CE-11001-03-06-000-2020-00005-00(C)-2020

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de Puertos y Transporte / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir conflictos de competencia administrativa Con base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 39 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

DERECHO DE CONSUMO – Característica / PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR – Ordenamiento jurídico colombiano / PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR – Régimen legal [E]l derecho del consumo se caracteriza por tener como finalidad la protección de los consumidores y usuarios, teniendo en cuenta la desigualdad en que se encuentran estos frente a los productores y distribuidores.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 78 / LEY 1480 DE 2011 / DECRETO 3466 DE 1982

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la definición de derecho del consumo, ver Corte Constitucional, sentencia C313 de 2013, del 23 de mayo de 2013

NOTA DE RELATORÍA: En este pronunciamiento se hace un recuento de las normas de diferentes niveles jerárquicos obrantes en el ordenamiento jurídico colombiano sobre protección al consumidor.

ESTATUTO DEL CONSUMIDOR – Aplicación / RELACIÓN DE CONSUMO – Condiciona la aplicación del Estatuto del Consumidor / LEY 1480 DE 2011 – Presupuestos para su aplicación suplementaria La aplicación del Estatuto del Consumidor a un caso concreto está condicionada a la presencia de una relación de consumo. Esta relación tiene lugar cuando una persona, actuando como consumidor, adquiere un producto o servicio de un productor o proveedor (…) De acuerdo con el (…) artículo 2º, el Estatuto del Consumidor regula las relaciones de consumo en aquellos sectores de la economía en donde no existe regulación especial. De ocurrir esto último, la Ley 1480 de 2011 solamente será de aplicación suplementaria. (…) Finalmente, el carácter subsidiario de la Ley 1480 de 2011 también ha sido aceptado por la SIC. En esta dirección, en el concepto número 194214 del 11 de septiembre de 2018, la referida autoridad señaló, al estudiar el artículo 2º, que el Estatuto del Consumidor solo resulta aplicable cuando no existe norma especial (…).

FUENTE FORMAL: LEY 1480 DE 2011 – ARTÍCULO 5 / LEY 1480 DE 2011

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación suplementaria de la Ley 1480 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 28 de noviembre de

2019, Rad. 11001-03-24-000-2017-00239-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés REGÍMENES ESPECIALES EN MATERIA DE CONSUMO Dentro del ordenamiento jurídico colombiano, además de la Ley 1480 de 2011, existen también normativas especiales dirigidas a proteger a los consumidores o usuarios de determinados sectores o actividades económicas. Son ejemplos de lo anterior, los servicios públicos domiciliarios, la actividad financiera y la prestación del servicio de transporte aéreo. Llama la atención que, justamente, se trata de sectores o actividades económicas que se caracterizan por su importancia en la vida diaria y por desarrollar sus relaciones contractuales bajo la modalidad de contratos de adhesión, aspectos que colocan a los prestadores de dichos servicios en una situación de superioridad frente a los consumidores o usuarios. En esta dirección, la propia Ley 142 de 1994 reconoce expresamente que las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios gozan de una posición dominante frente a sus usuarios (…) [E]n materia de servicios públicos domiciliarios, el régimen de protección de los derechos de los usuarios se desarrolla a través de la Ley 142 de 1994 y las Resoluciones 413 de 2006 de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, 108 de 1997 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas y 5111 de 2017 de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (…) Ley 1328 de 2009 norma lo referente a la protección del consumidor financiero(…) En materia de transporte aéreo, la regulación relativa a

la protección de los usuarios de dicho servicio, se encuentra consagrada en el Reglamento Aeronáutico de Colombia (RAC) número 3. En lo que respecta a los servicios turísticos, la norma aplicable es la Ley 300 de 1996. La existencia de regímenes especiales en materia de consumo es una medida útil y razonable para lograr una protección más eficaz de los derechos de los consumidores. Lo anterior, habida cuenta que los sectores de la economía responden a dinámicas distintas, lo que hace también diferentes las necesidades y las relaciones de los productores y distribuidores, con los consumidores.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 / LEY 1480 DE 2011 / RESOLUCIÓN 413

DE 2006 / RESOLUCIÓN 511 DE 2017 / RESOLUCIÓN 108 DE 1997 / LEY 1328

DE 2009 / REGLAMENTO AEREONÁUTICO DE COLOMBIA NÚMERO 3 / LEY 300 DE 1996

PROTECCIÓN DEL CONSUMIDOR – Autoridades competentes Los derechos de los consumidores se protegen a través de autoridades que ejercen funciones judiciales y administrativas. Respecto del primer grupo, la competencia se encuentra radicada en los jueces de la República y en las autoridades administrativas a las que el legislador les ha conferido funciones jurisdiccionales. La SIC y la Superintendencia Financiera son ejemplo de lo anterior.

FUENTE FORMAL: LEY 1480 DE 2011

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el estatuto del consumidor, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 17 de febrero de 2017, Rad. 11001-03-27-0002015-00045-00(21849), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – Competencia general en materia de protección al consumidor [L]a SIC tiene competencia general en materia de protección al consumidor, tal como lo establece el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011. Sin embargo, esta autoridad también es competente para conocer de violaciones a los derechos de los consumidores en actividades económicas específicas, tales como: i) turismo (artículo 1º del Decreto 4886 de 2011 y artículo 3º del Decreto 4176 del 3 de noviembre de 2011), ii) juegos promocionales (artículo 1º del Decreto 4886 de 2011), iii) servicios postales (artículo 21 de la Ley 1369 de 2009 y artículo 1º del Decreto 4886 de 2011) y iv) comunicaciones (artículo 1º del Decreto 4886 de 2011). Asimismo, con la liquidación de la Agencia Nacional de Televisión, la SIC asumió la protección de los consumidores en las materias que tenía a su cargo dicha entidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1480 DE 2011 – ARTÍCULO 59 / DECRETO 4886 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 4176 DE 2011 / LEY 1369 DE 2009 –

ARTÍCULO 21

SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS Y TRANSPORTE - Naturaleza jurídica / SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE - Objeto La ST, anteriormente denominada Superintendencia General de Puertos y luego Superintendencia de Puertos y Transporte, es un organismo descentralizado del orden nacional, de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía

administrativa, financiera y presupuestal, adscrita al Ministerio de Transporte. Su estructura y funcionamiento se encuentra actualmente regulado en el Decreto 2409 de 2018. La ST tiene como objeto supervisar el tránsito y el transporte, así como la infraestructura para dicho servicio.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2409 DE 2018 – ARTÍCULO 5

SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE – Estructura Para el cumplimiento de sus funciones en materia de protección al consumidor, además de las funciones otorgadas al Superintendente de Transporte, la ST cuenta con dependencias especializadas en la materia, como lo son: i) el Despacho del Superintendente Delegado para la Protección de Usuarios del Sector Transporte, ii) la Dirección de Prevención, Promoción y Atención a Usuarios del Sector Transporte y iii) la Dirección de Investigaciones para la Protección de Usuarios del Sector Transporte.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2409 DE 2018

PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES – Autoridades administrativas competentes / RED NACIONAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR – Autoridades que la integran Además de la SIC y la ST, existen en el ordenamiento jurídico colombiano otras autoridades administrativas con competencias dirigidas a la protección de los consumidores. En este sentido, pueden mencionarse las siguientes: Los alcaldes distritales y municipales: tienen competencia en materia de protección al consumidor, por expreso mandato del artículo 62 de la Ley 1480 de 2011 (…) ii) La Superintendencia Financiera: es la autoridad competente para proteger al consumidor financiero. (…) iii) La Superintendencia de la Economía Solidaria:

ejerce, dentro del ámbito de sus competencias, la protección de los usuarios de la actividad financiera de las entidades sujetas a su supervisión (…) iv) La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios: esta autoridad administrativa, siempre y cuando las competencias no hayan sido asignadas a otras autoridades (…) v) La Superintendencia Nacional de Salud: respecto de algunos asuntos, esta autoridad también ejerce competencia para la protección de los derechos de los usuarios (…) vi) El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos (INVIMA): protege a los consumidores en lo relacionado con la calidad, idoneidad, seguridad, publicidad e información, cuando se afecte o ponga en riesgo la salubridad pública, respecto de medicamentos, productos biológicos, alimentos, bebidas, cosméticos, dispositivos y elementos médico quirúrgicos, odontológicos, productos naturales homeopáticos y los generados por biotecnología y reactivos de diagnóstico (Decreto 2078 de 2012). De esta suerte, el INVIMA tiene competencia en materia de consumo, respecto de asuntos de índole sanitaria (…) vii) La Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada: el Decreto 2355 de 2006 otorgó a esta Superintendencia (…) funciones en materia de protección al consumidor (…) Las anteriores autoridades, junto con la SIC y la ST, hacen parte de la Red Nacional de Protección al Consumidor, consagrada en el artículo 75 de la Ley 1480 de 2011.

FUENTE FORMAL: LEY 1480 DE 2011 – ARTÍCULO 62 / LEY 142 DE 1994 / LEY 143 DE 1994 / DECRETO 186 DE 2004 / LEY 454 DE 1998 / LEY 1328 DE

2009 / LEY 122 DE 2007 / DECRETO 2078 DE 2012 / DECRETO 2355 DE 2006

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Bogotá D.C., once (11) de mayo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00005-00(C)

Actor: EXPRESO BOLIVARIANO S.A.

Asunto: Autoridad competente para conocer de una queja en materia de protección a los usuarios del transporte.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto positivo de competencias suscitado entre las partes de la referencia.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las autoridades de la referencia, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:

1. La sociedad Expreso Bolivariano S.A. (en ejecución de acuerdo de restructuración) (en adelante Expreso Bolivariano) desarrolla como parte de su objeto social la prestación del servicio público de transporte terrestre, en el ámbito nacional e internacional.

2. Como parte de su estrategia comercial, la sociedad creó un programa de fidelización de pasajeros denominado «Viajero Expreso». A través de este programa, se otorgan tiquetes y otros beneficios a los clientes inscritos. Así, por ejemplo, cada vez que un cliente viaja en cualquiera de las rutas de la empresa,

puede acumular en puntos hasta un 14 % del valor del tiquete, los cuales podrá dirimir en tiquetes gratis hacia los destinos ofrecidos.

3. El 15 de agosto de 2019, la Superintendencia de Transporte (en adelante ST) comunicó1 a Expreso Bolivariano que habían recibido una serie de quejas y reclamos relacionados con presuntas irregularidades en el programa de fidelización «Viajero Expreso».

En particular, las quejas hacían referencia a: a) la imposibilidad de acceder a la página para dirimir los puntos, b) la falta de asientos disponibles y c) el desaparecimiento de los puntos acumulados. En virtud de lo anterior, la ST solicitó a Expreso Bolivariano información sobre el programa (folios 2 y 3).

4. Posteriormente, el 28 de agosto de 2019, la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC) remitió a la sociedad Expreso Bolivariano una comunicación2 a través de la cual también solicitó información relacionada con el referido programa de fidelización. Lo anterior, con miras a adelantar una averiguación preliminar

(folios 3 y 4).

5. A través de las dos comunicaciones recibidas por la sociedad Expreso Bolivariano, se buscó que la compañía informara sobre: a) la información y publicidad que se ofrece a los usuarios potenciales del producto «Viajero Frecuente», b) el procedimiento para hacer efectivo los incentivos del producto, c) las PQR recibidas con ocasión del producto y d) las soluciones brindadas a los usuarios frente a las fallas de la plataforma (folio 4).

6. Por consiguiente, tanto la ST como la SIC están investigando las quejas

presentadas por los usuarios frente al programa «Viajero Frecuente». Esto ha llevado a que Expreso Bolivariano absuelva requerimientos que están relacionados con el mismo producto (folio 4).

7. El 16 de diciembre de 2019, el apoderado de la sociedad Expreso Bolivariano solicitó a la SIC la nulidad de la actuación administrativa número 19-137102, adelantada contra la sociedad. Lo anterior, argumentando la falta de competencia de la entidad.

La SIC rechazó esta solicitud a través de la Resolución 7980 de 2019, al considerar que sí era competente.

8. De otra parte, por medio del oficio 19-137102-17, la SIC ordenó a Expreso Bolivariano cumplir con la prestación del servicio del programa «Viajero Frecuente» en las condiciones en que se ofrece. En este sentido señaló: 1 Comunicación número 20199000001211. 2 Comunicación número 19137102-00009-000.

Por tanto, y en uso de la facultad consagrada en el numeral 9 del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 que establece “Ordenar las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a los consumidores por la violación de normas sobre protección al consumidor” esta Dirección le ordena a EXPRESO BOLIVARIANO S.A. EN EJECUCIÓN DEL (sic) ACUERDO DE REESTRUCTURACIÓN a que cumpla con la calidad en la prestación del servicio del programa “Viajero Frecuente” en las condiciones en que se ofrece.

9. El apoderado de Expreso Bolivariano solicitó a la Sala:

[A]cceder a las siguientes pretensiones:

PRIMERA: Se sirva DAR INICIO AL TRÁMITE CONTENCIOSO DE CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS estando involucradas las entidades públicas SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO y SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, cuyo propósito es determinar cuál es la autoridad pública que tiene la competencia para ADELANTAR

LAS INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON LAS PRESUNTAS INFRACCIONES A LAS NORMAS DE PROTECCIÓN AL USUARIO DEL SECTOR TRANSPORTE, derivadas de la ejecución del producto VIAJERO EXPRESO por parte de EXPRESO BOLIVARIANO S.A.

SEGUNDA: Se sirva RESOLVER EL CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS existente entre la SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO y la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE, en relación con el adelantamiento de las INVESTIGACIONES

ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON LAS PRESUNTAS INFRACCIONES A LAS NORMAS DE PROTECCIÓN AL USUARIO DEL SECTOR TRANSPORTE, derivadas de la ejecución del producto VIAJERO EXPRESO por parte de EXPRESO

BOLIVARIANO.

TERCERA: Se sirva DECLARAR que la AUTORIDAD COMPETENTE PARA

ADELANTAR LAS INVESTIGACIONES ADMINISTRATIVAS RELACIONADAS CON LAS PRESUNTAS INFRACCIONES A LAS NORMAS DE PROTECCIÓN AL USUARIO DEL SECTOR TRANSPORTE, derivadas de la ejecución del producto VIAJERO EXPRESO por parte de EXPRESO BOLIVARIANO S.A. es la SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES (folios 4 y 5).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el término de cinco (5) días se fijó edicto en la secretaría de esta Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 77).

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folio 78). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a: i) la SIC, ii) la ST y iii) la sociedad Expreso Bolivariano (folio 78). Se recibieron alegaciones por parte de Expreso Bolivariano (folios 82 a 93), la SIC (folios 144 a 151) y la ST (folios 156 a 169). Igualmente, se realizó una audiencia pública el 10 de marzo de 2020. En ella participaron, las partes arriba mencionadas.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Consideraciones de Expreso Bolivariano En los escritos presentados a la Sala, el apoderado de Expreso Bolivariano señala lo siguiente: i) La Dirección de Investigación de Protección al Consumidor de la SIC tiene una competencia residual, pues solamente puede tramitar las investigaciones administrativas por la presunta violación de las normas de protección al consumidor, siempre que dicha competencia no haya sido asignada a otra autoridad (folio 10).

Mediante el Decreto 2409 de 2018, se otorgó a la ST la competencia para adelantar las investigaciones relacionadas con la protección de los usuarios de

transporte, desapareciendo, por tanto, la competencia residual de la SIC (folio 10). ii) De esta suerte, la única autoridad competente para adelantar las referidas investigaciones administrativas es la ST, a través de la Dirección de Investigaciones de Protección a Usuarios del Sector Transporte (folio 11). iii) De otra parte, teniendo en cuenta que la Ley 1480 de 2011 es de aplicación general a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía, y que no existe una regulación especial en materia de protección al usuario, es posible la aplicación del Estatuto del Consumidor por parte de la ST (folio 89). iv) El inicio y trámite de investigaciones simultáneas por parte de la SIC y la ST conllevaría violentar el principio de non bis in idem, puesto que la sociedad Expreso Bolivariano sería sancionada dos veces por un mismo hecho (folio 90). v) Finalmente, el artículo 13, numeral 2, del Decreto 2409 de 20183 y el artículo 12, numeral 1º del Decreto 4886 de 20114 son disposiciones antinómicas, pues se refieren a los mismos supuestos de hecho. En consecuencia, debe preferirse la norma posterior sobre la anterior y la norma especial sobre la general, esto es, el artículo 13, numerales 2 y 3 del Decreto 2409 de 2018 debe prevalecer sobre el artículo 12, numeral 1 del Decreto 4886 de

2011. Por lo tanto, sería la ST la autoridad competente para realizar las investigaciones administrativas en el caso que se analiza (folios 91 a 92).

2. Consideraciones de la SIC

3 Artículo 13. Funciones de la Dirección de Investigaciones de Protección a Usuarios del Sector Transporte. Son funciones de la Dirección de Investigaciones de Protección a Usuarios del Sector Transporte, las siguientes: […] 2. Tramitar y decidir, en primera instancia, las investigaciones administrativas que se inicien de oficio o a solicitud de parte por presunta infracción a las disposiciones vigentes sobre protección al usuario del sector transporte. 4 Artículo 12. Funciones de la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor. Son funciones de la Dirección de Investigación de Protección al Consumidor: 1. Decidir y tramitar las investigaciones administrativas que se inicien de oficio o a solicitud de parte por presunta violación a las disposiciones vigentes sobre protección al consumidor cuya competencia no haya sido asignada a otra autoridad, e imponer de acuerdo con el procedimiento aplicable las medidas y sanciones que correspondan de acuerdo con la ley, así como por inobservancia de órdenes e instrucciones impartidas por la Superintendencia. En el escrito de alegatos presentado a la Sala, la SIC solicita declarar que ella es la autoridad competente para resolver el asunto objeto de estudio. Lo anterior, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: i) A la SIC corresponde verificar el cumplimiento de las normas relativas a la idoneidad, la calidad, las garantías, la información, la publicidad, las promociones, las ofertas y la fijación de precios de bienes y de servicios, contenidas en la Ley 1480 de 2011. De acuerdo con el Decreto 4886 de 2011, la SIC tiene competencia para velar por la observancia de las disposiciones sobre protección al consumidor y tramitar las reclamaciones o quejas que se presenten, siempre y cuando la misma

competencia no haya sido otorgada a otra autoridad (folio 145). ii) En el caso objeto de estudio, se requiere de una norma expresa que atribuya la competencia a la ST para conocer de las infracciones al Estatuto del Consumidor. Como ejemplo de lo anterior, señala la SIC, puede citarse el artículo 109 de la Ley 1955 de 2019, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Esta norma establece que la ST es la autoridad competente para velar por la protección del usuario de transporte aéreo e imponer las sanciones o medidas administrativas a que haya lugar, como consecuencia de la violación de normas aeronáuticas. Sin embargo, en lo que respecta a la protección del usuario del sector de transporte terrestre, por violaciones a la Ley 1480 de 2011, dicha competencia no se ha otorgado (folios 146 y 147). iii) Las facultades administrativas y las sanciones establecidas por la Ley 1480 de 2011 solamente pueden ser ejercidas e impuestas de manera exclusiva por la SIC (folios 147 a 150). iv) Lo que pretende el apoderado de la sociedad Expreso Bolivariano es que la empresa, en caso de ser sancionada, quede sujeta a una multa de hasta 700 salarios mínimos, y no de 2000, como lo determina la Ley 1480 de 2011 (folio 151). En consecuencia, la SIC: En atención a que la presunta infracción de la sociedad accionante está relacionado con la vulneración a las normas del Estatuto del Consumidor, y dado que la Superintendencia de Industria y Comercio es la única autoridad que puede imponer

sanciones frente a la inobservancia de esa disposición, le solicito a su Despacho que resuelva el presente conflicto de competencias, indicando que la autoridad competente para conocer la materia es la Superintendencia de Industria y Comercio (folio 151).

3. Consideraciones de la ST La ST considera que ella es la autoridad competente para investigar a la sociedad Expreso Bolivariano por las siguientes razones: i) Existe una relación de consumo objeto de supervisión de la Superintendencia de

Transporte. La ST, como autoridad administrativa, debe supervisar, entre otros asuntos, la calidad de la prestación del servicio público de transporte, la información que se brinda a los usuarios para el disfrute del servicio, lo cual involucra, la información y publicidad relativa a la utilización del programa de fidelización «Viajero Expreso» y el procedimiento para redimir los puntos y adquirir los tiquetes para disfrutar el servicio de transporte público. A través del programa «Viajero Expreso», el usuario puede adquirir un tiquete para acceder al servicio público de transporte, elemento fundamental del contrato de transporte. De esta suerte, el programa de fidelización está relacionado directamente con el contrato de transporte y la actividad transportadora en sí misma. Asimismo, los quejosos son usuarios del servicio de transporte y la sociedad investigada está sometida a la supervisión de la ST (folios 157 a 159). ii) La Ley le otorgó a la ST la competencia para proteger a los usuarios del sector transporte. En efecto, la Ley 105 de 1993 establece entre sus principios fundamentales, la protección y seguridad de los usuarios y el acceso de estos al servicio de transporte público en condiciones de comodidad, calidad, seguridad y de información. Estos principios, constituyen una prioridad esencial para las

autoridades que integran el sector transporte. De otra parte, el Decreto 2409 de 2018 establece las funciones de la ST en materia de protección a los usuarios del sector transporte. Por lo tanto, la ST es competente para adelantar las investigaciones administrativas por presuntas infracciones a las disposiciones relacionadas con la protección al usuario del sector transporte, como ocurre en este caso, en tanto se trata del ofrecimiento, información y publicidad de un producto con el que se puede adquirir o acceder al servicio público de transporte (folio 159 a 163). iii) La ley 1480 de 2011 es la ley aplicable en materia de protección a los usuarios del sector transporte, habida cuenta la ausencia de disposiciones especiales, sobre los asuntos objeto del conflicto (folios 163 a 164).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala respecto del caso concreto La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»5 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: 5 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona

interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

A la luz de estas disposiciones, la Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias, pues se trata de una controversia entre dos autoridades nacionales, la ST y la SIC. Asimismo, el conflicto involucra una actuación administrativa particular y concreta, esto es, la actuación administrativa contra la sociedad Expreso Bolivariano por presuntas violaciones al régimen de protección a los usuarios del servicio de transporte, a través del programa «Viajero Expreso». b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»6. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755

de 2015), r