieron por competencia a la Personería Distrital de Bogotá el 12 de diciembre de 2017, en cumplimiento del auto del 22 de noviembre de 2017 (folios 211 a 213).

10. En auto No. 14000-277 del 23 de agosto de 2018, la Oficina de Asuntos Disciplinarios de la Contraloría sostuvo que carecía de competencia, razón por la cual ordenó remitir nuevamente la actuación a la Procuraduría y señaló que en caso de no acoger sus planteamientos propondría conflicto negativo de

competencias, según lo previsto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 del CPACA. Como fundamento de la falta de competencia señaló lo siguiente: i) En el contrato de obra pública celebrado entre el Fondo de Desarrollo Local de Rafael Uribe Uribe y la Unión de Parques Saludables 2015 se buscó mejorar el estado de los parques de la localidad para lo cual se requería de personal calificado, entre otros. ii) El objetivo del contrato de obra (cláusulas 1 a 7) era el cumplimiento de los fines estatales y la eficiente prestación de servicios públicos, en desarrollo del plan de desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas para Bogotá, así como la mejora de las condiciones de vida de la población. iii) La contratación fue resultado de un proceso de licitación pública adelantado por la Alcaldía Local y en el pliego de condiciones se exigió experiencia de un residente urbanístico o paisajista, lo que generaba un puntaje adicional. iv) La licitación culminó con la contratación de la Unión Temporal citada, la cual se valió “de una serie de artificios engañosos para acreditar los requisitos exigidos en el pliego de condiciones”. v) Con el aporte de la información al proceso licitatorio, la Unión Temporal pudo haber inducido a error no solo al comité evaluador al tener en cuenta los documentos aportados y otorgarle el mayor puntaje, sino también a la autoridad que profirió el acto administrativo de adjudicación que dio lugar a la celebración del contrato de obra por valor de $4.770.000.000.00. vi) Los hechos fueron denunciados por el señor Orlando Iván Espinosa Jovel ante

la Fiscalía, quien además expresó su inconformismo por la actuación de la Alcaldía de la Localidad Rafael Uribe Uribe que luego de conocer la denuncia penal, realizó una adición al contrato hasta la suma de $6.978.000.000.00, hecho frente al cual también cuestiona el proceder del señor Miguel Ángel Alfonso Celis, Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital. vii) De acuerdo con la normatividad vigente, el Estado tiene a su cargo el cumplimiento de los fines estatales para lo cual se apoya en la contratación de particulares, quienes en su condición de contratistas tienen la obligación y el deber de garantizar la calidad de los bienes y servicios contratados y de actuar de manera transparente con honestidad y buena fe. 14 Oficio No. 162633 del 12 de diciembre de 2017. Para dar cumplimiento al Plan de Desarrollo Local 2013-2016 se celebró el contrato de obra pública con recursos del fondo de desarrollo local entre la Alcaldía Local Rafael Uribe Uribe y la “Unión temporal parques saludables 2015” para el cual se requería de personal calificado y contratar a quien cumpliera los requerimientos altamente calificados. viii) Respecto de la responsabilidad penal y disciplinaria de los particulares que cumplen funciones públicas, sostuvo que el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 establece que a los particulares se les aplica el régimen disciplinario cuando desempeñen funciones públicas de manera permanente o transitoria, lo cual se presenta cuando un particular por contrato o convenio realice actividades propias de los órganos del Estado.

Indicó que la Procuraduría sustentó la decisión de devolver el expediente en que a la Unión Temporal no se le otorgó el cumplimiento de una función pública, dejando al margen lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 y la Ley 80 de 1993, pues a su juicio el contrato celebrado buscaba mejorar las condiciones de la población y el cumplimiento de fines estatales, como son la recreación, el deporte y la cultura, los cuales son derechos fundamentales. Afirmó que la Unión Temporal dio inicio a una serie de actividades al parecer delictivas para acreditar los requisitos exigidos por la entidad contratante a través de maniobras engañosas en la etapa precontractual y contractual, las cuales, a pesar de haber sido informadas, no impidieron adicionar el contrato hasta la suma de $6.978.000.000.00. ix) Sostuvo que los hechos citados daban cuenta de la presunta responsabilidad disciplinaria del contratista que ejerció una función pública, maniobras reprochables a la luz de la Ley 1474 de 2011 que tipifica como delito la conducta de quien en un proceso de licitación pública concerte con otro para alterar ilícitamente el procedimiento contractual. Indicó además que el artículo 55 de la Ley 734 de 2002 señala dentro de las conductas sancionables de los particulares, la realización de una conducta tipificada como delito, tal como ocurre en el presente caso con suplantación personal, el aporte de documentos falsos, el fraude procesal y la concertación para alterar el procedimiento contractual, así como apropiarse directa o indirectamente en provecho suyo o de un tercero de recursos públicos o permitir

que otro lo haga. Señaló que los artículos 74 y 75 de la Ley 734 de 2002 consagran la competencia teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable y la atribuyen de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación cuando se trate de un particular. x) Con base en todo lo anterior, la Oficina de Asuntos Disciplinarios de la Contraloría concluyó que no tenía competencia “dado que en los hechos presuntamente constitutivos de falta disciplinaria en los que se argumenta la posible intervención de un funcionario de la Contraloría de Bogotá, han participado particulares (…) y conforme lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 1474 de 2011 (…) esta dependencia no puede proseguir con la actuación disciplinaria porque de ella hace parte como implicada la Unión Temporal Parques Saludables 2015”. En tal virtud, remitió por competencia el proceso disciplinario adelantado en contra del señor Miguel Ángel Alfonso Celis, Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital, a la Procuraduría General de la Nación y propuso conflicto negativo de competencia, en caso que sus planteamientos no fueren acogidos (folios 214 a 219).

11. Mediante auto del 29 de noviembre de 2018, el Procurador Primero Distrital ratificó las consideraciones expuestas en la decisión del 3 de agosto de 2018 y sostuvo que “en esta dependencia no se adelanta investigación disciplinaria alguna con base en la queja presentada (…) en virtud a que la misma fue remitida a la Personería Distrital, por competencia, a lo que se suma que la Unión

Temporal Parques Saludables no es sujeto pasivo del régimen disciplinario previsto para los particulares en la Ley 734 de 2002” pues de acuerdo con el contenido del contrato “no se evidencia el ejercicio de una función pública”. Al respecto, citó la Sentencia C-563 de 1998 de la Corte Constitucional en la cual se dijo que los contratistas que son particulares no pierden la calidad de tales, ya que su vinculación a la entidad estatal no les confiere una investidura pública, pues el propósito de la entidad estatal no es transferir funciones públicas a los contratistas sino la ejecución contractual, “por ejemplo, en el contrato de obra pública el contratista no es receptor de una función pública, su labor que es estrictamente material y no jurídica, se reduce a construir o reparar la obra”. Indicó además que en el presente contrato no se otorgó a la unión temporal el cumplimiento de una función pública ni prerrogativa estatal. Sostuvo que en el evento en que la unión temporal fuera sujeto disciplinable no habría lugar a adelantar la actuación disciplinaria bajo la misma cuerda procesal porque no existe conexidad entre las conductas atribuidas a dicha Unión Temporal con la presunta omisión de las funciones del señor Miguel Ángel Alfonso Celis Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital, puesto que los hechos no involucran a la misma persona, ya que el primero es un contratista y el segundo un servidor público de la Contraloría, y según el artículo 75 de la Ley 734 de 2002 compete a las entidades disciplinar a sus propios servidores. Indicó que la competencia por razón de la conexidad se encuentra consagrada en

el artículo 81 de la ley citada y según el concepto PAD 277C-042 del 21 de abril de 2017 de la Procuraduría Auxiliar de Asuntos Disciplinarios, dicho artículo contiene una instrucción general cuando los hechos conexos deben adelantarse por la misma cuerda procesal. Al respecto, citó la sentencia del 29 de agosto de 2012 de la Corte Suprema de Justicia que establece que la conexidad puede ser sustancial o procesal, entendiéndose la primera como aquella que comporta una relación o nexo estrecho entre cada una de las conductas delictivas que impone su investigación y juzgamiento conjunto, al paso que en la segunda lo que existe es una relación práctica que hace conveniente adelantar conjuntamente las investigaciones, dada la unidad de autores, la homogeneidad del modus operandi o la comunidad de la prueba. En esa medida, la Procuraduría no advirtió conexidad sustancial ni procesal en el presente caso y en virtud de lo expuesto, no aceptó la competencia para conocer de la indagación preliminar iniciada en contra de Miguel Ángel Alfonso Celis, Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital y, en consecuencia, ordenó remitir la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para que dirima el conflicto negativo de competencia (folios 221 a 224).

13. Mediante oficio No. 157501 del 05 de diciembre de 2018, la Procuraduría General de la Nación, atendiendo lo ordenado en el auto citado, remitió la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Procuraduría

Primera Distrital de Bogotá D.C. y la Contraloría Distrital de Bogotá D.C. (folios 221 a 225).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 229).

Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a las siguientes entidades: Contraloría General de la República, Contraloría de Bogotá D.C., Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Primera Distrital, señores Rubiel Orlando Espinosa Triana y Orlando Iván Espinosa Jovel (folios 228 y 230). Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Contraloría Distrital de Bogotá presentó sus alegatos (folios 231 a 238).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Contraloría Distrital de Bogotá D.C.

Mediante oficio del 28 de enero de 2019, la Contraloría intervino en el presente conflicto y señaló que luego de iniciada la indagación preliminar en contra del señor Miguel Ángel Alfonso Celis, Gerente de la Localidad Rafael Uribe Uribe de la Contraloría Distrital, consideró que la “Unión Temporal Parques Saludables 2015” incurrió en conductas que podrían ser reprochables desde el punto penal y

disciplinario. En virtud de lo anterior, dicho órgano de control remitió la actuación a la Procuraduría General de la Nación, toda vez que no solo se investigaba la conducta del señor Alfonso Celis, sino la de la Unión Temporal, ya que todos hacen parte de la misma queja y, conforme a la Ley 734 de 2002, cuando en la comisión de una o varias faltas disciplinarias conexas intervengan servidores públicos y particulares disciplinables, la competencia radica exclusivamente en la Procuraduría General de la Nación. Sostiene que hoy en día los particulares asumen obligaciones que anteriormente solo cumplían las autoridades estatales (v.gr., arts. 44, 46, 47, 48, 49, 67, 71 C.P.) y la participación como derecho otorga muchas posibilidades para que los ciudadanos contribuyan al cumplimiento eficiente de las tareas públicas y la gestión pública, y es en ese marco de cooperación entre Estado y particulares que la Constitución prevé la posibilidad de que estos participen en el ejercicio de funciones públicas (arts. 123 y 210 C.P.) Agrega que la Corte ha señalado que es constitucionalmente posible la asignación de funciones administrativas a particulares, ya sea mediante atribución directa por medio de ley a una organización de origen privado o por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de l