CE-11001-03-06-000-2019-00211-00(C)-2020

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Entre Colpensiones y la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir conflictos de competencia administrativa Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (…) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (…) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (…) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 LEY 100 DE 1993 – Régimen de transición / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Beneficiarios / EMPLEADOS PÚBLICOS – Régimen de transición aplicable [L]a Ley 100 de 1993, en su artículo 36, previó un régimen de transición para las personas que, para ese momento, tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizados o laborados, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior, que les fuera aplicable (…) El artículo 1, parágrafo transitorio 4º, del Acto Legislativo 1

de 2005 dispuso la terminación del régimen de transición a partir del 31 de julio de 2010, «excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014», esto es, hasta el 31 de diciembre de 2014. Por lo tanto, las personas beneficiarias del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 tienen derecho a solicitar la aplicación del régimen anterior que les fuera aplicable, en el marco establecido por el Acto Legislativo 01 de 2005. Por regla general, para los empleados públicos, dicho régimen previo corresponde al contenido en las Leyes 33 de 1985 y 71 de 1988, siempre que cumplan con los requisitos establecidos en cada una de ellas. La identificación de estas circunstancias - si está o no en el régimen de transición y si, en virtud de dicho régimen, se aplica la Ley 33 de 1985 o la Ley 71 de 1998 - es relevante en asuntos como el analizado, en la medida en que, según se trate de una u otra normativa, las reglas para la asignación de competencia pueden variar, tal como se analizará más adelante.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Pérdida y recuperación cuando hubo traslado al régimen de ahorro individual / SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD

SCIAL EN PENSIONES – Regímenes que lo integran [E]l artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que las personas beneficiarias del régimen de transición, por razón de la edad, pierden el beneficio que otorga dicho régimen, si se trasladan voluntariamente al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, aunque posteriormente se afilien al de Prima Media con Prestación Definida (…) [D]e acuerdo con la Ley 100, artículo 36, incisos cuartos y quinto, los beneficiarios del régimen de transición, por tener 15 años de servicios cotizados a la fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tienen la posibilidad de recuperar el régimen de transición que perdieron (en principio) por el traslado al Régimen de Ahorro Individual. Esa posibilidad no es aplicable a los beneficiarios del régimen de transición por el requisito de la edad (…) Más adelante, la Ley 797 de 2003, en su artículo 2, modificó algunas de las características del Sistema General de Pensiones previstas en el artículo 13 de la Ley 100 de 1993 (…) [L]a jurisprudencia constitucional reiteró, frente a la reforma de la Ley 797 de 2003, el efecto jurídico de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100, respecto de los beneficiarios del régimen de transición, por razón del tiempo de servicios cotizados, cuando lo pierden temporalmente por afiliarse al Régimen de Ahorro Individual. (…) en virtud de las disposiciones que regulan el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, solamente dos regímenes integran dicho sistema, cada uno de los

cuales tiene sus propias características y su propia institucionalidad: i) el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, administrado inicialmente por el ISS y, a partir de su supresión, por Colpensiones, y (ii) el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, administrado por los fondos privados de pensiones y cesantías definidos en la Ley 100. De acuerdo con la estructura institucional del Sistema General de Pensiones, los beneficiarios del régimen de transición por razón del tiempo de servicios cotizado, deben devolverse o trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, para recuperar los derechos y beneficios de aquel régimen, de acuerdo con los mandatos de los incisos cuarto y quinto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en los términos y con los requisitos definidos en la jurisprudencia constitucional. Es importante advertir, también, que el artículo 52 de la Ley 100 de 1993, habilitó a las cajas, fondos y entidades de previsión social (públicos y privados) que existían cuando entró a regir el Sistema General, para administrar el régimen de prima media, pero únicamente respecto de quienes estaban afiliados en ese momento a la respectiva caja, fondo o entidad, y solo mientras dicha caja, fondo o entidad subsistiera FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 52 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 2 / LEY 100 DE 1993 –

ARTÍCULO 13

FUENTE FORMAL: Sobre el traslado del régimen de ahorro individual al régimen

de prima media de los beneficiarios del régimen de transición ver Corte Constitucional SU 130/2013, C789 DE 2002 y C1024 de 2004

CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – Liquidación / UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Creación / UGPPNaturaleza Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE (…) Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 106 / DECRETO 2196 DE 2009 CAJANAL EN LIQUIDACIÓN Y UGPP – Distribución de competencias pensionales / INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES – Liquidación [P]or el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. En el artículo 1 se indicó que la UGPP sería la competente para resolver

todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011. (…) Con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, ordenó la supresión del ISS y lo declaró en estado de liquidación, ente otros asuntos; todo ello a partir del 28 de septiembre de 2012 (…) En el artículo 3º del mismo decreto se estableció el trámite a seguir para la atención de las solicitudes de pensión y el cumplimiento de los fallos de tutela proferidos contra ISS en Liquidación, presentadas o dictados con anterioridad a su vigencia (…) [L]as funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a Colpensiones, incluyendo el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS (…) La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración hasta este punto, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y Colpensiones para reconocer y pagar pensiones en el Régimen Solidario de Prima Media con Prestación Definida: (…) Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a

Cajanal. (…) Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) y se retiraron o desafiliaron del Régimen de Prima Media con Prestación Definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad, sin haberse afiliado posteriormente a ninguna administradora de pensiones, del Régimen de Prima Media o del Régimen de Ahorro Individual. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad, entidad que reemplazó en sus funciones al Instituto de Seguros Sociales, luego de su liquidación FUENTE FORMAL: DECRETO 4269 DE 2011 / DECRETO 2011 DE 2012 / DECRETO 2012 DE 2012 / DECRETO 2013 DE 2012

RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PREVISTO EN LA LEY 33 DE 1985 –

Beneficiarios / PENSIÓN POR APORTES [S]i una persona beneficiaria del régimen de transición, durante su vida laboral, ha hecho aportes como empleado particular y como servidor público, pero los aportes hechos como servidor público son suficientes para obtener la pensión, conforme a la Ley 33 de 1985, no habría lugar a la aplicación de la pensión «por aportes», que regula la Ley 71 de 1988, pues dicha persona queda cobijada por el régimen de pensión de los servidores públicos. De acuerdo con lo anterior, las

pensiones de las personas cobijadas por la Ley 33 de 1985, que al 1 de abril de 1994 hubiesen prestado 15 o más años de servicios, quedaron a cargo de las cajas, fondos o entidades de previsión a las que estuvieran afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, mientras tales cajas, fondos o entidades subsistieran FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 71 DE 1988

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00211-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Asunto: Autoridad competente para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez de un empleado oficial, conforme con la Ley 33 de 1985. Recuperación de los beneficios del régimen de transición Reiteración. Aplicación del decreto 1642 de 1995 al caso concreto La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, los antecedentes

de este conflicto se pueden resumir así:

1. El señor José Guillermo Rodríguez Avella, identificado con la cédula de

ciudadanía número 19.279.961, nació el 22 de diciembre de 1955, y actualmente cuenta con 64 años de edad (folio 6).

2. El señor Rodríguez Avella trabajó para el Ministerio de Transporte (antes, Ministerio de Obras Públicas y Transporte), desde el 22 de febrero de 1978 hasta el 3 de abril de 2000, tiempo durante el cual cotizó para pensión de jubilación así: i)del 22 de febrero de 1978 al 30 de diciembre de 1993, en la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal1; ii) del 31 de diciembre de 1993 al 31 de octubre de 1994, en Cajanal; iii) del 1 de noviembre de 1994 al 30 de noviembre de 1996, en

1 Según el certificado de información laboral «Formato No. 1», se evidencian las siguientes interrupciones durante el periodo: a.Del 23 de julio de 1987 al 13 de septiembre de 1987, y b.Del 08 de enero de 1988 al 10 de abril de 1988 el Fondo de Pensiones y Cesantías Davivir; iv) del 1 de diciembre de 1996 al 3 de abril de 2000, en Cajanal2 (folio 12).

3. El 28 de mayo de 2012, el señor Rodríguez Avella solicitó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez a la UGPP, petición que fue negada por dicha entidad, mediante la Resolución RDP 006420 del 27 de julio de 2012, por considerar que el solicitante se trasladó al Régimen de Ahorro Individual (Fondo

de Pensiones y Cesantías ING) de manera voluntaria, y que esta había sido su última afiliación válida (folios 36 a 37).

4. Mediante el Auto ADP 002969 del 1 de noviembre de 2012, la UGPP indicó que, dentro del cuaderno administrativo del peticionario, no obraba certificado sobre el traslado que debió haber hecho de las sumas de dinero que tenía en su cuenta de ahorro individual, al regresar al Régimen de Prima Media, documento que era necesario para proceder a un pronunciamiento de fondo sobre los recursos interpuestos contra la Resolución RDP 006420 de 2012 (folios 28 a 29).

5. El 15 de enero de 2013, mediante la Resolución RDP 001376, la UGPP resolvió el recurso de reposición presentado contra la Resolución 006420 de 2012, en el sentido de confirmar el acto administrativo impugnado (folios 30 a 32).

6. El 21 de enero de 2013, mediante la Resolución RDP 002487, la UGPP decidió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución RDP 006420 de 2012, en el sentido de confirmarla, para lo cual adujo lo siguiente: […] la afiliación realizada a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, CAJANAL EICE HOY EN LIQUIDACIÓN es una afiliación irregular teniendo en cuenta que la única entidad administradora del régimen de prima media con prestación definida era el INSTITUTO DE LOS SEGUROS SOCIALES HOY COLPENSIONES por lo cual las cotizaciones por el periodo comprendido del 01 de noviembre de 1994 al 30 de noviembre de 1996 (sic), debieron efectuarse a dicha entidad y no a CAJANAL

EICE HOY EN LIQUIDACIÓN. Auto ADP 002969 del 1 de noviembre de 2012, por medio del cual se indicó que, dentro del cuaderno administrativo del peticionario, no obraba certificado sobre el traslado de las sumas de dinero que este tenía en su cuenta de ahorro individual, al regresar al Régimen de Prima Media. (Folios 33 a 35).

7. El 17 de noviembre de 2017, el señor Rodríguez Avella solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, petición que fue negada mediante la Resolución SUB 75240 del 21 de marzo de 2018, por considerar que el solicitante no era beneficiario del régimen de transición y tampoco completaba los requisitos de la Ley 797 de 2003 (folios 39 a 41).

2 Según el certificado de información laboral «Formato No. 1», se evidencia la siguiente interrupción laboral durante el periodo: a. Del 12 de enero de 2000 al 11 de marzo de 2000

8. Mediante la Resolución DIR 15671 del 28 de agosto de 2018, Colpensiones confirmó la Resolución SUB 75240 del 21 de marzo de 2018 y declaró su falta de competencia para decidir sobre la solicitud de reconocimiento pensional presentada por el señor Rodríguez Avella, al considerar que la autoridad competente para el reconocimiento y pago de la pensión era la UGPP, por ser esta la última entidad a la cual cotizó y con la que tenía más aportes realizados.

Por lo anterior, ordenó remitir el expediente pensional a la UGPP (folios 8, reverso, a 11).

9. Posteriormente, el 19 de noviembre de 2019, la UGPP, mediante oficio radicado

con el número 20191800135116651, se declaró sin competencia y ordenó remitir el expediente a Colpensiones, por estimar que el trámite y la resolución de fondo de esta petición correspondía a dicha entidad (folio 7).

10. Finalmente, el 29 de noviembre de 2019 Colpensiones, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre esa entidad y la UGPP (folios 1 a

5).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones (folio 16).

Consta también que se informó sobre el presente conflicto a Colpensiones, a la UGPP y al señor José Guillermo Rodríguez Avella, con el fin de que presentaran sus alegatos, de estimarlo pertinente (folio 15). Obra también constancia de la Secretaría en el sentido de que, durante la fijación del edicto, no se recibieron alegatos de ninguna de las partes, o del tercero interesado (folio 17). Sin embargo, el 5 de febrero de 2020, la Secretaría de la Sala informó que la subdirectora de Defensa Judicial Pensional de la UGPP allegó alegatos, en cuatro folios (folio 18). Por otro lado, mediante auto de 26 de febrero de 2020, el consejero ponente ordenó oficiar a Colpensiones y a la UGPP para que allegara algunos actos administrativos

relacionados con el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor José Guillermo Rodríguez Avella (folios 23 a 24).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) A pesar de que Colpensiones no presentó alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, sus argumentos se pueden extraer del oficio mediante el cual solicitó a la Sala resolver el presente conflicto, así como de la Resolución DIR 15671 del 28 de agosto de 2018, que confirmó la Resolución SUB 75240 del 21 de marzo de 2018 y declaró su falta de competencia para resolver la solicitud del señor Rodríguez Avella.

Colpensiones consideró que no es la autoridad competente para atender la solicitud pensional presentada por el señor Rodríguez Avella, porque, a su juicio, el peticionario logró efectuar la totalidad de cotizaciones a Cajanal, antes del 1 de julio de 2009, que fueron suficientes para consolidar el tiempo exigido por la Ley 33 de

1985. Adicionalmente, argumentó que, si bien el solicitante aparece afiliado, en la actualidad, a Colpensiones, su estado de afiliación es «Inactivo». 2.Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La UGPP, en sus alegatos, manifestó lo siguiente: […] el señor RODRÍGUEZ AVELLA JOSÉ GUILLERMO si (sic) tenía 15 años de servicio al 1 de abril de 1994, pero también es claro que existió un traslado al régimen de ahorro individual y que posteriormente al parecer regresó al régimen de

prima media administrado por Colpensiones, pero de las pruebas que obran en el expediente pensional que reposa en la UGPP NO se puede afirmar que el interesado haya recuperado el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues no existe prueba señalando que los aportes realizados a la AFP DAVIVIR hoy ING desde el 01 de noviembre de 1994 fueran trasladados al ISS hoy Colpensiones con sus respectivos rendimientos, toda vez que es a ésa (sic) Administradora a la cual se tenía que realizar el Traslado, ya que según el artículo 34 del Decreto 692 de 1994 Cajanal estaba impedida para recibir afiliados a partir del 01 de abril de 1994 y tampoco se evidencia documento en el cual se indique si el monto aportado al régimen de ahorro individual es inferior o no al monto total del aporte legal correspondiente en caso que hubieren permanecido en el régimen de prima media. (Negrilla en el texto original) Por lo anterior, la UGPP concluye que la autoridad competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional elevada por el señor José Guillermo Rodríguez Avella es Colpensiones, toda vez que, al momento en que regresó al Régimen de Prima Media, solo le era posible afiliarse al Instituto de Seguros Sociales, «hoy Colpensiones».

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas

generales»3 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

3 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como surge de los antecedentes, el presente conflicto de competencias se ha planteado entre dos autoridades del orden nacional: la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). Igualmente, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un punto particular y concreto, consistente en resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez que reclama el señor José Guillermo Rodríguez Avella. Se concluye, por lo tanto, que la Sala es competente para dirimir el conflicto. b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pueden ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la

competencia. La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad. Por lo tanto, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán». El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del

CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida.» Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia, no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que esta decisión sea comunicada.

2. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.

3. Problema jurídico En el presente conflicto de competencias administrativas, corresponde a la Sala definir la autoridad a la que compete resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez presentada por el señor José Guillermo Rodríguez

Avella. Para resolver este problema jurídico, la Sala analizará los siguientes temas, sobre los cuales se ha pronunciado reiteradamente: i) el régimen de transición en la Ley 100 de 1993; ii) pérdida y recuperación del régimen de transición, cuando hay traslado al Régimen de Ahorro Individual; iii) la institucionalidad vigente, iv) aplicación de la Ley 33 de 1985. Con base en el estudio de estos temas, se solucionará el caso concreto, y v) Caso concreto.

4. Análisis del conflicto planteado 4.1. Régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Con el fin de amparar las expectativas legítimas de quienes no habían asegurado su derecho a la pensión, pero se encontraban próximos a cumplir con las condiciones para acceder a esta prestación, el Legislador estableció un régimen de transición. Así las cosas, la Ley 100 de 1993, en su artículo 36, previó un régimen de transición para las personas que, para ese momento, tenían cierta edad o habían alcanzado un mínimo de tiempo de servicios cotizados o laborados, a quienes les garantizó la posibilidad de pensionarse con base en la normativa pensional anterior, que les fuera aplicable4. El citado artículo 36 dispuso los requisitos que debían cumplir las personas para ser beneficiarias del régimen de transición: […]Artículo 36. Régimen de Transición. La edad para acceder a la pensión de vejez

continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez se regirán por las disp