CE-11001-03-06-000-2019-00119-00(C)-2019

PRESUNTO CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Antioquia el Centro Zonal Noroccidental y el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín / INHIBITORIO – Inexistencia de conflicto de competencias La Sala verifica que en el presente caso existe un claro desconocimiento de la norma por parte del operador jurídico (defensoría de familia-ICBF), lo que implica que se dilate la definición de la situación jurídica del menor y por esta razón se ponen en riesgo sus derechos constitucionales. Por lo tanto, la Sala EXHORTA a la autoridad administrativa a que dé estricto y cabal cumplimiento a las normas sobre la materia y a los principios de la función administrativa como son la celeridad, eficiencia y eficacia, con el fin de proteger integralmente los derechos de los niños, niñas y adolescentes que acuden al sistema. En virtud de lo anterior, es evidente que la defensoría de familia no debió devolver las diligencias al juzgado, teniendo en cuenta que este había declarado la nulidad de las actuaciones y, a su vez, ordenado la verificación de los derechos del menor, situación que, según el expediente, hoy la defensoría no ha realizado. La Sala prevendrá a la defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental de Medellín para que en el futuro se abstenga de sostener controversias innecesarias sobre su competencia que únicamente van en perjuicio de los niños cuyos derechos debe amparar FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 112

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00119-00(C) Actor: JUZGADO SÉPTIMO DE FAMILIA ORALIDAD MEDELLÍN, ANTIOQUIA La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), Ley 1437 de 2011, resuelve el presunto conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto

tiene los siguientes antecedentes:

1. El 11 de julio de 2018, el Hospital General de Medellín solicitó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)-Regional Antioquia iniciar proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor del menor D.D.M.M. de 25 días de nacido1.

2. El 25 de julio de 2018, la defensoría de familia del Centro Zonal Suroriental de la Regional Antioquia (ICBF) emitió auto de apertura del proceso de restablecimiento de derechos del menor D.D.M.M., con el fin de verificar la inobservancia, vulneración o amenaza de alguno de sus derechos2.

La defensoría de familia adoptó como medida de restablecimiento provisional a

favor del niño D.D.M.M. la ubicación del menor en un hogar sustituto, conforme al artículo 59 de la Ley 1098 de 2006.

3. El 8 de agosto de 2018, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroriental expidió auto que ordenó el traslado del caso del menor D.D.M.M. a la doctora Lorena Marín Arroyave, Defensora de Familia del Centro Zonal Noroccidental, para que continuara con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos3.

4. El 22 de agosto de 2018, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental avocó conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño D.D.M.M.4

5. El 2 de octubre de 2018, se remitió, nuevamente, a la doctora Ángela María Oquendo Arango, defensora de familia del Centro Zonal Noroccidental, para que asumiera conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos del menor

D.D.M.M5.

6. El 19 de noviembre de 2018, la doctora Ángela María Oquendo Arango, de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental, avocó conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño D.D.M.M6.

7. A través de Auto del 12 de diciembre de 20187, la defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental decretó la nulidad dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado a favor del menor D.D.M.M., a partir del auto de apertura de investigación del 25 de julio de 2018.

Con fundamento en lo anterior, ordenó la citación de la representante legal del

menor, la señora Sandra Milena Marcilla Martínez. Asimismo, informó el inicio del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor del niño D.D.M.M. Finalmente, la defensora «ratificó la medida de restablecimiento de derechos de hogar sustituto adoptada en el auto de apertura de investigación a favor del menor

D.D.M.M.»

8. El 31 de enero de 2019, la defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental, por medio de auto de trámite8, resolvió trasladar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos iniciado a favor del menor D.D.M.M. a los juzgados de familia (reparto) de la ciudad de Medellín (Antioquia). 1 Folios 1 a 8. 2 Folios 26 y 27. 3 Folio 70. 4 Folio 72. 5 Folio 73. 6 Folio 74. 7 Folios 39 a 40. 8 Folios 48 a 49.

Lo anterior, con fundamento en la pérdida de competencia del defensor de familia, según lo establecido en el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006.

9. Mediante auto interlocutorio 0204 del 12 de marzo de 2019, el Juez Séptimo de Familia de Oralidad resolvió declarar la nulidad de todas las diligencias adelantadas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familia (ICBF) en el caso del niño D.D.M.M. y en consecuencia, dispuso remitir las diligencias a esa entidad

(Centro Zonal 2 de Medellín) para lo de su competencia9.

10. Por medio del oficio No. 299865 del 27 de mayo de 201910, la doctora Gloria Inés Puerta Carvajal, defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental, devolvió las diligencias del caso del menor D.D.M.M. al Juzgado Séptimo de

Familia de Oralidad. La defensoría de familia consideró que, conforme al artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, la entidad perdió competencia en el caso del menor D.D.M.M., toda vez que luego de seis meses no definió la situación jurídica del niño, lo que corresponde al juez de familia.

11. Mediante auto interlocutorio 0485 del 10 de junio de 201911, el Juez Séptimo de Familia de Oralidad resolvió declararse incompetente para conocer de las presuntas diligencias en favor del menor D.D.M.M. y propuso conflicto negativo de competencias administrativas, el cual remitió a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado12.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto13.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Defensoría de Familia Regional Antioquia, Centro Zonal Nororiental, al Juzgado Sétimo de Familia de Oralidad, a la señora Sandra Milena Marcilla Martínez, al señor Edwin David

Londoño Saavedra, a la señora Luz del Carmen Palacio Robledo, a la Corporación Presencia Colombo Suiza y a la señora Angélica María Carrasquilla Ruíz, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente14. Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto no se recibieron alegaciones o consideraciones de las partes o terceros interesados15.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 9 Folios 52 a 56. 10 Folios 59 a 61. 11 Folios 62 a 64. 12 Se radicó en la secretaria de la Sala el 2 de julio de 2019, según folio 75. 13 Folio 76. 14 Folios 77 a 84. 15 Folio 85.

Teniendo en cuenta que las partes del conflicto no presentaron alegatos o consideraciones, se expondrán los argumentos esbozados en los documentos que obran en el expediente conocido por la Sala.

1. Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín El señor juez declaró no tener la competencia para conocer de la situación del menor D.D. M.M. y consideró que la competencia para ello era de la defensoría de familia.

Para soportar sus argumentos, el juez destacó que en el caso concreto no se observó ninguna acción de verificación de derechos por parte de la autoridad administrativa, es decir, un auto de trámite que ordenara al equipo técnico interdisciplinario realizar las valoraciones, con el fin de conocer la existencia o no de la presunta amenaza o vulneración de algún derecho fundamental del niño. Por lo tanto, estableció que esa verificación era fundamental debido a que no toda

inobservancia conlleva a un proceso administrativo de restablecimiento de derechos. Al constatarse tal omisión por parte de la defensoría de familia, el juez consideró que se configuró una grave denegación del derecho fundamental de la tutela jurisdiccional efectiva en cabeza del ICBF, lo que generó en la violación directa al postulado constitucional enmarcado en el artículo 29 de la Constitución Política. Y con base en ello, declaró la nulidad de todo lo actuado por la defensoría en el caso del menor D.D.M.M. Finalmente, destacó que en el presente caso le correspondería a la defensoría de familia calificar los posibles derechos vulnerados o amenazados del niño D.D. M.M. y de ahí en adelante contaría con el término de seis meses para resolver la situación jurídica del menor, conforme al artículo 99 y siguientes de la Ley 1098 de 2006, para lo cual el juez de familia no tiene, aún, la competencia para ello16.

2. Defensoría de Familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF Esta autoridad administrativa negó tener la competencia para conocer del caso del menor D.D.M.M., debido a que conforme a lo expuesto en la Ley 1878 de 2018

(artículo 4), modificatoria de la Ley 1098 de 2006 (artículo 100), luego de seis meses de conocer de los hechos, presuntamente violatorios de los derechos del menor, esa entidad no definió la situación jurídica de él. Y como consecuencia de ello, le corresponde al juez de familia tomar las acciones pertinentes dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos17.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas

a. Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en el CPACA El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) 16 Estos argumentos fueron expuestos en el auto 0204 del 1doce de marzo de 2019 obrantes a folios 52 a 56. 17 Argumentos expuestos en el oficio 2019-299865 del 27 de mayo de 2019 obrantes a folios 59 a 61. relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: (…) 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De acuerdo con el contenido de la norma, la Sala18 ha explicado los requisitos

esenciales que deben darse para que se configure un conflicto de competencias administrativas para conocimiento y decisión de la Sala:

1. La existencia de al menos dos autoridades que de forma expresa manifiesten su competencia o su falta de competencia para conocer de un asunto concreto en materia administrativa. En consecuencia, no existe conflicto cuando una de las autoridades asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra reclama competencia sobre el mismo.

2. Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional.

O pueden ser ambas territoriales, siempre que no estén ubicadas en el mismo departamento.

3. El conflicto debe presentarse en una actuación particular y concreta, que es la actuación iniciada o que va a iniciar una autoridad en ejercicio de la función administrativa y que debe versar sobre un asunto de interés particular; no general.

4. La actuación debe ser de naturaleza administrativa, es decir, debe corresponder al ejercicio de la función administrativa, por cualquiera de las autoridades a que hace referencia el artículo 2º del CPACA19.

En ese orden de ideas, la disposición es clara en el sentido de establecer que existe un conflicto de competencias administrativas cuando concurren al menos dos entidades que manifiestan su competencia o incompetencia para conocer de un mismo asunto. Cuando esta colisión negativa o positiva de competencias no se presente, es evidente la no existencia del conflicto citado por la norma. 18Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de octubre de 2016 con radicado No. 11001 03 06 000 2016 00036 00, decisión del 20 de febrero de 2018 con radicado No.

11001 03 06 000 2017 00198 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2018 00240 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2019 00017 00. 19 Ley 1437 de 2011. “ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.” Por lo mismo, la Sala ha advertido sobre la necesidad de que la actuación administrativa esté en trámite y que, precisamente, exista discusión sobre quién debe finalizarla20. Por lo tanto, en el presente caso ante la inexistencia de un proceso de restablecimiento de derechos, en razón de la declaratoria de nulidad hecha por el juez, no hay lugar para que la Sala intervenga, pues en tal caso no habría un conflicto competencial que resolver21. Por lo anterior, lo primero que debe revisar la Sala en todo asunto puesto a su consideración es si realmente hay un conflicto de competencias administrativas que deba resolver, pues de lo contrario deberá declararse inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo. Este análisis se realizará en el siguiente acápite.

2. Caso concreto Revisados los antecedentes del caso, los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en

el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, motivo por el cual se declarará inhibida, por las siguientes razones: El Juez Séptimo de Familia de Oralidad declaró la nulidad de lo actuado en el caso del menor D.D.M.M., situación que conlleva a la Sala a concluir que no hay una actuación administrativa que deba ser finalizada y frente a la cual deba pronunciarse sobre la competencia de la misma. Al respecto el Juez Séptimo de familia señaló lo siguiente: En ese orden de ideas, este Despacho Judicial, no es competente para conocer y dar trámite a dichas diligencias, hasta tanto, primero conozca el Defensor de Familia, y haga la calificación descrita para adelantar la verificación de la garantía de los Derechos del niño por el que se litiga, por lo tanto se dispondrá-anular toda la actuación realizada y en su defecto-se devolverán las diligencias al INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR, Centro Zonal No. 2 Suroriental, para lo de su competencia, […] Recomendaciones finales La Sala verifica que en el presente caso existe un claro desconocimiento de la norma por parte del operador jurídico (defensoría de familia-ICBF), lo que implica que se dilate la definición de la situación jurídica del menor y por esta razón se ponen en riesgo sus derechos constitucionales. Por lo tanto, la Sala EXHORTA a la autoridad administrativa a que dé estricto y cabal cumplimiento a las normas sobre la materia y a los principios de la función administrativa como son la celeridad, eficiencia y eficacia, con el fin de proteger integralmente los derechos

de los niños, niñas y adolescentes que acuden al sistema. En virtud de lo anterior, es evidente que la defensoría de familia no debió devolver las diligencias al juzgado, teniendo en cuenta que este había declarado la nulidad de las actuaciones y, a su vez, ordenado la verificación de los derechos del menor, situación que, según el expediente, hoy la defensoría no ha realizado. 20 Ver, entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias administrativas del 14 de julio de 2005, expediente 2004-01489. 21 Ver entre otros, Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflictos de competencias de 1 de abril de 2014, expediente 2014-00050; 20 de febrero de 2014, expediente 2014-00008 y 26 de febrero de 2014 expediente 2014-00003. La Sala prevendrá a la defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental de Medellín para que en el futuro se abstenga de sostener controversias innecesarias sobre su competencia que únicamente van en perjuicio de los niños cuyos derechos debe amparar. Al respecto, se recuerda que el sistema legal de protección de los menores de edad rechaza las remisiones injustificadas entre autoridades y podrá ser objeto de sanción disciplinaria como lo prevé la ley. De otro lado, la Sala recalca que los niños, niñas y adolescentes gozan de especial protección a nivel supranacional, constitucional y legal, es así que la Convención Americana de los Derechos del Niño lo establece en sus artículos 7, 8 y 9, la Constitución Política de Colombia lo consagra en su artículo 44 y el Código

de Infancia y Adolescencia lo garantiza y desarrolla en su artículo 23. La facultad consagrada en el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño, determinó:

1. En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño.

2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y, con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas.

3. Los Estados Partes se asegurarán de que las instituciones, servicios y establecimientos encargados del cuidado o la protección de los niños cumplan las normas establecidas por las autoridades competentes, especialmente en materia de seguridad, sanidad, número y competencia de su personal, así como en relación con la existencia de una supervisión adecuada.

Remisión a la Procuraduría Regional de Antioquia La Sala dispondrá el envío de copias de esta providencia y del expediente a la Procuraduría Regional de Antioquia de la Procuraduría General de la Nación, con la solicitud de revisión del trámite adelantado por la defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF, habida cuenta que no se dio cumplimiento a la orden de un juez y, como consecuencia de ello, la situación jurídica el menor D.D.M.M. se encuentra en incertidumbre y en detrimento de sus derechos.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para conocer del presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la defensoría de familia del Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF y el Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad de Medellín (Antioquia), en razón a la no existencia de un conflicto de competencias que se deba resolver.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Defensoría de Familia Regional Antioquia, Centro Zonal Nororiental, al Juzgado Séptimo de Familia de Oralidad, a la señora Sandra Milena Marcilla Martínez, al señor Edwin David Londoño Saavedra, a la señora Luz del Carmen Palacio Robledo, a la Corporación Presencia Colombo Suiza y a la señora Angélica María Carrasquilla

Ruíz.

TERCERO: DEVOLVER la presente actuación a la Defensoría de Familia del

Centro Zonal Noroccidental de la Regional Antioquia del ICBF.

CUARTO: REMITIR copia del expediente y de la presente decisión a la Procuraduría Regional de Antioquia con la solicitud de revisión de las actuaciones administrativas, teniendo como base lo expuesto en la parte motiva.

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de

2011, CPACA.

SÉPTIMO: ARCHIVAR en la Secretaría de la Sala copia de la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente con Permiso LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala