CE-11001-03-06-000-2019-00196-00(C)-2020

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – Liquidación / COLPENSIONES – Creación / El artículo 8 de la Ley 90 de 1946 creó el Instituto de Seguros Sociales (…) la Ley 100 de 1993 en su artículo 52 estableció la competencia general del ISS para el reconocimiento de las pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida. Adicionalmente, la Ley 100 adoptó medidas tendientes a extinguir en el tiempo las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público, nacional y territorial, para lo cual previó que, mientras subsistieran, continuarían administrando el régimen en mención «respecto de sus afiliados». Ahora bien, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 creó la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), como «Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional» y ordenó al Gobierno «[…] la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere […]» En virtud de lo anterior, el Gobierno mediante Decreto 2011 de 2012 reglamentó la entrada en vigencia de Colpensiones (…) [L]as funciones que otrora le correspondían al Instituto de Seguros Sociales –(SS), incluidas las de reconocimiento de los derechos pensionales de sus afiliados, fueron reasignadas a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) a partir del 28 de

septiembre de 2012

FUENTE FORMAL: LEY 9 DE 1946 – ARTÍCULO 8 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / DECRETO 2011 DE 2012

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – Liquidación / CAJANAL – Asignación de competencias a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECIÓN SOCIAL / UGPP – Competencia La Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) fue creada por la Ley 6ª de 1945 (…) [E]l Gobierno Nacional ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal E.I.C.E., mediante el Decreto 2196 de 2009, por lo que la entidad cesó sus funciones a partir del 12 de junio de 2009 (fecha de entrada en vigencia del Decreto en mención) y su liquidación concluyó el 12 de junio de 2013 (…) Cajanal EICE en Liquidación debió continuar con los trámites de reconocimiento de pensiones causadas o que se causaran antes del 12 de julio de 2009, fecha para la cual se estableció el vencimiento del término previsto por el artículo 4º del citado Decreto 2196 para el traslado de los afiliados de la Caja al ISS. Dicha obligación del proceso liquidatorio concluiría cuando la UGPP asumiera esa función. (…) Ahora bien, la UGPP se creó mediante la Ley 1151 de 2007 (…) En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Ley 169 de 2008 (…)

con base en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, la UGPP es la entidad competente para reconocer: (i) los derechos pensionales “causados” antes de la cesación de actividades de las administradoras exclusivas de servidores públicos; (ii) los derechos de los servidores públicos que cumplieron el tiempo de servicio y, sin cumplir la edad, se desafiliaron del régimen de Prima Media con Prestación Definida, antes de la cesación de actividades de la respectiva administradora. Lo anterior se refuerza por lo prescrito en el artículo 2º del Decreto 575 de 2013 sobre la estructura y funciones de la UGPP (…) a la luz de la normativa vigente, la UGPP cuenta con plenas facultades para reconocer y administrar los derechos pensionales y prestaciones económicas de los servidores públicos que se hubieren causado o reconocido en la fecha de supresión de las entidades, cajas o fondos públicos del nivel nacional que fueran administradoras exclusivas de tales derechos FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTICULO 156 / DECRETO LEY 169

DE 2008 / DECRETO 2196 DE 2009 / LEY 6 DE 1945

MIEMBROS DEL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA PENITENCIARIA – Son empleados públicos / INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y

CARCELARIO (INPEC) – Creación / RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DEL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA PENITENCIARIA La Ley 33 de 1985 en su artículo 1º, inciso primero, consagró el régimen general

de pensiones para los empleados oficiales, consistente en el derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación cuando hubieran servido 20 o más años, continuos o discontinuos, y llegaran a la edad de 55 años. (…) La Ley 32 de 1986 se configuró como un régimen especial en materia pensional para el personal de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, en los términos del artículo 1º, inciso segundo, de la Ley 33 de 1985 y la jurisprudencia de esta Corporación así lo ha considerado. (…) En el artículo 3º, la Ley 32 en comento categorizó a los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria como empleados públicos (…). En ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1991, fue expedido el Decreto 2160 de 1992 por el cual se fusionaron la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia y el Fondo Rotatorio del mismo ministerio y se creó el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC. (…) Luego fue expedido el Código Penitenciario y Carcelario (Ley 65 de 1993) que en el artículo 15 estableció el Sistema Nacional Penitenciario y en el artículo 172 confirió facultades extraordinarias para que se adoptara el régimen de personal del INPEC. Con base en las mencionadas facultades extraordinarias fue expedido el Decreto Ley 407 de 1994, que entró a regir el 21 de febrero del mismo año. El artículo 78 del Decreto Ley 407 en cita clasificó el personal del INPEC en dos categorías: a) Personal administrativo, y b)

Personal del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional. En relación con el régimen pensional, el artículo 168 del Decreto Ley 407 conservó el régimen especial de la Ley 32 de 1986 para el personal que estaba vinculado el 21 de febrero de 1994, fecha de entrada en vigencia de ese decreto ley; y para quienes entraran después de esa fecha, remitió al artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sobre actividades de alto riesgo de los servidores públicos FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 1 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 2 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 3 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20

TRANSITORIO / DECRETO 2160 DE 1992 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 172

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el régimen especial de pensiones del personal de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de mayo de 2014, Rad. 50001-23-31000-2008-00239-01(0889-13), C.P. Luis Rafael Vergara Quintero ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS – Las desarrolladas por el cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria La Ley 100 de 1993, en el artículo 140, incluyó como ejemplo de actividades de

alto riesgo para los servidores públicos, las desarrolladas por el cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria (…). El artículo 2º del (…) Decreto Ley 2090 relacionó entre las actividades de alto riesgo, las de custodia y vigilancia de los internos en los centros de reclusión carcelaria. (…) Finalmente, el Acto Legislativo 1 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política dispuso en el inciso séptimo que a partir de su vigencia (25 de julio) quedaban suprimidos todos los regímenes pensionales especiales, como regla general, con las excepciones o bajo las condiciones señaladas en el mismo acto legislativo, y el parágrafo transitorio 5º se ocupó expresamente del régimen pensional especial de los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 140 / DECRETO LEY 2090

DE 2003 – ARTÍCULO 2

MIEMBROS DEL CUERPO DE CUSTODIA Y VIGILANCIA PENITENCIARIA NACIONAL – Improcedencia de exigirles el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993, al crear y organizar el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, incorpora el concepto de actividad de alto riesgo en el sector público, usa como ejemplo la actividad desarrollada por el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria del INPEC y ordena al Gobierno Nacional que regule la actividad de alto riesgo de los servidores públicos. Es decir, la Ley 100 en el artículo 140 (…) asume que por razón del riesgo inherente, actividades como

la de custodia y vigilancia de la población carcelaria requieren de un régimen pensional especial. El artículo 140 de la Ley 100 en cita sería suficiente razón jurídica para excluir la exigencia del régimen de transición del artículo 36 de la misma Ley 100, a los destinatarios de la pensión especial de jubilación consagrada en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. La evolución normativa y en particular el Acto Legislativo 1 de 2005, parágrafo transitorio 5º, también transcrito, reafirman la improcedencia de exigir el régimen de transición de la ley 100 a quienes ingresaron al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional con anterioridad al 21 de febrero de 2003.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 140 / LEY 32 DE 1986 –

ARTÍCULO 96

RÉGIMEN PENSIONAL ESPECIAL DEL CUERPO DE CUSTODIA Y

VIGILANCIA – Alcance [E] régimen del artículo 96 de la Ley 32 de 1986: (i) Fue un régimen pensional especial, frente al régimen general adoptado por la Ley 33 de 1985 para los empleados oficiales. (i) Fue un régimen pensional especial, frente al régimen general adoptado por la Ley 33 de 1985 para los empleados oficiales. (ii) Como lo hizo explícito años después la Ley 100 de 1993, el régimen especial se creó en consideración a los riesgos inherentes a la función de custodia y vigilancia de los internos en las cárceles y penitenciarias nacionales, y por lo mismo, el requisito

para su causación se circunscribió a 20 años de servicios, continuos o discontinuos, en ejercicio de esa función. (iii) El régimen de personal, salarial, prestacional y pensional del INPEC, adoptado por el Decreto Ley 407 de 1994, conservó la pensión especial en comento, expresamente para los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia mediante la remisión expresa que el artículo 96 de la Ley 32 hizo al artículo 168 del Decreto Ley 407, en cita. (iii) El Decreto Ley 407 fue expedido el 20 de febrero de 1994, esto es, cuando ya había sido expedida y publicada la Ley 100 de 1993. (iv) La Ley 100 de 1993, en su artículo 140, además de ordenar al Gobierno Nacional la regulación de las actividades de alto riesgo en el sector público, enunció como ejemplo de esas actividades precisamente las del cuerpo de guardia penitenciaria, con lo cual reafirmó el fundamento de la especialidad de su régimen pensional y no adoptó norma alguna que afectara la vigencia o las condiciones de ese régimen especial pensional. (v) Con el Decreto Ley 2090 de 2003 se adoptó el estatuto de las actividades de alto riesgo del sector público, se estableció una pensión especial de vejez por razón de la naturaleza de la actividad, y se incluyó expresamente al cuerpo de guardia penitenciaria del INPEC. (vi) El Decreto 1950 de 2005 reglamentó el artículo 140 de la Ley 100 de 1993, únicamente para dejar explícito que a partir de la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003 (21 de febrero de 2003) quienes se vincularan

laboralmente al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC se pensionarían con el régimen adoptado para todos los servidores públicos que realizan las actividades definidas como de riesgo en el Decreto Ley 2090 en mención; y que el régimen de la Ley 32 de 1986 solo se conservaba para las vinculaciones anteriores a esa fecha. (vii) El Acto Legislativo 1 de 2005 dispuso la supresión de todos los regímenes especiales, y tomó medidas respecto de los beneficiarios de algunos de ellos, en particular ordenó que los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional que habían ingresado con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto Ley 2090 de 2003, se les aplicaría «el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986 […]».

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 1 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 1 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 2 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 3 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 20

TRANSITORIO / DECRETO 2160 DE 1992 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 65 DE 1993 – ARTÍCULO 172 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 140 / DECRETO LEY 2090 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / LEY 32 DE 1986 – ARTÍCULO 96

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00196-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Asunto: Determinación de la competencia para el reconocimiento de la pensión de vejez por actividad de alto riesgo de un miembro del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES Los hechos relevantes que dieron origen al conflicto de competencias son los

siguientes:

1. El señor Otálvaro Márquez Navarro, identificado con cédula de ciudadanía núm. 19.356.455 de Ciénaga (Magdalena), nació el 30 de noviembre de 1955 y actualmente cuenta con 64 años de edad1.

2. El 24 de mayo de 1982, el señor Otálvaro Márquez Navarro se vinculó al

Cuerpo, de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional (hoy

dependiente del INPEC), en el cargo de dragoneante2.

3. El señor Otálvaro Márquez Navarro ha efectuado sus cotizaciones para seguridad social de la siguiente manera: (i) desde el 24 de mayo de 1982 al 31 de julio de 2009 a Cajanal; y (ii) desde el 1 de agosto de 2009 a la fecha al ISS, hoy Colpensiones3. Su estado actual de afiliación a Colpensiones es la de <<Activo

Cotizante4˃˃.

4. El 17 de agosto de 2017, el señor Otálvaro Márquez Navarro, con base en el artículo 96 de la Ley 32 de 19865, solicitó a Colpensiones el reconocimiento de una pensión de vejez por actividad de alto riesgo.

5. El 11 de enero de 2018, Colpensiones, mediante Resolución núm. SUB 3955, se declaró no competente para resolver la solicitud pensional del señor Márquez, al considerar que la competencia está en cabeza de la UGPP, razón por la cual remitió las diligencias a esa entidad6.

6. El 17 de octubre de 2019, la UGPP, a través del Auto núm. ADP 006703, negó su competencia para conocer de la solicitud pensional del señor Otálvaro Márquez Navarro y, por lo tanto, ordenó el traslado de las diligencias a Colpensiones7.

7. Finalmente, el 6 de noviembre de 2019, Colpensiones, de conformidad con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), planteó ante la Sala el conflicto negativo

de competencias administrativas con el fin de determinar la autoridad competente para resolver sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del Otálvaro Márquez Navarro8.

II. ACTUACIÓN PROCESAL 1 Folio 6. 2 Folio 19. 3 Folio 19. 4 Folio 6 vuelto. 5 Artículo 96. Pensión de jubilación. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria Nacional, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación al cumplir veinte (20) años de servicio, continuos o discontinuos al servicio de la Guardia Nacional, sin tener en cuenta su edad. 6 Folios 7 a 9. 7 Folio 10. 8 Folios 1 a 5.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto9. Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley

1437. En efecto, se informó sobre el conflicto planteado a Colpensiones, a la UGPP y al señor Otálvaro Márquez Navarro10.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Argumentos expuestos por la UGPP11

En sus alegatos esta entidad afirmó que no tiene la competencia para conocer de la solicitud del señor Otálvaro Márquez Navarro, debido a que no cumplió con alguno de los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para conservar el

régimen de transición y conservar el régimen especial del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986. Afirmó que la Sección Segunda de esta Corporación12 ha sostenido que para pensionarse con el régimen especial consagrado para los servidores públicos del INPEC en la Ley 32 de 1986 y en el artículo 168 del Decreto Ley 407 del 20 de febrero de 199413, es necesario acreditar, para la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, una de las dos condiciones descritas en su artículo 36: 40 años de edad si es hombre o 15 años de servicios. Sostuvo que para el 1 de abril de 1994, cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, el señor Otálvaro Márquez Navarro no contaba con 15 años de servicios ni con 40 años de edad, pues acreditaba, para esta fecha, tan solo 11 años, 10 meses y 8 días de servicios y 38 años edad. Por lo anterior, concluyó que el peticionario no cumple con los requisitos del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993. En consecuencia, aseguró que el solicitante no puede pensionarse con arreglo a la Ley 32 de 1986, el cual exigía como única condición: 20 años de servicios. Para esta entidad al señor Otálvaro Márquez Navarro le es aplicable el Decreto 2090 de 200314, que derogó el artículo 168 del Decreto Ley 407 de 1994. Afirmó que aquel decreto exige como requisitos para adquirir la pensión especial del INPEC: 55 años de edad y el número mínimo de semanas establecidas en el

sistema general de seguridad social en pensiones de la Ley 100 de 1993. 9 Folio 21. 10 Folios 22 a 24. 11 Folios 25 a 27. 12 La UGPP cita las sentencias del 21 de septiembre y 10 de agosto de 2006, Magistrados Ponentes Ana Margarita Olaya Forero y Jaime Moreno García, respectivamente 13 << PENSION DE JUBILACION. Los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, que a la fecha de la vigencia del presente decreto se encuentren prestando sus servicios al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, INPEC, tendrán derecho a gozar de la pensión de jubilación en los términos establecidos en el artículo 96 de la Ley 32 de 1986. El tiempo de servicio prestado en la fuerza pública se tendrá en cuenta para estos efectos.˃˃ 14 <<Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.˃˃ Por ello, consideró que el señor Otálvaro Márquez Navarro consolidó su estatus pensional al cumplir los 55 años de edad, esto es el 30 de noviembre de 2010, cuando ya se encontraba cotizando al ISS, hoy Colpensiones. Por tanto, asevera que es esta entidad la competente para resolver la solicitud pensional y no la UGPP.

2. Argumentos expuestos por Colpensiones15

Colpensiones negó tener la competencia para proceder al estudio de la solicitud pensional del señor Otálvaro Márquez Navarro, por las siguientes razones:

Para esta entidad, los beneficiarios del régimen especial consagrado en la Ley 32 de 1986, son todos aquellos funcionarios que ingresaron al INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003, es decir antes del 28 de julio de 2003, así no cumplan con los requisitos del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Lo anterior, por cuanto el parágrafo transitorio 5 del Acto Legislativo 01 de 2005 y el artículo 1 del Decreto 1950 del mismo año, señalan que a los miembros del INPEC vinculados antes del Decreto Ley 2090 de 2003, se les aplica únicamente las reglas contenidas en la Ley 32 de 1986. Señaló que el señor Otálvaro Márquez Navarro es beneficiario de la Ley 32 de 1986, por cuanto ingresó al INPEC el 24 de mayo de 1982, antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 1993; y porque, además, cumplió los 20 años de servicios el 31 de mayo de 2002, cuando estaba afiliado a la extinta Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal). Respecto de la competencia para asumir el estudio de la solicitud pensional, la entidad indicó que si el afiliado se trasladó a Colpensiones en el marco del proceso del traslado masivo ordenado por el Decreto 2196 de 2009, cuando ya había adquirido el estatus pensional, el reconocimiento de la prestación estaría a cargo de la UGPP y no de Colpensiones, tal como lo ha reiterado la Sala en varias oportunidades16.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»17 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime 15 Folios 1 a 5. 16 Cita el conflicto de competencias nro. 11001030600020180005000 del 23 de mayo de 2018 17 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[…] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Como se evidencia de los antecedentes en el presente asunto: (i) el conflicto de competencias involucra a dos autoridades del orden nacional: Colpensiones y la UGPP(ii) el asunto discutido es de naturaleza administrativa y (iii) versa sobre un punto particular y concreto que es la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Otálvaro Márquez Navarro. Se concluye por tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,

CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, “mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán”. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad

competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.» Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que en el presente asunto los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se

fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

3. Problema jurídico La Sala debe decidir cuál es la entidad competente para realizar el estudio de la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Otálvaro Márquez Navarro, teniendo en cuenta que se ha desempeñado como miembro del Cuerpo de Custodia y Guardia Penitenciaria y Carcelaria Nacional, por más de 20 años, desde el 24 de mayo de 1982.

La UGPP negó su competencia bajo la consideración que al señor Otálvaro Márquez Navarro no le es aplicable el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como tampoco el régimen especial de la Ley 32 de 1986. Por tal razón, argumenta que la entidad que debe proceder al estudio de la solicitud pensional es Colpensiones, a la luz del Decreto 2090 de 2003 y de la Ley 100 de 1993. Colpensiones, de igual manera, negó la competencia para estudiar de fondo la petición elevada por el señor Otálvaro Márquez Navarro, pues, a su juicio, se le debe aplicar el régimen especial contenido en la Ley 32 de 1986. Como consecuencia de ello, al haber cumplido el estatus pensional con anterioridad al traslado masivo de los afiliados de Cajanal a la UGPP, es esta entidad que debe proceder al estudio de la solicitud pensional. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará: (i) la liquidación del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y la entrada en funcionamiento

de la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Reiteración. (ii) la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) y la asignación de competencias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Reiteración. (iii) El régimen pensional especial del Cuerpo de Custodia