CE-11001-03-06-000-2019-00045-00(C)-2019

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Magdalena y el Departamento del Magdalena / INHIBITORIO – Por asumir competencia autoridad administrativa [L]a UGPP por medio del oficio con radicado 2019111002319891 de 2019, en el que presentó sus alegatos (folios 32 a 36) señaló tener competencia para estudiar de fondo la solicitud pensional presentada por la señora Ana Ochoa de Velaidez. Como consecuencia de lo anterior, se observa que no se cumplen todos los requisitos para que se configure un conflicto de competencias administrativas que la Sala deba resolver, pues a pesar de que la Gobernación del Magdalena rechazó su competencia, la UGPP, por el contrario, manifestó expresamente su voluntad de iniciar expresamente la actuación administrativa. En virtud de lo anterior, la Sala se declarará inhibida para dirimir el presente conflicto de competencias administrativas, toda vez, que no existe objeto sobre el cual pueda pronunciarse de fondo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00045-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES El doctor Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, en calidad de Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección, UGPP, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la entidad que él representa, el Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Magdalena y el Departamento del Magdalena, para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la “pensión de vejez” reclamada por la señora Ana Ochoa de Velaidez.

Por lo tanto y con base en los documentos que conforman el expediente conocido por la Sala, se resumen los antecedentes así:

1. La señora Ana Ochoa de Velaidez nació el 13 de mayo de 1929 y se identifica con la cédula de ciudadanía N° 26.896.013 (fl. 7). Actualmente cuenta con 90 años de edad.

2. En los documentos allegados a la Sala por la UGPP (fls. 1 a 27), los tiempos de servicio prestados y cotizados por la señora Ochoa de Velaidez, en el sector

público, prestó sus servicios al Departamento del Magdalena, en el ramo de la educación como docente y directora general desde el 27 de marzo de 1951 al 31 de agosto de 1966, esto es, 15 años, 5 meses, 5 días. (fls 9 y 11)1. Durante esta vinculación cotizó a la Caja Departamental de Previsión Social del Magdalena (fl. 5 vto).

3. Sobre la petición de reconocimiento del derecho pensional:

a. El Juzgado Noveno de Familia Oral de Barranquilla a través del radicado N° 2014-00849-00 del 11 de diciembre de 2014 admitió la acción de tutela instaurada por la señora Ana Ochoa de Velaidez en contra del Departamento del Magdalena, la Caja Nacional de Previsión Social y la UGPP2. b. En consideración a lo anterior, la UGPP emitió el Auto ADP 012186 del 23 de diciembre de 2014, en el que resolvió: “…esta Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales carece de competencia para pronunciarse acerca de la solicitud tanto de Pensión de Vejez como de Indemnización Sustitutiva, por lo contrario y vista la documentación aportada concluye que la entidad encargada para cualquier pronunciamiento es la CAJA DE PREVISIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA hoy a cargo del DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA...” (fls 21 y 22). c. El 17 de marzo de 2016, la señora Ana Ochoa de Velaidez reiteró su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de “jubilación” ante la Gobernación

del Departamento del Magdalena y al Fondo Territorial de Pensiones del Magdalena3. d. El Departamento de Magdalena negó a la accionante el pretendido reconocimiento a través de la Resolución N° 518 del 16 de mayo de 2016. Como fundamento invocó el artículo 1° de la Ley 42 de 19334. e. De otro lado, el 25 de mayo de 2016 el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Barranquilla con funciones de conocimiento profirió fallo dentro de acción de tutela en el sentido de establecer que: “…es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, la entidad que tiene en sus atribuciones la (sic) de dar respuesta de fondo a la solicitud de pensión que hace la accionante…” (fl 7). f. En virtud de lo anterior, la UGPP a través del Auto ADP 009613 del 27 de julio de 2016 concluyó que carece de competencia para pronunciarse de la solicitud de pensión de “…vejez, por lo que contrario y vista la documentación aportada se concluye que la entidad encargada para cualquier pronunciamiento es la CAJA DE PREVISIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA hoy a cargo del DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA…” (fl 20 vto). 1 Formato N° 1 Certificado de Información Laboral. 2 Información extraída del oficio con radicado 2019111001729381 del 26 de febrero de 2019 (fl 1). 3 Información señalada en el escrito con radicado 201670013215912 del 27 de septiembre de 2016 (fl 7). 4 Información suministrada en el oficio 2019111002319891 del 29 de marzo de 2019 (fl 32).

g. La oficina de pensiones del Departamento del Magdalena a través del oficio con radicado 201670013215912 del 27 de septiembre de 2016 resaltó la obligación que recae en la UGPP en el sentido de promover “un conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, puesto que no se puede prolongar indefinidamente entre las entidades la negativa mutua a resolver la petición, puesto que ello atentaría contra los derechos de la interesada, especialmente, considerando que se trata de una persona de 87 años de edad…” (fl 7 vto). h. La UGPP mediante Auto ADP 015506 del 29 de diciembre de 2016 resolvió reiterar que la entidad que se encuentra obligada para el reconocimiento pensional de la señora Ana Ochoa de Velaidez es la Caja de Previsión del Departamento del Magdalena, hoy a cargo del Departamento del Magdalena5.

1. Conforme con lo anterior, la UGPP a través del Auto ADP 001452 del 23 de febrero de 2017, decidió remitir a la Subdirección Jurídica de la misma entidad el expediente pensional de la peticionaria con el fin de que sea promovido el conflicto de competencias administrativas.

j. Finalmente, la UGPP con oficio N° 2019111001729381 del 26 de febrero de 2019, planteó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto de competencias administrativas y en consecuencia solicitó se determine la autoridad a la que le corresponde resolver de fondo la solicitud pensional de la señora Ana Ochoa de Velaidez (fls 1 al 27).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite de este conflicto (fl. 29).

Consta que se informó sobre el presente conflicto mediante los informes secretariales que obran en el expediente a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento del Magdalena, al Departamento del Magdalena, a la señora Ana Ochoa de Velaidez con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (fls. 30 y 31).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que se recibieron alegatos de i) Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, en su calidad de Director Jurídico de la UGPP6; y de ii) Carolina Morales en su calidad de Profesional Universitario de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento del Magdalena7.

3.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP 5 Folio 23. 6 Oficio radicado con N° 2019111002319891 del 29 de marzo de 2019 (fl 32 a 36). 7 Oficio con radicado E-2019-005303 del 5 de abril de 2019 (fl 37 a 44). El Director Jurídico de la UGPP, después de hacer un recuento de los hechos hizo

una descripción de la Ley 42 de 19338, el Decreto 081 de 19769, el artículo 156 de la Ley 1151 de 200710, asimismo, señaló lo dispuesto por el Decreto 4269 de 201111 y finalmente precisó lo determinado por la Sentencia T-421 de 2010. En virtud del análisis de las normas descritas y respecto al caso en concreto indicó: “ De acuerdo al anterior pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que ordena el reconocimiento de la pensión de jubilación contemplada en la Ley 42 de 1933 y aunado que el Decreto 081 DE 1976 estableció en su artículo 1 que la Caja Nacional de Previsión Social asumiría las funciones que hoy cumple la Sección de Pensiones de la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, relativas a la liquidación y pago de las pensiones entre ellas del personal que adquirió o adquiera el derecho al servicio del magisterio de primaria y toda vez que la Unidad es la sucesora procesal por mandato legal de la extinta Cajanal, la UGPP es la entidad competente para resolver de fondo la petición de pensión en los términos de la ley 42 de 1933, sin que ello implique el reconocimiento del derecho, pues la Unidad deberá realizar el estudio específico sobre el cumplimiento de los requisitos exigidos por la norma para determinar si le asiste o no el derecho al reconocimiento de la prestación…” (Subraya la Sala) En esa medida, concluye que es la entidad competente para estudiar de fondo la solicitud presentada por la señora Ana Ochoa de Velaidez (folios 32 a 36).

3.2 Departamento del Magdalena En escrito dirigido a la Sala, la Gobernación del Departamento del Magdalena fundamentó su falta de competencia para conocer y resolver de fondo la petición de reconocimiento y pago de la prestación pensional solicitada por la señora Ana Ochoa de Velaidez en el hecho de que la Ley 42 de 1933, “…en su artículo primero que la pensión allí regulada debe ser pagada con recursos del erario público nacional; de lo cual se resulta (sic), que en efecto, dicha prestación no se sufraga con recursos propios de las entidades territoriales…”, y, en consecuencia, el trámite de las solicitudes de reconocimiento de derechos ya causados quedó a cargo de la UGPP, trayendo como consecuencia que para el presente caso la competencia esté en cabeza de la UGPP.

IV. CONSIDERACIONES IV.1 . Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas El inciso primero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, estatuye: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La 8 “(…) Artículo 1° los individuos que hubiesen desempeñado durante más de quince (15) años puestos en el magisterio como profesores en establecimientos públicos o privados que tuvieran más de setenta (70) años de edad, tendrán derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación de ochenta ($80) pesos pagaderos del Erario Público Nacional…”. 9 Por el cual se trasladan unas funciones a la Caja Nacional de Previsión Social.

10 Artículo 156. Gestión de Obligaciones Pensionales y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 11 Por el cual se distribuyen unas competencias. autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” Asimismo, el artículo del código en cita, relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” De acuerdo con el contenido de la norma en cita, la Sala12 ha explicado los requisitos esenciales que deben darse para que se configure un conflicto de competencias administrativas para conocimiento y decisión de la Sala:

1. La existencia de al menos dos autoridades que de forma expresa manifiesten su competencia o su falta de competencia para conocer de un asunto concreto en materia administrativa. En consecuencia, no existe conflicto cuando una de las autoridades asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra reclama competencia sobre el mismo.

2. Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional. O pueden ser ambas territoriales, siempre que no estén ubicadas en el mismo departamento.

3. El conflicto debe presentarse en una actuación particular y concreta, que es

la actuación iniciada o que va a iniciar una autoridad en ejercicio de la función administrativa y que debe versar sobre un asunto de interés particular; no general.

4. La actuación debe ser de naturaleza administrativa, es decir, debe corresponder al ejercicio de la función administrativa, por cualquiera de las autoridades a que hace referencia el artículo 2º del CPACA13.

Como se observa, el primer presupuesto de los conflictos de competencias administrativas, es la existencia de una discrepancia entre dos autoridades sobre cuál de ellas debe conocer un determinado asunto; discrepancia o “conflicto” que surge cuando ambas autoridades se niegan a tramitar una actuación alegando carecer de facultades para ello o cuando, por el contrario, ambas reclaman su competencia para resolverla; en cualquiera de estos casos, surge entonces la necesidad de definir conforme a los artículos 39 y 112-10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, cuál 12Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de noviembre de 2016 con radicado No. 11001-03-06-000-2016-00167-00, decisión del 27 de junio de 2017 con radicado No. 110010306000201700005 00, decisión del 27 de noviembre de 2018 con radicado No. 11001 03 06 000 2018 00194 00, decisión del 11 de diciembre de 2018 con radicad No. 11001-03-06-000-201900017-00. 13 Ley 1437 de 2011. “ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del

poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.” es la entidad competente para adoptar la decisión que resuelva la correspondiente actuación. En línea con lo anterior, ha manifestado la Sala, en algunas ocasiones, que cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, o bien porque una autoridad judicial resuelve el asunto y señala la autoridad que deba continuar la actuación o proferir el acto administrativo, la consecuencia jurídica será la inhibición de la Sala para resolverlo14. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se planteó entre una entidad del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP y una entidad territorial, el Departamento del Magdalena. En efecto, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto que se refiere al estudio de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión presentada por la señora Ana Ochoa de Velaidez. Por lo tanto, la Sala sería competente, en principio, para resolver la controversia planteada.

5. El caso concreto Como se aprecia en los antecedentes, el presente conflicto planteaba en su origen un problema de competencia, a saber, determinar cuál de estas dos entidades, la UGPP o el Departamento del Magdalena, era la entidad competente para responder la petición de reconocimiento y pago del derecho pensional presentado

por la señora Ana Ochoa de Velaidez. Sin embargo, la UGPP por medio del oficio con radicado 2019111002319891 de 2019, en el que presentó sus alegatos (folios 32 a 36) señaló tener competencia para estudiar de fondo la solicitud pensional presentada por la señora Ana Ochoa de Velaidez. Como consecuencia de lo anterior, se observa que no se cumplen todos los requisitos para que se configure un conflicto de competencias administrativas que la Sala deba resolver, pues a pesar de que la Gobernación del Magdalena rechazó su competencia, la UGPP, por el contrario, manifestó expresamente su voluntad de iniciar expresamente la actuación administrativa. En virtud de lo anterior, la Sala se declarará inhibida para dirimir el presente conflicto de competencias administrativas, toda vez, que no existe objeto sobre el cual pueda pronunciarse de fondo. 14“Con fundamento en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, la Sala ha reiterado en diversos pronunciamientos que los requisitos generales para la existencia de un conflicto de competencias administrativas son: (i) la presencia de al menos dos autoridades nacionales, o nacionales y territoriales, o territoriales siempre y cuando no se encuentren bajo la jurisdicción del mismo Tribunal Administrativo; (ii) que en ejercicio de la función administrativa, (iii) afirmen o nieguen competencia, (iv) sobre un asunto de naturaleza administrativa, particular y concreto. Reunidos los requisitos en mención, se activa la competencia de la Sala establecida en el citado artículo 39 de la Ley 1437 para decidir el conflicto

de competencias administrativas. De manera que, en los términos del mismo artículo 39, la ausencia de alguno de los elementos relacionados trae como efecto jurídico que la Sala deba inhibirse de tomar decisión de fondo. (Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Rad. 2016-257 decisión del 13 de febrero de 2017). En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA por sustracción de la materia, para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y el Departamento del Magdalena, en relación con la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión formulada por la señora Ana Ochoa de Velaidez.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de esta actuación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para lo de su competencia.

TERCERO: ARCHIVAR las presentes diligencias.

CUARTO: COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, a la Gobernación del Departamento del Magdalena y a la señora Ana Ochoa de

Velaidez.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno,

tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado Ausente con permiso

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala