CE-11001-03-06-000-2019-00056-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre el Municipio de Sogamoso Boyacá y el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso / INHIBITORIO – Caso está sometido a decisión judicial [V]ale la pena mencionar que esta Sala se ha pronunciado sobre su propia competencia para conocer de solicitudes para dirimir conflictos, en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a decisión judicial (…) En este orden de ideas, al no cumplirse uno de los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, la Sala debe inhibirse.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00056-00(C) Actor: MUNICIPIO DE SOGAMOSO, BOYACÁ La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES La Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Sogamoso (Boyacá) solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir un conflicto de competencias suscitado entre

dicho municipio y el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso, en el trámite de una solicitud de declaración de pertenencia, con radicado No. 2018-0568 (folios 58-63 cuaderno 1). Con base en los documentos remitidos se resumen los antecedentes así:

1. El 21 de junio de 2018, la señora María Lucrecia Grosso interpuso, a través de apoderado, demanda de declaración de pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio en relación con el inmueble urbano con identidad catastral No. 010200770033000 y registral No. 095-9479, ubicado en Sogamoso (Boyacá) (folios 1-23 cuaderno 1).

2. El 10 de septiembre de 2018, el señor José Daniel Hernández Martínez, a través de apoderado, presentó demanda de reconvención de pertenencia por prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio contra la señora María Lucrecia Grosso y contra personas indeterminadas que crean tener derecho sobre el inmueble, ubicado en Sogamoso (Boyacá) (folios 1-6 cuaderno 2).

3. El 7 de marzo de 2019, el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso declaró la falta de competencia para conocer del proceso de pertenencia 20180568 (folios 1-3 cuaderno 1).

4. El 27 de marzo de 2019, el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso remitió por competencia el expediente a la Alcaldía Municipal de Sogamoso (folio 5 cuaderno 1).

5. El 3 de abril de 2019, la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de

Sogamoso decidió no avocar conocimiento del proceso de pertenencia No. 20180568 y en consecuencia, planteó el conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folios 6-9).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folios 27-28 cuaderno 1).

Consta que se informó sobre el presente conflicto al Municipio de Sogamoso, al Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, a la Agencia Nacional de Tierras, y a los señores María Lucrecia Grosso, Jesús María Sánchez Moreno, José Daniel Hernández Martínez y Leonardo Sánchez, con el fin de que pudieran presentar sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folio 33-34 cuaderno 1). Obra informe secretarial en el que consta que las partes o terceros interesados no allegaron alegatos ni consideraciones (folio 36 cuaderno 1). Consta en el expediente que luego de la desfijación del edicto, la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Sogamoso (Boyacá) (folios 37-39 cuaderno 1) y la Agencia Nacional de Tierras (folios 41-52 cuaderno 1) allegaron alegatos.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

1. De la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Sogamoso (Boyacá)

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Sogamoso indicó que la Ley 388 de 19971 le otorgó la titularidad de los baldíos urbanos a los municipios y distritos para que los destinaran exclusivamente a los fines de las normas de ordenamiento territorial; y determinan que si tales bienes no cumplen con aquellos fines, la mencionadas entidades territoriales podrán vender los baldíos mediante licitación pública. 1 Ley 388 de 1997 (Julio 18) “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. Respecto del caso que nos ocupa, la Oficina Asesora Jurídica aseguró que realizó el estudio correspondiente del bien y concluyó que se trataba de un inmueble baldío, porque en la primera anotación del folio de matrícula se evidenció que fue adquirido por herencia, pero no se encontró el título de la tradición. Sostuvo que de conformidad con el artículo 1 de la Ley 200 de 1936, modificado por el artículo 2 de la Ley 4 de 1973, la autoridad administrativa puede adjudicar los bienes poseídos por particulares que demuestren la explotación económica. Agregó que esto no es aplicable a los bienes urbanos, que según las leyes 137 de 1958 y 388 de 1997 son de propiedad del municipio. Concluyó que la Alcaldía de Sogamoso no era competente para avocar el conocimiento del caso y su consecuente declaración de las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Lucrecia Grosso, “dado que según la Ley

137 de 1958 y Ley 388 de 1997 [los inmuebles urbanos] se presumen propiedad del Municipio, ésta presunción puede ser desvirtuada por el particular a través de pruebas que acrediten que el inmueble salió e inminente del Estado” (sic).

2. De la Agencia Nacional de Tierras El Jefe de la Oficina Jurídica de la agencia hizo el estudio fáctico y normativo del caso y resaltó lo expresado por el Registrador de Instrumentos Públicos de Sogamoso en relación a que no se puede certificar a alguna persona como titular de derechos reales, y que respecto del inmueble “puede tratarse de un predio de naturaleza baldía que solo se puede adquirir por resolución de adjudicación de la Agencia Nacional de Tierras –ANT, artículo 65 de la ley 160 de 1994 (en caso de que su característica sea RURAL) o por adjudicación o venta realizada por la entidad territorial correspondiente (Municipio) artículo 1223 de la Ley 388 de 1997

(en caso de que su característica sea URBANA)“ (sic). Señaló que la competencia para adjudicar o enajenar baldíos urbanos se encuentra en cabeza del municipio, en virtud de la Ley 137 de 1959 y el Decreto reglamentario 3313 de 1965.

3. Del Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso El Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso no aportó alegatos; sin embargo, mediante auto de 7 de marzo de 2019 declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso de pertenencia por la presunta naturaleza baldía y por el carácter urbano del predio a usucapir.

Señaló que se debe tener en cuenta el numeral 4 del artículo 375 del Código

General del Proceso en el sentido de que la declaración de pertenencia no procede sobre los bienes imprescriptibles o de propiedad de entidades de derecho público. Añadió que si no hay registros sobre la titularidad de los derechos reales, esa declaratoria se debe rechazar por falta de competencia y enviar a la autoridad que le corresponda. Para eso, aseguró que “el predio carece de titulares de derecho reales, lo cual hace que opere la presunción de bien baldío”. Consideró que, de conformidad con el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, le corresponde el asunto al Municipio de Sogamoso por tratarse de un bien baldío urbano de propiedad del municipio.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.

a. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el “Procedimiento administrativo”. En su Título II se ocupa del “Procedimiento Administrativo General” cuyas “reglas generales”2 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: “Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal

Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”. En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: “…10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” La línea jurisprudencial de la Sala3 es clara en el sentido de determinar que los requisitos establecidos en el artículo 39 del CPACA para configurar su competencia en la decisión de conflictos entre autoridades en ejercicio de función administrativa son: (i) que al menos dos autoridades nieguen o reclamen competencia sobre un asunto determinado; (ii) que tales autoridades sean del orden nacional, o de los órdenes territorial y nacional, o que siendo ambas territoriales no se encuentren en el mismo departamento; (iii) que la actuación dentro de la cual se plantea el conflicto de competencias sea de naturaleza administrativa; (iv) que dicha actuación administrativa verse sobre un asunto particular y concreto. 2 Ley 1437 de 2011, artículo 34: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se

aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código”. 3 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 27 de marzo de 2019 con radicación No. 11001030622220190001700. Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre una autoridad del orden territorial, el Municipio de Sogamoso, y una autoridad del orden nacional, el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso, que además es del orden judicial. Ambos negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. Por su parte, el asunto discutido versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para conocer del proceso de pertenencia No. 2018 - 0568 instaurado por la señora María Lucrecia Grosso, respecto del inmueble con identidad catastral No. 010200770033000 y registral No. 095-9479, ubicado en Sogamoso (Boyacá). Por último, se trata de determinar, por medio de un litigio, la autoridad competente para conocer y declarar las pretensiones del proceso de pertenencia sobre un bien urbano que se presume baldío, lo que constituye una función judicial. Se concluye, que la Sala no es competente para dirimir el presunto conflicto. b. Términos legales. El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y

decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 344 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. La decisión inhibitoria de la Sala en el caso concreto.

Como se evidencia en los antecedentes, el presunto conflicto de competencias planteado entre la Alcaldía de Sogamoso y el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso se refiere a la posible declaración de pertenencia dentro del proceso 2018 - 0568. Por lo tanto, la Sala observa que en el caso analizado no se presenta un conflicto de competencias administrativas de los que la ley le otorgó competencia para dirimir a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, puesto que se trata de un conflicto entre autoridades en el ejercicio de función judicial. Al respecto, vale la pena mencionar que esta Sala se ha pronunciado sobre su propia competencia para conocer de solicitudes para dirimir conflictos, en casos en los cuales los asuntos puestos a su consideración están sometidos a decisión judicial, y ha concluido que “no es procedente pronunciarse en asuntos que versen sobre la misma materia o una sustancialmente conexa, a aquellas que están sometidas a una decisión judicial, pues la controversia debe resolverse mediante sentencia que habrá de cumplirse con efectos de cosa juzgada5”. 4Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. “Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza

requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: “Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código”. En este orden de ideas, al no cumplirse uno de los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas, la Sala debe inhibirse. La Sala considera pertinente remitir el expediente y copia de esta decisión al Consejo Seccional de la Judicatura de (Boyacá) con la solicitud de ejercer la vigilancia administrativa sobre la actividad judicial, en el sentido de evaluar si las actuaciones desplegadas por el Juez Primero Civil Municipal de Sogamoso han sido eficientes y oportunas respecto del trámite de declaración de pertenencia con radicado No. 2018-0568. Lo anterior de conformidad con el numeral 6 del artículo 101 de la Ley 270 de 19966 y con el Acuerdo N°PSAA11-8716 de octubre 6 de 20117. La Ley 270 le

atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura la función de “[E]jercer la vigilancia judicial para que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y cuidar del normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de esta Rama”. Por su parte, el acuerdo facultó a la Sala Administrativa de los Consejos Seccionales de la Judicatura del país para ejercer la Vigilancia Judicial Administrativa, con el fin de que la justicia se administre oportuna y eficazmente, y se cuide el normal desempeño de las labores de funcionarios y empleados de los despachos judiciales ubicados en el ámbito de su circunscripción territorial. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas, suscitado entre el Municipio de Sogamoso y el Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso, en relación con el proceso de pertenencia No. 2018 -0568.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Municipio de Sogamoso, al Juzgado Primero Civil Municipal de Sogamoso, a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Sogamoso, a la Agencia Nacional de Tierras, y a los señores María

Lucrecia Grosso, Jesús María Sánchez Moreno, José Daniel Hernández Martínez, Leonardo Sánchez.

TERCERO: REMITIR el expediente y copia de la presente decisión al Consejo Seccional de la Judicatura de (Boyacá) con el fin de que se ejerza vigilancia judicial administrativa, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 101 de la Ley

5 Radicación No 11001-03-06-000-2016-00047-00.// Ver también: Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias de 20 de noviembre de 2014, Radicación No 11001-03-06-000-2014-00142-00(C) ““(…) no se está ya en presencia de una actuación de carácter administrativo sino judicial, lo cual escapa del conocimiento de esta Sala, pues será la autoridad judicial quien deberá pronunciarse en relación con la representación judicial del interés que concierne al Estado en el asunto ejecutivo (remate de bienes de los procesados) que tiene bajo su conocimiento y decisión. En este orden de ideas, al no cumplirse los elementos para la existencia de un conflicto de competencias administrativas la Sala debe inhibirse”. 6 Ley 270 de 1996 (marzo 7) “ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA”. 7 ACUERDO No. PSAA11-8716 (Octubre 6 de 2011). “Por el cual se reglamenta el ejercicio de la Vigilancia Judicial Administrativa consagrada en el artículo 101, numeral 6º, de la Ley 270 de 1996”. 270 de 1996 y en el Acuerdo N°PSAA11-8716 de octubre 6 de 2011, y conforme lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel

en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala