CE-11001-03-06-000-2019-00120-00(C)-2019

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería COPNIA y la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, Procuraduría General de la Nación / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia de la Sala en materia de conflictos de competencia administrativos [E]l conflicto negativo de competencias es planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA, Oficina de Control Interno Disciplinario. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto, pues se trata de la competencia para continuar con el conocimiento de un proceso disciplinario en razón de la solicitud de vincular a los directores generales del consejo profesional por el ejercicio de su función nominadora en las actuaciones objeto de la investigación. Se concluye entonces que están reunidos los requisitos contemplados en el artículo 39 del CPACA y la Sala es competente para dirimir el conflicto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 POTESTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO / CONTROL DISCIPLINARIO – Niveles en los que se ejerce [E]l control disciplinario es un postulado que no solo garantiza el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la administración pública, sino también para lograr que el ejercicio de la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, como protección de los derechos y libertades de los asociados. El ejercicio de la

potestad disciplinaria está regulado en el Código Disciplinario Único Ley 734 de 2002, que parte del reconocimiento del Estado como titular de la potestad disciplinaria (artículo 1º) y radica la titularidad de la acción disciplinaria en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, en las oficinas de control disciplinario interno y en los funcionarios con potestad disciplinaria en las ramas, órganos y entidades del Estado. En materia disciplinaria la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento o decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores: la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio, el factor funcional y la conexidad. De acuerdo con las competencias de que trata el citado artículo 2º de la Ley 734 en comento, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo a cargo de las Oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 1 / LEY 734 DE 2002 –

ARTÍCULO 2

OFICINA DE CONTROL INTERNO DISCIPLINARIO – Obligación de garantizar la segunda instancia La creación de la oficina o unidad de control disciplinario interno la estableció el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, con el requisito de ser “del más alto nivel” y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel profesional de la administración, para cumplir la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los

servidores públicos del respectivo organismo o entidad (…) La segunda acotación es para destacar que el artículo 76 en comento, además de ordenar que la ubicación jerárquica de la oficina de control disciplinario interno en la estructura del respectivo organismo o entidad debe garantizar la segunda instancia, también asigna dicha segunda instancia al nominador, salvo disposición legal en contrario. Y el tercer comentario apunta a señalar que cuando no sea factible organizar la segunda instancia, que prevé el artículo 76, dentro del respectivo organismo o entidad, de manera excepcional tal competencia disciplinaria se habrá de asumir por la Procuraduría General de la Nación FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 76 CONTROL DISCIPLINARIO EXTERNO – Entidades sobre las cuales recae La Constitución Política y la Ley 734 de 2002 lo radican en la Procuraduría General de la Nación y en las personerías distritales y municipales. (…) [L]a norma legal (…) asigna la competencia en materia de control disciplinario a las procuradurías delegadas, con relación a los servidores que: (i) están llamados a remplazar al nominador en sus faltas temporales, (ii) desempeñan los empleos de secretario general o de igual o superior nivel jerárquico, o (iii) carecen de superior jerárquico, como ocurre con los miembros de las comisiones de regulación FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 118 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 275 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 276 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 277

PROCESO DISCIPLINARIO – Etapas a) La indagación preliminar. El Capítulo Primero del mencionado Título IX se ocupa de la «indagación preliminar» y establece su procedencia, sus finalidades y su trámite (…) Del texto transcrito destaca la Sala que en los casos en los cuales existe duda sobre si una conducta es disciplinable o sobre su autor, debe adelantarse la indagación preliminar. Del resultado de esta depende la apertura o no de la investigación disciplinaria. b) La investigación disciplinaria (…) Hace notar la Sala que, en los términos del artículo 152 transcrito, la investigación disciplinaria debe ser iniciada cuando se identifica al «posible autor o autores de una falta disciplinaria», con la finalidad de conocer las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la presunta falta, así como los elementos que permitirán configurar o excluir la responsabilidad disciplinaria. (…) c) Cierre de la investigación. Archivo o Pliego de cargos. El funcionario que conoce de las diligencias deberá evaluar, de acuerdo con las pruebas recaudadas, si procede el archivo de las diligencias o la formulación de los cargos contra el investigado FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 162 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 160 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 152 / LEY 734 DE 2002 –

ARTÍCULO 154

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00120-00(C) Actor: CONSEJO PROFESIONAL NACIONAL DE INGENIERÍA (COPNIA) Asunto: Determinar la autoridad competente para asumir la investigación disciplinaria por presuntas irregularidades en proceso de vinculación a un cargo en la planta de personal del COPNIA.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias de la referencia.

I. ANTECEDENTES El Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería. COPNIA, promovió ante esta Sala un conflicto negativo de competencias administrativas frente a la Procuraduría General de la NaciónProcuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, con base en los

siguientes antecedentes:

1. La Oficina de Control Interno Disciplinario abrió una indagación preliminar que tuvo como consecuencia la apertura de investigación disciplinaria contra las ex empleadas Luz Marina Restrepo Trejos en calidad de Subdirectora Administrativa, y Lida Mireya Ortiz Cortés en calidad de Profesional de Gestión de Talento Humano, porque habrían podido incurrir en conducta disciplinable en los trámites del proceso de selección, nombramiento y posesión de la señora Liliana María González Álvarez, dado que, presumiblemente el cargo provisto con su nombramiento no existía en la planta de personal del COPNIA.

2. La señora Restrepo Trejos, por conducto de su apoderado, en sus descargos propuso la nulidad de la actuación del auto de formulación de cargos por violación del debido proceso y el derecho de defensa, habida cuenta de que el acto de nombramiento fue suscrito por el nominador – Director General del COPNIA – y no por ella, y como consecuencia, la competencia para adelantar el disciplinario era de la Procuraduría General de la Nación.

3. Remitidas las diligencias al órgano de control, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, en providencia del 3 de mayo de 2019, ordenó devolver el expediente por considerar que el director, como nominador, no tenía «la responsabilidad de revisión de los requisitos, cualidades, competencias laborales, denominación, código y grado del (sic) persona que era vinculado con la

Entidad.»

4. En auto de fecha 14 de junio de 2019, la Oficina de Control Interno Disciplinario del COPNIA, resolvió declarar la existencia del conflicto negativo de competencias administrativas y remitir las diligencias a esta Sala, por cuanto, en su criterio, continuar con el conocimiento del disciplinario podría implicar la vulneración del derecho a la segunda instancia que tendrían los directores generales del COPNIA que intervinieron en el nombramiento de la señora

González Álvarez.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus

alegatos en el trámite del conflicto (folio 167). Consta que se informó sobre el presente conflicto al Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, a las señoras Luz Marina Restrepo, Lida Mireya Ortiz y Liliana María González Álvarez, a los abogados Josué Pérez, apoderado de la señora Lida Ortiz, y Omar Daniel Ortiz, apoderado de la señora Restrepo Trejos, y a la Contraloría General de la República, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (folios 171 y 172). Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa (folios 174 a 176), y del doctor Omar Daniel Ortiz (folios 177 y 178).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES

1. De la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa Hecho el recuento de las actuaciones que dentro del COPNIA dieron lugar a las actuaciones disciplinarias, manifestó que decidió devolverlas para que la Oficina de Control Interno Disciplinario del COPNIA las continuara, por cuanto:

(i) al revisar el trámite del nombramiento de la señora González Álvarez, observó que «los aspectos técnicos atinentes a la verificación del proceso de selección e identificación del código y grado que se debía proveer el cargo, son asuntos

administrativos que están asignados, de acuerdo con el manual de funciones de la Entidad, a funcionarios encargados del manejo del talento humano, distintos al Director General» y, (ii) la función de nominador no implica asumir las responsabilidades de la revisión de requisitos, calidades, competencias laborales, puesto que «la institución cuenta con el personal calificado, en las respectivas áreas que tiene bajo su cargo…» Se refirió a la potestad disciplinaria y a los dos niveles para su ejercicio: «uno interno a cargo de las dependencias u oficinas de control interno (OCID) y otro externo, en cabeza del Ministerio Público, en virtud del poder preferente que emana de la Constitución», con fundamento, respectivamente en los artículos 76 y 3º de la Ley 734 de 2002. Comentó que «es costumbre generalizada» vincular a los gerentes, directores generales o presidentes de las entidades oficiales en las investigaciones disciplinarias para que la Procuraduría General de la Nación se haga cargo de tales procesos. Pero que dichas vinculaciones requieren una «valoración mínima» del grado de participación en las actuaciones que se investigan. Respecto del caso concreto, observa que el Jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario del COPNIA no hizo esa valoración mínima y se limitó a atender la solicitud del apoderado de una de las implicadas, que fue hecha en la etapa de descargos y explica: No puede perderse de vista que la presente investigación se encuentra en etapa de DESCARGOS, esto es, en un estado avanzado, donde hay dos funcionarias identificadas a las cuales, en virtud del material probatorio arrimado al expediente y a las funciones que desempeñaban, les fueron formulados cargos. Es decir, la

OCID, durante la investigación, estableció la posible responsabilidad de las irregularidades denunciadas, en cabeza de estas funcionarias. En ningún momento consideró la necesidad de vincular al Director General de la Entidad, lo cual viene a hacerse prácticamente al final del proceso. A este respecto importa hacer la siguiente precisión procesal: el momento para vincular o individualizar la presunta falta disciplinaria, de conformidad con el artículo 153 de la ley 734 de 2002, que trata de las finalidades de la investigación disciplinaria, es la etapa de apertura de investigación disciplinaria, en donde uno de los elementos esenciales de la misma, es precisamente la identificación de la responsabilidad de los sujetos investigados. En el caso que nos ocupa, se tiene que el proceso se encuentra en etapa de descargos, por lo que ya no es aplicable el artículo 81 de la ley 734 de 2002, que hace relación con el factor de competencia en razón a la conexidad, como quiera que es en el momento de la apertura de la investigación donde el operador disciplinario hace esa “valoración mínima” para establecer los sujetos que supuestamente han intervenido en la comisión de la falta disciplinaria. Es así como la Doctrina ha señalado que “cuando en la etapa de juzgamiento surjan pruebas sobrevinientes que determinan la posible ocurrencia de otra falta disciplinaria o la vinculación de otra persona en calidad de disciplinado, evento en el cual se ordenará expedir copias de las pruebas pertinentes para iniciar una nueva acción en expediente separado. Concluyó que en el caso concreto, la OCID de COPNIA debe continuar el proceso disciplinario con las personas investigadas y si así lo estima, motivar las razones

para vincular al representante legal e iniciar la acción correspondiente.

2. De la señora Luz Marina Restrepo, por conducto de su apoderado, doctor Omar Daniel Ortiz Inició señalando que la potestad disciplinaria está encomendad por la Constitución al Estado y su ejercicio se atribuye a las Oficinas de Control Interno Disciplinario, a las Personerías, a la Procuraduría General de la Nación y a la Jurisdicción

Disciplinaria. Agregó que las oficinas de Control Interno Disciplinario se encargan de la primera instancia de las investigaciones cuando la segunda instancia se puede surtir por el nominador. Destacó que si la actuación disciplinaria cobija al nominador la Oficina de Control Interno Disciplinario no puede adelantarla «en razón a que no puede ser juez de su superior funcional, por lo que será la Procuraduría General de la Nación la que deba asumirla, esto con el fin de garantizar la doble instancia.» Señaló que los artículos 74 y 82 de la Ley 734 de 2002, regulan los factores y conflictos de competencia. Y que, de acuerdo con la Resolución 017 de 2000, reglamentaria del artículo 25 del Decreto Ley 262 de 2000, las Procuradurías Delegadas conocen, de acuerdo con el factor subjetivo, de los asuntos que se adelanten contra los funcionarios con cargo igual o superior a secretario general. Manifestó que, en su criterio, la Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, incurrió «en un prejuzgamiento frente a la actuación del director al ser quien suscribe el acto administrativo de nombramiento, ya que emite per se

una decisión de fondo en la que lo excluye de cualquier responsabilidad respecto de los hechos objeto de investigación, sin existir sustento probatorio que así lo determine…» Reiteró que la Procuraduría General de la Nación es la competente para continuar con las diligencias disciplinarias del caso concreto.

3. De la Oficina de Control Interno Disciplinario del COPNIA Si bien no intervino en el trámite del conflicto, manifestó su criterio en la comunicación dirigida a la Sala en la cual planteó dicho conflicto.

En síntesis, encontró procedente la solicitud de vinculación de los Directores Generales del COPNIA por tratarse de la autoridad nominadora y consideró que acceder a dicha vinculación traería como efecto jurídico la falta de competencia de la Oficina de Control Interno Disciplinario y la imposibilidad de garantizar a los respectivos directores la segunda instancia. Por tal razón, estimó que la Procuraduría General de la Nación debía asumir el conocimiento de las diligencias respecto de los directores y de las implicadas, con aplicación del principio de conexidad de que trata la Ley 734 de 2002 en su artículo 81.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas.

a. Competencia. El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011 relaciona, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: … 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción

territorial de un solo tribunal administrativo. Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita también estatuye: Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. (…) Como se evidencia de los antecedentes, el conflicto negativo de competencias es planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, y el Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA, Oficina de Control Interno Disciplinario. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto, pues se trata de la competencia para continuar con el conocimiento de un proceso disciplinario en razón de la solicitud de vincular a los directores generales del consejo profesional por el ejercicio de su función nominadora en las actuaciones objeto de la investigación. Se concluye entonces que están reunidos los requisitos contemplados en el artículo 39 del CPACA y la Sala es competente para dirimir el conflicto.

b. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 341 del CPACA implica 1Ley 1437 de 2011, Artículo 2°. «Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad,

tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.»// Artículo 34: «Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.» que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta

decisión.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico.

La Oficina de Control Interno Disciplinario del Consejo Profesional Nacional de Ingeniería – COPNIA, inició un proceso disciplinario en el cual están implicadas dos personas que, respectivamente, se desempeñaron como Subgerente Administrativa y Profesional de Gestión del Talento Humano, por presuntas irregularidades o inconsistencias en el trámite de selección, nombramiento y posesión en un cargo que al parecer no existía en la planta de personal de la ´época. Al correr sus descargos, la ex subgerente administrativa, por conducto de apoderado, solicitó la vinculación de los directores generales que, en el caso concreto, suscribieron el nombramiento, aduciendo que el ejercicio de la función

nominadora podría hacerlos disciplinariamente responsables, y, como efecto de tal vinculación, se solicitó la nulidad del pliego de cargos. El problema jurídico surge por la oportunidad procesal en la cual se formula la solicitud de vinculación de los nominadores. La Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa sostiene que dicha oportunidad ya pasó y, en el marco de la Ley 734 de 2002, lo procedente es terminar el proceso disciplinario contra las dos implicadas y, si hubiere lugar, ordenar compulsa de copias para abrir investigación a los nominadores. La Oficina de Control Interno Disciplinario asume que debe atender la solicitud y, por consiguiente, debe remitir las diligencias a la Procuraduría General de la Nación, pues perdería competencia y no garantizaría la doble instancia de los nominadores que se vincularían a tales diligencias. Para decidir el conflicto planteado la Sala estima necesario (i) hacer una síntesis reiterativa de la potestad disciplinaria del Estado y (ii) estudiar las etapas del proceso disciplinario en la Ley 734 de 2002 para su aplicación en el caso concreto.

4. Análisis del conflicto planteado 4.1. La potestad disciplinaria del Estado De manera reiterada ha expresado la Sala que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que en el ejercicio de sus funciones actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, los cuales guían la función administrativa2.

En ese contexto el control disciplinario es un postulado que no solo garantiza el

buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la administración pública3, sino también para lograr que el ejercicio de la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, como protección de los derechos y libertades de los asociados4. El ejercicio de la potestad disciplinaria está regulado en el Código Disciplinario Único Ley 734 de 2002, que parte del reconocimiento del Estado como titular de la potestad disciplinaria (artículo 1º) y radica la titularidad de la acción disciplinaria en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, en las oficinas de control disciplinario interno y en los funcionarios con potestad disciplinaria en las ramas, órganos y entidades del Estado.5 En materia disciplinaria la competencia, esto es, la atribución legítima conferida a una autoridad para el conocimiento o decisión de un asunto de dicha naturaleza, se asigna con fundamento en los siguientes factores: la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio, el factor funcional y la conexidad. 2 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses.» Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001-03-06-000-2006-00112-00(1787).

Véase igualmente: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública.» Artículo 16, Ley 734 de 2002. 3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 27 de octubre de 2006. Radicación 11001030600020060011200(1787).

4Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto del 3 de marzo de 2011. Radicación 11001030600020110000200(2046) 5 Ley 734 de 2002 Artículo 1º. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria.» Artículo 2º. «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, corresponde a las oficinas de Control Disciplinario Interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.» De acuerdo con las competencias de que trata el citado artículo 2º de la Ley 734 en comento, el control disciplinario se ejerce en un nivel interno y otro externo a cargo de las Oficinas de Control Disciplinario Interno de las entidades y organismos del Estado. La creación de la oficina o unidad de control disciplinario interno la estableció el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, con el requisito de ser “del más alto nivel” y conformada por servidores públicos que pertenezcan, como mínimo, al nivel

profesional de la administración, para cumplir la función de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del respectivo organismo o entidad: Artículo 76. Control Disciplinario Interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera in