CE-11001-03-06-000-2019-00095-00(C)-2019

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES / INHIBITORIO – Por asumir competencia una de las partes involucradas Cuando el conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. Así lo ha indicado la Sala en anterior oportunidad. Lo anterior, por cuanto con la aceptación de la competencia por parte de Colpensiones, en los términos expuestos, es claro que desapareció uno de los requisitos esenciales que se requieren para la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00095-00(C) Actor: MARTHA LUCÍA GÓMEZ GARCÍA Asunto: Auto inhibitorio por no cumplirse los requisitos legales para la configuración de un conflicto negativo de competencias.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto

tiene los siguientes antecedentes:

1. El 5 de julio de 2018, la señora Martha Lucía Gómez García, con 57 años de edad, solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) el reconocimiento de una pensión de vejez. Para tal efecto, acreditó 1600 semanas, cotizadas así:  Desde el 2 de junio de 1981 al 31 de agosto de 2009 a la Caja de Previsión Social – Cajanal-.  Desde el 1 de septiembre de 2009 al 3 de marzo de 2013 al Instituto de

Seguros Sociales (ISS), hoy, Colpensiones.

2. El 18 de octubre de 2018, Colpensiones, a través de la Resolución nro. SUB 272625, declaró << (…) la Pérdida de competencia para el Reconocimiento y pago de la Pensión de VEJEZ solicitada por el (la) señor (a) GOMEZ GARCIA MARTHA LUCIA (…) ˃˃. En el mismo acto esta entidad ordenó remitir el expediente administrativo a la Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

3. El 30 de marzo de 2019, la UGPP, mediante Auto No. ADP 00263, resolvió devolver los documentos a Colpensiones por considerar que esta entidad es la competente para estudiar y analizar el reconocimiento de la pensión solicitada por

la señora Martha Lucía Gómez García.

4. El 8 de mayo de 2019, la señora Martha Lucía Gómez García interpuso acción de tutela para que el juez constitucional determinara la competencia. Sin embargo, el juez Treinta y Dos Penal del circuito de Bogotá declaró improcedente la acción.

Consideró que en cumplimiento del requisito de subsidiariedad, la afectada debía primero acudir a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de la forma como lo indica el artículo 39 del CPACA.

5. En tal virtud, el 11 de junio de 2019, la señora Martha Lucía Gómez García presentó ante la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre la UGPP y Colpensiones por la falta de competencia declarada por ambas entidades para resolver la solicitud de reconocimiento pensional radicada el 5 de julio de

2018.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl. 20).

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social (UGPP) a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y a

la señora Martha Lucía Gómez García, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones (fl. 22). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la UGPP y de Colpensiones (fl. 48).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. De la UGPP: Esta entidad analizó el caso concreto de la señora Martha Lucía Gómez García y aduce que es claro que ella adquirió el derecho a la pensión estando afiliada a Colpensiones, es decir con posterioridad al 30 de junio de 2009, cuando se trasladaron todos los afiliados de Cajanal a aquella entidad de pensiones, dentro del marco del proceso del traslado masivo ordenado por el Decreto 2196 de 2009.

En ese contexto, afirma que la regla de competencia a aplicar en el caso concreto de la señora Martha Lucía es la definida por la Sala en reiteradas oportunidades, según la cual cuando el afiliado completa los 20 años de servicios con Cajanal, pero cumple el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS o a Colpensiones, esta última entidad es la que debe asumir el estudio de la solicitud del reconocimiento pensional.

2. De Colpensiones: El Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Legales afirma que Colpensiones rechazó la competencia para resolver la solicitud pensional presentada por la señora Martha Lucía Gómez García, como consta en la Resolución nro. SUB 272625 del 18 de octubre de 2018. Sin embargo, asegura que revisado nuevamente el caso por parte de la Dirección de Prestaciones Económicas la

entidad concluyó que sí es competente para estudiar y resolver dicha solicitud. Por la aceptación de la competencia por parte de Colpensiones para resolver la solicitud pensional presentada por la señora Martha Lucía Gómez García, esta entidad pide a la Sala que se declare inhibida, en la medida que ya no habría conflicto negativo de competencias alguno con la UGPP.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), asigna, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: (…) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional (…) En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales (…) conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (Resalta la Sala).

De acuerdo con el contenido de la norma en cita, la Sala1 ha explicado los requisitos esenciales que deben darse para que se configure un conflicto de competencias administrativas para conocimiento y decisión de la Sala: a) La existencia de al menos dos autoridades que de forma expresa manifiesten su competencia o su falta de competencia para conocer de un asunto concreto en materia administrativa. En consecuencia, no existe conflicto cuando una de las autoridades asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra reclama competencia sobre el mismo. b) Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional. O pueden ser ambas territoriales, siempre que no estén ubicadas en el mismo departamento. c) El conflicto debe presentarse en una actuación particular y concreta, que es la actuación iniciada o que va a iniciar una autoridad en ejercicio de la función administrativa y que debe versar sobre un asunto de interés particular; no general. d) La actuación debe ser de naturaleza administrativa, es decir, debe corresponder al ejercicio de la función administrativa, por cualquiera de las autoridades a que hace referencia el artículo 2º del CPACA2.

2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de

las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755, en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. 1Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de octubre de 2016 con radicado No. 11001 03 06 000 2016 00036 00, decisión del 20 de febrero de 2018 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00198 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2018 00240 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2019 00017 00. 2 Ley 1437 de 2011. “ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.”

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El procedimiento previsto en el artículo 39 antes citado para la suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, obedecen a la necesidad de dirimir en forma preliminar la competencia para el ejercicio de funciones administrativas, pues de lo contrario, la situación ejercida sin competencia no es saneable y deviene en causal de anulación de la actuación. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

3. Caso concreto El presente conflicto negativo de competencias fue propuesto por la señora Martha Lucía Gómez García en vista de que tanto la UGPP como Colpensiones declararon la falta de competencia para resolver su solicitud pensional presentada el 5 de julio de 2018. Así consta en las Resoluciones nro. SUB 272625 del 18 de octubre de 2018, expedida por Colpensiones y en el Auto nro. ADP 00263 del 30 de marzo de 2019, emitido por la UGPP.

Sin embargo, Colpensiones, que inicialmente rechazó su competencia para atender la solicitud pensional, señala en su escrito de alegatos que la Dirección de

Prestaciones Económicas de Colpensiones comunicó lo siguiente: Revisado el caso en mención, efectivamente le asiste razón a la UGPP al señalar que la Competencia [sic] para decidir es de COLPENSIONES, pues, como se podrá ver con base en los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión solicitada, y aplicando los criterios institucionales ACTUALES, para el caso de la señora MARTHA LUCÍA GÓMEZ GARCÍA, c.c. 20471391, la competencia es de COLPENSIONES, tal como se sustentará a continuación: (…) En ese orden de ideas, como quiera que el traslado de CAJANAL al ISS en el año 2009 se ocasión [sic] por traslado forzoso, y que la ciudadana acredita la edad de 57 años el 2 de junio de 2018, y la señora MARTHA LUCÍA GÓMEZ GARCÍA acreditó cotizaciones con el ISS/COLPENSIONES con posterioridad al a fecha de traslado forzoso, la competencia es de COLPENSIONES. Ahora bien, pese a que la Resolución SUB 272625 del 18 de octubre basó su decisión en el concepto jurídico BZ_2015_2524156, de 19 de marzo 2015 (…) en dicho acto administrativo no se hace alusión alguna a la disposición institucional vigente, que es la CIRCULAR 23 DE 2017, referente institucional que sobre el particular establece: e. Sin perjuicio de las reglas anteriores, establecidas por el Consejo de Estado, también será de competencia de la Administradora Colombiana de Pensiones –

Colpensiones -, la decisión de las solicitudes de pensión, en los siguientes casos: Cuando se trate de afiliados que fueron objeto de traslado masivo al ISS por la liquidación de CAJANAL EICE, que después de julio de 2009 cotizaron algunos ciclos en el ISS y/o COLPENSIONES, se retiraron y adquirieron el derecho estando retirados. En este caso se considera que el reconocimiento de la pensión corresponde a esta administradora a que estaba afiliado el interesado, y en la que se sufragaron las cotizaciones antes del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigidas en la ley. Con base en el criterio institucional descrito, no tenía relevancia o importancia alguna que la ciudadana se hubiese retirado del servicio en el ciclo 201303, pues, en virtud de la liquidación de CAJANAL, y por el simple hecho de haberse afiliado efectivamente al ISS/COLPENSIONES con las respectivas cotizaciones efectuadas a dicha administradora, en virtud del decreto 2196 de 2009 de liquidación de CAJANAL, y demás normas que lo desarrollan y complementan, la competencia corresponde a COLPENSIONES, pues, finalmente es la administradora que se encuentra vigente y en operación con afiliados actuales, es la última caja a la que se efectuaron aportes, y aunque la ciudadana cumplió la edad de pensión estando retirada del servicio, es a éstos criterios que se debe atender al momento de determinar la competencia, tal como se ha dispuesto en la citada y trascrita Circular 23 de 2017. (Negrillas del texto) Con base en lo anterior, el jefe de la Oficina Asesora de Asunto Legales, Dr. Oscar

Eduardo Moreno Enríquez, en el escrito de alegatos a manera de conclusión pide una decisión inhibitoria, así: En consideración con lo anterior, COLPENSIONES solicita al Honorable Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, se declare “INHIBIDA” por falta de cumplimiento d requisitos para que se configure el conflicto negativo de competencias de conformidad con el artículo 39 de la Leu 1437 de 2011, y de conformidad con la aceptación de la competencia por parte de esta administradora frente a la solicitud de la pensión de vejez del señor [sic] MARTHA LUCIA GÓMEZ GARCÍA. (Negrillas del texto) Observa la Sala que se trata de una manifestación clara y expresa de competencia, y que es Colpensiones la entidad a la que le corresponde hacer el estudio del eventual reconocimiento y pago de la solicitud pensional de la señora Martha Lucía Gómez García. Cuando el conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. Así lo ha indicado la Sala en anterior oportunidad3. Lo anterior, por cuanto con la aceptación de la competencia por parte de Colpensiones, en los términos expuestos, es claro que desapareció uno de los requisitos esenciales que se requieren para la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto. En conclusión, analizados los hechos posteriores a la actuación iniciada por la señora Martha Lucía Gómez García, la Sala encuentra que ya no hay conflicto de

competencias administrativas. Sin perjuicio de la inhibición, la Sala solicita a Colpensiones resolver a la mayor brevedad la solicitud pensional de la señora Martha Lucía Gómez García. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 3 Decisión de 10 de octubre de 2016, radicado No. 11001-03-06-000-2016-00155-00.

RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por las razones expuestas.

SEGUNDO: DEVOLVER las diligencias a la Administradora Colombiana de PensionesColpensiones – para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y a la señora Martha Lucía Gómez García.

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado Ausente con excusa

ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala