CE-11001-03-06-000-2019-00017-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP / INHIBITORIO – Por haber asumido competencia autoridad administrativa en conflicto [L]a UGPP dentro del trámite del conflicto manifestó a la Sala que reconsideraba la posición adoptada en el Auto ADP3629 del 21 de mayo de 2018 y, en consecuencia, se consideraba “competente para estudiar de fondo“ la solicitud de la señora Suaza González. Con la manifestación en comento, claro es que desapareció el conflicto negativo de competencias administrativas, de manera que, por sustracción de materia, a la Sala ya no le corresponde determinar cuál de las autoridades sería la competente para conocer de la susodicha petición FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00017-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias

administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES El Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa administradora y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en relación con el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes solicitada por la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ, identificada con la cédula de ciudadanía No.40.757.148, con ocasión del fallecimiento de JORGE ALBERTO MONCADA CÁRDENAS (folios 1 a

20). Con base en la documentación allegada, los antecedentes del conflicto se sintetizan así:

1. Mediante resolución No. GNR 180904 de julio de 2013, Colpensiones reconoció la pensión de vejez al señor JORGE ALBERTO MONCADA CÁRDENAS, y condicionó la inclusión en nómina a que el pensionado acreditara el retiro efectivo del servicio oficial.

2. El señor Moncada Cárdenas falleció el 1º de diciembre de 2016 y la señora Olga Suaza González acudió a la UGPP para que le fuera reconocida la pensión de sobrevivientes.

3. La UGPP profirió el auto ADP 3629 del 21 de mayo de 2018 que dirigió a Colpensiones y en el cual le manifestó: a) para atender la solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes

presentada por la señora Suaza González, preparó proyecto de resolución y consultó a Colpensiones la cuota parte pensional y, en razón de ese trámite verificó que: (i) el señor Moncada Cárdenas era pensionado de Colpensiones; (ii) en agosto de 2009 había pasado de CAJANAL EICE al ISS por traslado obligatorio; (iii) fue afiliado a Colpensiones desde esa fecha hasta noviembre de 2016; y (iv) falleció el 1º de diciembre de 2016; b) “… en el presente caso aplica la Ley 797 de 2003 en relación con la pensión de sobrevivientes por muerte del afiliado, teniendo en cuenta que el causante falleció el 1 de diciembre de 2016”; c) la UGPP no era la competente para atender la solicitud de la señora Suaza González.

4. La señora Suaza González elevó solicitud a Colpensiones y esta revisó el expediente del señor Moncada Cárdenas, en el que encontró que el pensionado había interpuesto recurso de reposición contra la Resolución No. GNR 180904 por la cual se le había reconocido la pensión de vejez; que al resolver el recurso, Colpensiones rechazó lo pedido por el interesado y a la vez le solicitó su autorización para revocar la mencionada resolución y la pensión reconocida.

También encontró que el señor Moncada Cárdenas había radicado la autorización de revocatoria en escrito de fecha 11 de junio de 2014.

5. Con base en la mencionada autorización y en la consulta sobre la cuota pensional que le fuera hecha por la UGPP, Colpensiones profirió la Resolución

SUB 275331 del 22 de octubre de 2018 en la cual decidió declarar la pérdida de competencia para resolver la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada por la señora Suaza González, y dispuso el envío de los documentos a la UGPP.

6. Asimismo, planteó el conflicto negativo de competencias administrativas ante esta Sala de Consulta y Servicio Civil.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 22).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folios 23 a 27). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la UGPP, a Colpensiones, a la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ y a su apoderado abogado LUIS ALVEIRO QUIMBAYA RAMÍREZ (folio 28). El Director Jurídico de la UGPP (folios 29 a 31), y la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ por conducto de su apoderado, el abogado LUIS ALVEIRO QUIMBAYA RAMÍREZ (folios 32 a 38 y 41 a 52), radicaron alegatos, de acuerdo con informe de la Secretaría de la Sala (folios 39 y 40).

II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Y LA PETICIONARIA

1. De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP Del escrito radicado por la UGPP interesa destacar el siguiente párrafo (la negrilla es de la Sala): “En respuesta al conflicto negativo de competencias formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones, la Unidad reconsidera la posición tomada en el Auto No.

ADP 003629 del 21 de mayo de 2018, manifestando que la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es la competente para estudiar de fondo la solicitud presentada por la señora OLGA SUAZA GONZALEZ en calidad de cónyuge del señor MONCADA CÁRDENAS, de conformidad con lo dispuesto en los Decretos No. 2196 de 2009 y Decreto 4269 de 2011, Decreto 575 de 2013 en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, artículo 1 de la Ley 33 de 1985, el artículo 13 de la Ley 797 de 2003 y las reglas de competencia fijadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”.

2. De la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.

Colpensiones no se manifestó dentro del trámite del conflicto, pero en el escrito dirigido a la Sala para promover el conflicto negativo de competencias administrativas manifestó que, de acuerdo con la historia laboral, el señor Moncada Cárdenas: - Trabajó con la Universidad del Amazonas desde el 15 de abril de 1980 y hasta el 28 de febrero de 2014; - estuvo afiliado a CAJANAL desde la fecha de ingreso a la universidad, y pasó al

ISS por el traslado masivo ordenado con la supresión de CAJANAL EICE; - nació el 24 de mayo de 1946, por lo cual al entrar en vigencia el Sistema General de Pensiones, tenía más de 40 años de edad y por consiguiente, fue beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; - su régimen pensional era la Ley 33 de 1985, que exigía 55 años de edad y 20 de servicios para causar el derecho a la pensión de jubilación; de manera que pasó de CAJANAL EICE al ISS con el estatus pensional consolidado. En consecuencia solicitó a la Sala que estableciera la competencia para el estudio de la solicitud de la señora Suaza González, en la UGPP.

3. De la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ Por conducto de su apoderado, la peticionaria se refirió a su matrimonio y convivencia con el señor Moncada Cárdenas; a la relación laboral como docente que el mismo señor Moncada tuvo con la Universidad del Amazonas desde 1980, y a sus afiliaciones con Cajanal y el ISS – Colpensiones durante dicha relación laboral.

Igualmente señaló que el señor Moncada Cárdenas había causado su derecho pensional el 24 de mayo de 2001, en razón de lo cual su reconocimiento quedó a cargo del proceso liquidatorio de CAJANAL EICE y luego la UGPP. Y concluyó que, en consecuencia también la UGPP debe reconocer la solicitud de los causahabientes del señor Moncada Cárdenas.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia y términos legales

1.1. Competencia

El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante, CPACA, expedido por la Ley 1437 de 20111 , regula, en su Parte Primera, el “Procedimiento administrativo” que deben aplicar las “autoridades”2 cuando cumplan funciones administrativas que no tengan un procedimiento especial o, si lo tienen, para suplir sus vacíos. Dentro de las reglas del procedimiento administrativo general, Título III, Capítulo I, del código en cita, está incluido el artículo 39, conforme al cual: “Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (…)” 1 Ley 1437 de 2011 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 L.1437/11, artículo segundo: “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los

particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades./ Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.” En el mismo sentido, el artículo 112 del CPACA incluye entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la de: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” La línea jurisprudencial de la Sala es clara en el sentido de determinar que los requisitos establecidos en el artículo 39 del CPACA para configurar su competencia en la decisión de conflictos entre autoridades en ejercicio de función administrativa son: (i) que al menos dos autoridades nieguen o reclamen competencia sobre un asunto determinado; (ii) que tales autoridades sean del orden nacional, o de los órdenes territorial y nacional, o que siendo ambas territoriales no se encuentren en la jurisdicción del mismo tribunal administrativo; (iii) que la actuación dentro de la cual se plantea el conflicto de competencias sea

de naturaleza administrativa; (iv) que dicha actuación administrativa verse sobre un asunto particular y concreto. 1.2. La decisión inhibitoria de la Sala en el caso concreto El conflicto planteado por Colpensiones frente a la UGPP reunía los requisitos determinados por el artículo 39 del CPACA, como quiera que las dos entidades son del orden nacional y ambas negaron competencia para conocer de un asunto de naturaleza administrativa y particular y concreto que era la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes presentada por la señora Olga Suaza González. No obstante, como se transcribió atrás, la UGPP dentro del trámite del conflicto manifestó a la Sala que reconsideraba la posición adoptada en el Auto ADP3629 del 21 de mayo de 2018 y, en consecuencia, se consideraba “competente para estudiar de fondo“ la solicitud de la señora Suaza González. Con la manifestación en comento, claro es que desapareció el conflicto negativo de competencias administrativas, de manera que, por sustracción de materia, a la Sala ya no le corresponde determinar cuál de las autoridades sería la competente para conocer de la susodicha petición. La Sala se declarará inhibida y ordenará el envío de los documentos a la UGPP.

2. Términos Legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y

decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA, por sustracción de materia, para hacer pronunciamiento de fondo sobre la solicitud de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, respecto del presunto conflicto negativo de competencias administrativas planteado frente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, para estudiar de fondo la solicitud de sustitución pensional presentada por la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ en calidad de cónyuge sobreviviente del señor JORGE ALBERTO

MONCADA CÁRDENAS.

SEGUNDO: ORDENAR el envío del expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para lo de su cargo.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ y a su apoderado abogado LUIS ALVEIRO

QUIMBAYA RAMÏREZ.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: RECONOCER al abogado LUIS ALVEIRO QUIMBAYA RAMÏREZ como apoderado de la señora OLGA SUAZA GONZÁLEZ, en los términos y con los

efectos del respectivo poder y documentos anexos que obran en el expediente.

SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase ÉDGAR GONZALEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala