CE-11001-03-06-000-2019-00149-00(C)-2019

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre Pensiones de Antioquia y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) / SEGURIDAD SOCIAL – Constituye un servicio público obligatorio / SISTEMA GENERAL DE PENSIONES – Objetivo / MUERTE – Contingencia en el Sistema de Seguridad Social / PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Finalidad [L]a seguridad social constituye un servicio público obligatorio, garantizado como un derecho irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional, del cual se desprende, para su operatividad y efectividad, el sistema de seguridad social integral. Este a su vez, es el conjunto armónico de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos, conformado por los regímenes generales establecidos para pensiones, salud, riesgos profesionales, y los servicios sociales complementarios definidos en la Ley 100 de 1993 (arts. 3°, 4°, 8°). Por su parte, el sistema general de pensiones tiene por objeto garantizar el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones establecidas en dicha ley. En efecto, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, por cuanto la ausencia definitiva de la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, dejaría en situación de desamparo a los integrantes del mismo. Con la finalidad de atender dicha contingencia, el legislador ha previsto la pensión de sobrevivientes, cuya finalidad no es otra que suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el pensionado al grupo familiar y, por ende, evitar que su

deceso se traduzca en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de dicha prestación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 4 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 8 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 47 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 12 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 13 / DECRETO 692 DE 1994 – ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la finalidad de la pensión de sobrevivientes, ver: Corte Constitucional, Sentencias T-614 de 2007 y T-701 de 2006

BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES – Noción /

HEREDERO O CAUSAHABIENTE – Noción / BENEFICIARIO DE LA PENSIÓN Y HEREDERO – Diferencias El derecho de la seguridad social crea la noción de “beneficiario de la pensión” que difiere del concepto general de “heredero o causahabiente” previsto en el derecho civil, pues no se basa solamente en el criterio de transmisión o sucesión del patrimonio de la persona, sino que persigue fundamentalmente la protección de las personas que dependían económicamente de ella, en forma total o parcial, con una finalidad primordialmente social. En efecto, los herederos de una persona que fallece son por regla general sus parientes en las líneas y grados de sucesión

que establece el Código Civil, sin importar el nivel de dependencia económica con el fallecido. Los beneficiarios de pensión son las personas que se encontraban en situación de dependencia de la persona que fallece.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 47

PENSIONES DE ANTIOQUIA – Historia y naturaleza jurídica Pensiones de Antioquia fue creada por el Decreto Departamental n.º 3780 de 1991, es decir antes de la Ley 100 de 1993, con la denominación de “Fondo Prestacional del Departamento de Antioquia”, como un establecimiento público de carácter departamental, adscrito a la Secretaría de Servicios Administrativos del Departamento de Antioquia, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. (…)Posteriormente, la Ordenanza n.º 30 de 2003 cambia su denominación a “Pensiones de Antioquia”. En relación con su naturaleza jurídica, el artículo 1º ibídem dispone que Pensiones de Antioquia es “la entidad administradora de pensiones del Régimen de Prima Media del Departamento de Antioquia…”. En relación con su objeto, el artículo 3º de la misma ordenanza determina que este consiste en “administrar el Sistema General de Pensiones dentro del régimen de prima media con prestación definida…”.

FUENTE FORMAL: ORDENANZA 30 DE 2003 DE LA ASAMBLEA

DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA – ARTÍCULO 1

PENSIONES DE ANTIOQUIA – Es una entidad administradora de pensiones del régimen de prima media con prestación definida, junto a Colpensiones / PENSIONES DE ANTIOQUIA – No es un fondo territorial de pensiones

Adicionalmente, al revisar la página de internet de la Superintendencia Financiera de Colombia , se puede observar que Pensiones de Antioquia aparece registrada como una persona jurídica sometida a la vigilancia de dicha superintendencia, en la categoría de «Entidades Administradoras del Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida», junto a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y otras. Todo lo anterior permite concluir con certeza que Pensiones de Antioquia es una de las «cajas, fondos o entidades de seguridad social» del sector público preexistentes a la Ley 100 de 1993, a las cuales se refieren los artículos 52 y 128 ibídem y el artículo 1º del Decreto 2527 de 2000 , que no fue declarada insolvente ni liquidada y que, por lo tanto, sobrevive como entidad administradora de pensiones del régimen de prima media con prestación definida, motivo por el cual tiene, entre sus competencias, la de reconocer y pagar pensiones de jubilación, conclusión que resulta completamente opuesta a lo manifestado por esa entidad. No se trata, por lo tanto, de un fondo territorial de pensiones, de aquellos creados en virtud de lo dispuesto en los artículos 139, numeral 3º, y 145 de la Ley 100 de 1993, y regulados en los Decretos 1296 de 1994 y 1068 de 1995.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 128 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 139 NUMERAL 3 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 145 / DECRETO 2527 DE 2000 – ARTÍCULO 1

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – Creación / CAJANAL – Liquidación La Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 1945 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de “los empleados y obreros nacionales de carácter permanente”. Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado mediante la Ley 490 de 1998, y en materia pensional, se le encomendó continuar “[…]con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley[…]” (artículo 4º ibídem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 17 / LEY 490 DE 1998 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 4

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) – Creación y naturaleza jurídica / UGPP Y CAJANAL – Distribución de

competencias pensionales / AFILIADOS COTIZANTES A CAJANAL – Traslado masivo al Instituto de Seguros Sociales (ISS), hoy Colpensiones Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. (…)Más adelante, por el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. En el artículo 1 se indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. Para recapitular, se tiene, entonces, que el Decreto 2196 de 2009 decretó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social; que la Ley 1151 de 2007 (artículo 156) y el Decreto Ley 169 de 2008 establecieron las funciones de la UGPP, y que el Decreto 4269 de 2011 efectuó la distribución de competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. Además, con el citado Decreto 2196 de 2009, el Gobierno Nacional ordenó efectuar un traslado masivo de los afiliados cotizantes de Cajanal al Instituto de Seguros Sociales, ISS, que tuvo como fecha límite el mes de julio de 2009.

FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO LEY 169

DE 2008 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 575 DE 2013 – ARTÍCULO 2

PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios / PENSIÓN GRACIA DE DOCENTES OFICIALES – Es compatible con la pensión ordinaria de jubilación o vejez /

PENSIÓN DE VEJEZ ORDINARIA – Definición / PENSIÓN GRACIA –

Definición / PENSIÓN GRACIA Y PENSIÓN DE VEJEZ ORDINARIADiferencias [L]a pensión gracia tiene más de cien años de creación (Ley 114 de 1913 ; Ley 116 de 1928 ; Ley 37 de 1933 ) y sus beneficiarios son personas que laboraron como personal docente en los niveles departamentales o municipales. El reconocimiento de la pensión gracia a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social, fue dispuesto por el Decreto 081 de 1976 y reiterado por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989. (…)Ahora bien, el literal A del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 estableció expresamente que la pensión gracia sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación y no fijó prohibición alguna que indique que no podrían percibirse simultáneamente estos dos tipos de pensiones, por lo que podría concluirse que esa situación constituye una excepción a la prohibición comprendida en el artículo 128 de la Constitución, relativa a que “Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público y recibir más de una asignación que provenga el tesoro público, o de empresas de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente

determinados por la ley”. En esa línea el Consejo de Estado ha explicado que la pensión ordinaria de jubilación es una retribución del trabajo humano, pues es una prestación otorgada a los servidores públicos por cumplir los requisitos de tiempo de servicio y la edad que determina la ley, mientras que, la pensión gracia es un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes, como contraprestación por la baja remuneración que recibían. (…) En esa medida, se considera que es legal el reconocimiento conjunto de la pensión ordinaria de jubilación y la pensión gracia, pues el legislador admitió su concurrencia al establecerlo en la Ley 91 de 1989.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 37 DE 1933 – ARTÍCULO 2 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la pensión gracia, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 27 de noviembre de 2014, Rad. 11001-0306-000-2014-00083-00 y 11001-03-06-000-2014-00086-00; y Corte Constitucional,

Sentencia C-479 de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00149-00(C)

Actor: PENSIONES DE ANTIOQUIA

Asunto: Sustitución pensional. Entidad competente para estudiar y decidir de fondo una solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes. Pensión gracia. Compatibilidad pensional La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES Con base en la información contenida en los documentos que forman parte del expediente, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:

1. La señora Romelia de Jesús López Rodríguez, identificada con la cédula de ciudadanía n.º 21.975.263 de Salgar nació el 15 de abril de 1948 y murió el 20 de diciembre de 2015 (folios 122, 124, 125 y127).

2. Mediante la Resolución n.º 022637 del 13 de agosto de 1998, Cajanal reconoció y ordenó el pago de una pensión a la señora López Rodríguez, con fundamento en las leyes 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985 y 114 de 1913, por ser docente en el Departamento de Antioquia, laborar 11.161 días (más de 20 años) y tener 50 años.

De acuerdo con dicho acto administrativo, la señora López Rodríguez cumplió su estatus pensional el 15 de abril de 1998 (folios 166 a 168).

3. Recurrida en reposición la decisión anterior, Cajanal, a través de la Resolución

2475 del 9 de marzo de 1999, ordenó reliquidar la mesada pensional a favor de la señora López Rodríguez y determinó que el pago de dicha prestación estaría a cargo del FOPEP (folios 171 a 176).

4. De otra parte, mediante Resolución n.º 0176 del 11 de febrero de 1999, Pensiones de Antioquia reconoció a la señora López Rodríguez una pensión de jubilación, pues según dicha entidad, la peticionaria laboró en el sector público

(Ministerio de Educación y Departamento de Antioquia) por más de 30 años. Según Pensiones de Antioquia, el derecho lo adquirió el 15 de abril de 1998, día en el que cumplió 50 años. Dicho acto administrativo indicó que Pensiones de Antioquia era la administradora que pagaría la pensión de la señora López Rodríguez y el Ministerio de Educación Nacional concurriría a financiar dicha prestación en la cuota parte correspondiente (folio 27).

5. Posteriormente, Pensiones de Antioquia con Resolución 0597 de 2000, modificó la Resolución 0176 de 1999, en el sentido de reliquidar el monto de la pensión y señalar que dicha prestación se pagaría por parte de Pensiones de Antioquia, pero que sería el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FER), la entidad que concurriría a financiar la cuota parte correspondiente por el tiempo laborado por la señora López Rodríguez (folios 41 reverso a 43). 6 Por otro lado, el 9 de noviembre de 2017, el señor José Dorian Salazar Álvarez, como cónyuge supérstite de la señora López Rodríguez, presentó mediante

apoderado la solicitud de pensión de sobrevivientes ante el Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Dicha solicitud fue trasladada por competencia a la Gobernación de Antioquia y esta, a su vez, la remitió a Pensiones de Antioquia (folios 92 a 107).

7. El 15 de enero de 2018, de acuerdo con la comunicación 2018020199, la señora Lina Salazar López, hija de la señora López Rodríguez, también solicitó la pensión de sobrevivientes en calidad de curadora provisional y hermana de Isabel Cristina Salazar. En esa comunicación Lina Salazar manifestó que adelantaba demanda de interdicción por discapacidad mental de su hermana menor (folios 108 a 113).

8. El 18 de abril de 2018, el Juzgado Tercero de Familia de Oralidad decretó la interdicción judicial de carácter definitiva y por discapacidad mental absoluta de Isabel Cristina Salazar López, hija de Romelia de Jesús López Rodríguez y José Salazar. En consecuencia, el juez determinó que no podría administrar y disponer de sus bienes por sí misma (folios 130 a 131).

9. El 1 de junio de 2018, en oficio 2018022698, la señora Lina Salazar, como curadora principal de su hermana Isabel Salazar solicitó ante el Fondo de Pensiones de Antioquia la pensión de sobrevivientes (folios 137 a 141).

10. Mediante comunicación 2018013597 del 25 de septiembre de 2018, la Directora Jurídica de Pensiones de Antioquia solicitó a la UGPP copia del acto administrativo a través del cual Cajanal le concedió la pensión a la señora Romelia

de Jesús López Rodríguez. En dicha solicitud Pensiones de Antioquia indicó que Cajanal también le había reconocido una pensión a la señora López Rodríguez (folio 149).

11. El 16 de noviembre de 2018, el Director Administrativo de Pensiones de Antioquia, nuevamente requirió a la UGPP, para que remitiera el acto administrativo que reconoció la pensión de la señora López, con el fin de determinar si podría dar trámite a la pensión de sobrevivientes solicitada por sus beneficiarios (folio 150).

12. Mediante comunicación radicada con el n.º 2018164010653191 del 28 de noviembre de 2018, la UGPP respondió los requerimientos realizados por Pensiones de Antioquia, en los siguientes términos: […] sobre el particular le comunicamos que verificados los aplicativos informativos con los que cuenta la Unidad, se evidenció que: la Resolución No. 22637 de fecha 13 de agosto de 1998 consta en cuatro (4) folios.

[…]

13. Por su parte, la UGPP, en comunicación n.º 2019110002088271 del 19 de marzo de 2019 pidió a Pensiones de Antioquia remitir copia del acto administrativo que reconoció la pensión de la señora López Rodríguez y solicitó indicarle si esa entidad sustituyó la pensión a favor de un beneficiario, con el fin de determinar la viabilidad del inicio de una acción de lesividad (folio 184).

14. Frente a la anterior solicitud, Pensiones de Antioquia, en comunicación n.º 2019011034 del 5 de abril de 2019, remitió copia de la Resolución 0176 del 11 de

1999, por medio de la que le reconoció una pensión de jubilación a la señora López Rodríguez (folio 185).

15. El 22 de mayo de 2019, Pensiones de Antioquia, por medio de la Resolución n.º 2019030230 declaró la pérdida de competencia frente al reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes solicitada por Lina Andrea Salazar López, en condición de hija de la señora López Rodríguez y en representación de su hermana Isabel Cristina Salazar y por el señor José Dorian Salazar Álvarez, como cónyuge supérstite de la señora Romelia de Jesús López Rodríguez.

Lo anterior, porque según dicha entidad se encontró un indicio de una prestación económica reconocida por Cajanal (pensión gracia) y una pensión ordinaria de jubilación, reconocida por Pensiones de Antioquia (folios 2 a 5).

16. El 6 de junio de 2019, Lina Salazar López, como curadora y hermana de Isabel Salazar, interpuso nuevamente derecho de petición ante Pensiones de Antioquia, para obtener respuesta de fondo respecto a la solicitud de sustitución pensional de su hermana (folios 186 a 188).

17. El 17 de julio de 2019, Pensiones de Antioquia, según comunicación 2019011977, respondió a la peticionaria en los siguientes términos: […] Pensiones de Antioquia, teniendo en cuenta, que al momento de realizar la normalización del expediente para proceder a resolver de fondo sobre la solicitud presentada por el señor JOSE DORIAN SALAZAR ÁLVAREZ, y por la señora LINA ANDREA SALAZAR LÓPEZ, curadora de la joven ISABEL CRISTINA SALAZAR

LÓPEZ, encontró situaciones que no le permitieron hacerlo y decidió desatar el conflicto de competencia, regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011(CPACA) para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida […].

18. Mediante escrito radicado en la Sala de Consulta y Servicio Civil el 15 de agosto de 2019, el Director Administrativo adscrito a la Dirección Jurídica solicitó resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) (folio 1).

II. TRÁMITE De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco (5) días, para que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos (folio

193). Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437, dentro del cual se informó sobre el conflicto planteado a Pensiones de Antioquia, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), a Lina Salazar López, como curadora de Isabel Cristina Salazar López y al apoderado del señor José Dorian Salazar Álvarez (folios 194 a 196). Obra también constancia secretarial en el sentido de que, durante la fijación del edicto, se recibieron alegatos o consideraciones de la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y Pensiones de Antioquia (folios 197 a 224).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES Las partes intervinientes presentaron los argumentos que se exponen a

continuación:

1. Pensiones de Antioquia El Gerente General de Pensiones de Antioquia advirtió que de acuerdo al expediente pensional de la señora López Rodríguez, en vida, le fueron reconocidas dos pensiones a saber: una pensión gracia y una de jubilación, asumidas por Cajanal y Pensiones de Antioquia, respectivamente.

Indicó que las pensiones reconocidas tanto por Cajanal como por Pensiones de Antioquia, son prestaciones derivadas de los servicios prestados por la señora López Rodríguez al Estado en los mismos periodos de tiempo. En consecuencia, esas pensiones serían incompatibles, según el artículo 128 de la Constitución Política. Advirtió que por esa causa tendrían que adelantar el procedimiento de revocatoria del respectivo acto administrativo y de ser del caso, iniciar las acciones judiciales respectivas. Por lo anterior, manifestó que Pensiones de Antioquia no es la entidad competente para resolver la solicitud de sustitución pensional solicitada por la hija y cónyuge de la señora López Rodríguez respecto de la pensión reconocida mediante Resolución n.º 0176 de 1999 y que la entidad competente para resolverla era la UGPP, pues fue la que asumió ese tipo de obligaciones con la liquidación de Cajanal (folios 200 a 203).

2. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)

La Subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP manifestó que mediante Resolución 0022637 de 1998, la extinta Cajanal reconoció una pensión gracia a favor de la señora Romelia de Jesús López Rodríguez, a partir del 15 de abril de 1998, la cual, fue reliquidada mediante Resolución 002475 del 9 de marzo de 1999. También indicó que el 23 de septiembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Antioquia, declaró la nulidad del monto de la liquidación de la mesada pensional contenida en esos actos administrativos y ordenó efectuar una nueva liquidación que se cumplió por medio de la Resolución 0004268 del 26 de mayo de 2006. Asimismo, advirtió que esa entidad está a cargo de la pensión gracia, de la cual era beneficiaria la señora López Rodríguez, por lo que es la entidad competente para pronunciarse sobre la sustitución pensional de dicha prestación, como efectivamente lo hizo en relación con la solicitud realizada por el señor José Dorian Salazar. En esa línea, señaló que esa entidad, por medio de las Resoluciones RDP 032177, 043514 y 43787 del 2018, negó una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de la señora López Rodríguez, al señor José Dorian Salazar Álvarez, por no allegar los documentos necesarios para analizar el caso y comprobar de acuerdo al informe técnico investigativo del 2 de noviembre de 2018, que entre el solicitante y la señora Romelia de Jesús López no existió convivencia durante los 5 años anteriores a la fecha del fallecimiento de la

pensionada. Ahora bien, respecto de la pensión de jubilación indicó que Pensiones de Antioquia corrió traslado de la cuota parte pensional a Cajanal, entidad que, mediante comunicación n.º CPP 1502 de 1998, le solicitó a esta entidad allegar todos los documentos y antecedentes que permitieron expedir ese acto administrativo, pero dicha información nunca fue allegada a Cajanal. En relación con dichas cuotas pensionales manifestó que el artículo 8° del Decreto 3056 del 2013, estableció que la entidad competente para responder por estas era el Ministerio de Salud y Protección Social (folios 197 a 199).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala y términos legales

a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»1 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos

departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como surge del análisis de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre una autoridad del orden nacional: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), y una autoridad del orden territorial, Pensiones de Antioquia. Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un

punto particular y concreto, consistente en determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de una pensión de sobreviviente. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. 1 Ley 1437 de 2011: Artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se

suspenderán»2. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida». Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunam