CE-11001-03-06-000-2019-00090-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO – Elementos que la habilitan para dirimir conflictos de competencia administrativo [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 112

PROCESO DISCIPLINARIO – Principio de imparcialidad [L]a imparcialidad conlleva objetividad, lo que implica que los funcionarios deben orientar el ejercicio de sus funciones en favor de los intereses generales y jamás en el personal (…) [E]l principio de imparcialidad es parte del debido proceso disciplinario y debe ser entendido como la garantía con la cual se asegura que el funcionario que adelante la investigación obre efectivamente como un tercero neutral, en relación con las partes y con la causa y el objeto o situación fáctica que se analiza. Ese tercero que, además, debe desarrollar sus competencias sin prejuicios, temores, sentimientos de lealtad o de agradecimiento, ni posturas previas que afecten su ánimo y la sana crítica para actuar y, en su momento,

decidir FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 3 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

ENTIDAD DESCENTRALIZADA DEL ORDEN DEPARTAMENTAL - Autoridad competente para adelantar investigaciones disciplinarias contra dos ex directores y el director de una entidad descentralizada del orden departamental. Reiteración debido a la calidad de los cargos desempeñados por los presuntos sujetos disciplinables, la competencia para investigar a los dos exdirectores y la actual directora de la Unidad, es de la Procuraduría General de la Nación (Regional Cundinamarca). Lo anterior, pues la Oficina Asesora Jurídica depende directamente de la Dirección General, es decir que aquellas dependencias son subalternas de ese cargo. Si la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca tramitara los procedimientos disciplinarios en contra de los dos ex directores y el director de esta entidad, estaría investigando a quienes fueron y actualmente es, el superior jerárquico. En consecuencia, no se podrían garantizar los principios de independencia e imparcialidad para adelantar las respectivas investigaciones. Aquella subordinación, como lo sostuvo la Sala en anterior oportunidad, excluye la posibilidad de que la potestad disciplinaria pueda ejercerla aquella dependencia, porque el inferior jerárquico no puede investigar, en este caso, a quien era o es su actual superior. Si se le asigna competencia al actual director de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca para adelantar la investigación disciplinaria, como lo sugirió la Procuraduría Regional, no sería

posible preservar la garantía de la doble instancia de los investigados, en razón a que dicho cargo no tiene superior jerárquico. (…) [E]n criterio de la Sala, la competencia asignada al ente de control debe operar, siempre que el investigado sea el director o hubiese desempeñado el cargo de director de una entidad, como ocurre en el presente caso FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 262 DE 2000 – ARTÍCULO 75 / DECRETO LEY 262 DE 2000 – ARTÍCULO 9 NUMERAL 4 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., primero (1) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00090-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE PENSIONES DE CUNDINAMARCA Asunto: Autoridad competente para adelantar investigaciones disciplinarias contra dos ex directores y el director de una entidad descentralizada del orden departamental. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Procuraduría General de la Nación (Regional de Cundinamarca) y la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca.

I. ANTECEDENTES Con base en la información contenida en los documentos que forman parte del expediente, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:

1. El 24 de septiembre de 2018, la Contraloría de Cundinamarca radicó ante la Procuraduría General de la Nación el informe definitivo de auditoría gubernamental con enfoque integral de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca (UAPEC), de la vigencia fiscal 2017. En dicho informe se evidenciaron hallazgos con una presunta connotación disciplinaria contra dos ex directores y el actual director de la Unidad1.

2. El ente de control en ese informe relacionó las siguientes causas y efectos de los hallazgos con presunta connotación disciplinaria: 1 Folios 35 a 36.

1. Reserva Financiera Actuarial-Inmuebles (…) Causa. Disminución del avalúo del inmueble denominado casa del encanto en Fusagasugá, que pasó de un avaluó en 2015 de $300.960.000 a un avaluó en 2016 por $284.504.107, lo que a consideración de la comisión auditora representa una falencia en la labor realizada por el contratista encargado de la administración de los inmuebles.

Efecto. Esta situación genera una disminución en el patrimonio pensional y por ende lesiona el patrimonio de la Unidad de Pensiones. 2) Pago Intereses de Mora y Costas (…) Causa. Falta de gestión por parte de la UAPEC para realizar Acción de Repetición sobre los pagos realizados mediante sentencia donde se canceló intereses y costas.

Efecto. Evitar riesgos económicos que puedan afectar su patrimonio y por ende se podría incumplir con los objetivos institucionales2.

3. La Contraloría de Cundinamarca en ese mismo informe identificó a los presuntos responsables, así: • Andrés Felipe Cortes Restrepo, director de Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca desde el 21 de febrero de 2013 al 5 de agosto de 2014. • Carlos Fernando Ortiz Correa, director de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca desde el 6 de agosto de 2014 al 9 de octubre de 2015. • Jimena del Pilar Ruiz Velázquez, directora general de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, desde el 26 de octubre de 2015 a la fecha.

4. Mediante Auto n.º 2384 del 10 de diciembre de 2018, la Procuraduría Regional de Cundinamarca remitió por competencia a la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa de Pensiones del Departamento de Cundinamarca las diligencias disciplinarias radicadas bajo los n.º IUS 2018-462251 y IUC: D-20181193418, por considerar que esa entidad tenía la competencia para conocer y adelantar en primera instancia los procesos disciplinarios en contra de sus servidores3.

5. Mediante escrito radicado el 10 de mayo de 2019, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, con funciones disciplinarias de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones señaló que al recibir las diligencias disciplinarias de la Procuraduría Regional de Cundinamarca, procedió a plantear ante la Sala de Consulta y

Servicio Civil, el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y la Procuraduría General de la Nación (Regional de Cundinamarca)4. 2 Folios 35 a 36. 3 Folios 33 a 34. 4 Folios 1 a 8.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, para que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos5.

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado a la Procuraduría General de la Nación (Regional de Cundinamarca), a la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, a la Procuraduría General de la Nación, a los señores Andrés Felipe Cortés Restrepo y Carlos Fernando Ortíz Correa, y a la señora Jimena del Pilar Ruíz Velásquez6. Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegatos o consideraciones de la Procuraduría Regional de Cundinamarca y de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca7.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Las partes intervinientes presentaron los argumentos que se exponen a

continuación:

1. Procuraduría Regional de Cundinamarca Este órgano de control señaló que las entidades del Estado deben contar con una

oficina o unidad del más alto nivel encargada de ejercer la competencia disciplinaria. También indicó que la estructura jerárquica debe permitir preservar la garantía de la doble instancia, para que las oficinas de control interno disciplinario puedan conocer y fallar en primera instancia los procesos contra sus servidores y la segunda instancia sea competencia del nominador. Por lo anterior, señaló que para este caso, es la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Unidad la que debe investigar disciplinariamente a los exdirectores de las entidades descentralizadas en primera instancia. En relación con la segunda instancia, señaló que la puede ejercer el actual director sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. Respecto de la competencia para investigar al actual director indicó que según el literal c) del artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000, es la Procuraduría Regional de Cundinamarca, la entidad que debe dar trámite a las diligencias disciplinarias.

2. Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca La Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca manifestó que la oficina jurídica de esa entidad, tiene a cargo las funciones disciplinarias. Sin embargo, no puede adelantar procesos disciplinarios contra dos ex directores 5 Folio 38. 6 Folios 39 a 41. 7 Folios 42 a 49. generales y el actual director, porque aquella oficina depende directamente de la

Dirección General. Explicó que la potestad disciplinaria no la puede ejercer el inferior jerárquico respecto de su superior. En ese sentido, indicó que la competencia se debe

determinar en razón a la calidad del cargo que desempeñaron los sujetos disciplinables de acuerdo con el artículo 74 del Código Único Disciplinario, por lo que la competencia es de la Procuraduría Regional de Cundinamarca, al ser los presuntos responsables ex directores y el actual director de la Unidad. También manifestó que, de acuerdo con la competencia por razón de la conexidad, la Procuraduría Regional de Cundinamarca puede adelantar en un mismo proceso todas las actuaciones disciplinarias relacionadas con el hallazgo encontrado por la Contraloría del Departamento de Cundinamarca. Además, señaló que de acuerdo con el numeral 1, literal c) del artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000, los procesos disciplinarios que se adelantan contra los directores o gerentes de organismos descentralizados del orden departamental son de competencia de las procuradurías regionales.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala y términos legales

a. Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»8 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá

inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] 8 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las

autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como surge del análisis de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación (Regional Cundinamarca9) y una del orden territorial: la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca. Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para adelantar las diligencias disciplinarias radicadas bajo los n.º IUS 2018-462251 y IUC: D -2018-1193418 en contra de los señores Andrés Felipe Cortes Restrepo y Carlos Fernando Ortiz, en calidad de ex directores de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y la señora Jimena del Pilar Ruiz Velásquez, actual directora de esta entidad, por dos hallazgos con presunta connotación disciplinaria reportados por la Contraloría de Cundinamarca en el informe definitivo de auditoria de la vigencia fiscal 2017. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la

competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. 9La Procuraduría General de la Nación es una entidad del orden nacional, que cumple funciones de manera desconcentrada, definiendo su estructura orgánica acorde con dicha forma de funcionamiento, en un nivel central y en un nivel territorial, contando por ello en el nivel territorial con Procuradurías Regionales, Distritales y Provinciales, según lo establecido en el Decreto 262 de 2000, artículo 2º. Sin embargo, tal situación no le da el carácter ni de entidad descentralizada por servicios, ni menos aún el carácter de autoridad del orden departamental a sus funcionarios, que siguen perteneciendo a un organismo de carácter Nacional, en los términos de la Carta Política, de la Ley 489 de 1998, del Decreto 262 de 2000 y demás normas aplicables. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”10. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755

de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que “[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.” Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que “[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida”. Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite

administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del 10 La Ley 1755 de 2015, por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituyó el artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 por el siguiente texto: Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: //1. Las peticiones de documentos y de información deberán resolverse dentro de los diez (10) días siguientes a su recepción. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario, se entenderá, para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada y, por consiguiente, la administración ya no podrá negar la entrega de dichos documentos al peticionario, y como consecuencia las copias se entregarán dentro de los tres (3) días siguientes. // 2. Las peticiones

mediante las cuales se eleva una consulta a las autoridades en relación con las materias a su cargo deberán resolverse dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción.// Parágrafo. Cuando excepcionalmente no fuere posible resolver la petición en los plazos aquí señalados, la autoridad debe informar esta circunstancia al interesado, antes del vencimiento del término señalado en la ley expresando los motivos de la demora y señalando a la vez el plazo razonable en que se resolverá o dará respuesta, que no podrá exceder del doble del inicialmente previsto. asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

3. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar cuál es la entidad competente para adelantar las diligencias disciplinarias radicadas bajo los n.º IUS 2018-462251 y IUC: D -2018-1193418 en contra de los señores Andrés Felipe Cortés Restrepo y Carlos Fernando Ortiz en calidad de ex directores de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca y la señora Jimena del Pilar Ruiz Velásquez, actual directora de esta entidad, por dos hallazgos con presunta connotación disciplinaria.

Para resolver dicho problema jurídico, la Sala analizará: (i) la potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla; ii) el principio

de imparcialidad en el proceso disciplinario; iii) estructura y poder disciplinario de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, y iv) caso concreto.

4. Análisis del conflicto planteado

a. La potestad disciplinaria de la administración y las autoridades competentes para ejercerla. Reiteración Como lo ha señalado la Sala11, la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa12. Bajo este contexto, se concibe, entonces, el control disciplinario como un presupuesto imperioso, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de la Administración Pública, sino también para lograr que la función pública se ejerza en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados13. De acuerdo con los artículos 1 y 2 de la Ley 734 de 2002, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo: 11Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 12 de septiembre de 2013, expediente 11001-03-06-000-2013-00394-00; del 30 de julio de 2019, expediente 11001030600020190006700, y del 30 de julio de 2019, expediente 11001-03-06-000-2019-00046 00. 12 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se

preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses». Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787). 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 3 de marzo de 2011, radicación numero: 11001-03-06-000-2011-00002-00(2046). (i) el primero está a cargo de las oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado, y (ii) el segundo está en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y el poder preferente asignados por la Constitución Política. Por su parte, el artículo 76 de la Ley 734 de 2002 señaló: Artículo 76. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados. En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la Procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia. PAR. 1º—La oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación. PAR. 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. PAR. 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de control disciplinario interno, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquél. (Subrayas de la Sala). De la norma transcrita se advierte que la creación de la oficina o unidad de Control Disciplinario Interno tiene la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad y debe estar conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración. Ahora bien, en el Código Disciplinario Único adoptado por la Ley 200 de 199514 estaba previsto que la competencia para adelantar el proceso disciplinario

requería que el investigador fuera “de igual o superior jerarquía a la del investigado”. La Ley 734 de 2002 no repitió expresamente tal previsión y la jurisprudencia constitucional consideró que la ley en cita varió la concepción del control disciplinario15: 14 Ley 200 de 1995 (julio 28), por la cual se adopta el Código Disciplinario Único. Modificada por la Ley 734 de 2002. Artículo 57º.- Competencia para adelantar la investigación disciplinaria. La investigación disciplinaria se adelantará por el organismo de control interno disciplinario o por el funcionario que señale el jefe de la Entidad o de la dependencia regional o seccional y deberá ser de igual o superior jerarquía a la del investigado. La investigación se realizará de conformidad con lo previsto en este Código. 15Corte Constitucional, sentencia C-095 del 11 de febrero de 2003, expediente D4172. […] A partir de lo expuesto, es posible concluir que la Ley 734 de 2002 ha modificado la manera tradicional como se desarrollaba el control disciplinario al interior de las distintas entidades del Estado. En efecto, con anterioridad a dicha Ley, el control interno suponía una relación jerárquica-funcional entre el sujeto disciplinable y el titular de la acción, es decir, el poder disciplinario era siempre ejercido por el superior inmediato del investigado. Hoy en día, en respuesta a dicho sistema, el control disciplinario exige la presencia de una Oficina de Control Interno, constituida por funcionarios del más alto nivel, cuyo objeto se limita al ejercicio de funciones relacionadas con el control

disciplinario al interior de cada entidad del Estado […]. No obstante, el criterio jerárquico no ha desaparecido totalmente en el vigente Código Disciplinario Único, según lo ha señalado la jurisprudencia constitucional: (…) el control disciplinario interno es una consecuencia de la situación de sujeción y de subordinación jerárquica en la que se encuentran los servidores públicos, con el objeto de mantener el orden en las diferentes entidades del Estado (…)16. La situación de sujeción y subordinación excluye por su naturaleza la posibilidad de que el ejercicio de la potestad disciplinaria pueda radicarse en el inferior jerárquico respecto de su superior. En cuanto al poder disciplinario que radica en la Procuraduría General de la Nación, en virtud de la cláusula general de competencia y del poder preferente que se le ha otorgado, cabe señalar, como lo ha hecho la Sala,17 siguiendo la jurisprudencia constitucional, que tales atribuciones tienen su fundamento principal en lo dispuesto por el inciso 6º del artículo 277 de la Constitución Política de 1991, norma sobre la cual dijo la Corte:18 Esta norma estipula, entonces, una cláusula general de competencia en cabeza de la Procuraduría General de la Nación para adelantar investigaciones disciplinarias con el propósito de ejercer la vigilancia superior que al Jefe del Ministerio Público se encomienda y, en últimas, para que él pueda cumplir el cometido básico de velar por el imperio y la efectividad del orden jurídico en todo el